土地權益論文：村民土地權益的新視角透析

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本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學法學院

農民的“土地權益”與農民基于土地的“權益”

雖然農民土地權益問題早已為人們所關注，但是，至目前為止，“農民土地權益”術語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規范層面來講，“農民土地權益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術研究層面來看，大部分學者都是把“農民土地權益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關于“農民土地權益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農民的“土地權益”（限于物權體系內）視角出發，主張農民土地權益是指農民所享有的物權體系內的土地權益。例如，有觀點認為，“農民土地權益是指以農村土地作為財產客體的各種權利的總和，包括土地所有權、使用權、收益權、處分權等?！盵3]二是從農民基于土地有的“權益”（不限于物權體系內）出發，主張農民土地權益是指農民基于土地所享有的全部權益。例如，有觀點認為“，‘農民的土地權益’是指農民圍繞土地所產生的并且應當享有的一系列民主權利與獲得物質利益權利的總稱?！盵4]哪一種觀點才能夠真正反映“農民土地權益”的本質屬性？目前“，土地權利”或“土地權益”往往是指權利人按照法律規定直接支配土地的權利，如土地所有權、土地使用權、地役權、租賃權和耕作權等[5]。中國《物權法》所明確規定的土地權利就主要包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權等權利。因此，相對而言，由于“土地權益”往往專指不動產物權體系內的系列性權利，隨之，農民土地權益的含義自然也就將被局限于物權體系內。但是，在中國大陸地區的特定場景下，盡管農地的所有者不是農民，但是對于其實際占有者———農民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經濟功能，更多的還是生存功能和發展功能。如此一來，農民基于土地所享有的權利，就必然包含有生存權、居住權、發展權和環境權等諸多事關農民生死存亡的權利，而且，不容否認的是，這些權利又恰恰都屬于基本權利，因此將農民土地權益僅局限于物權體系內的觀點就存有嚴重缺陷。更為關鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農村土地提供了一種理論借口，即只要給與農民足夠的經濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農民土地權益應是指農民基于土地享有的權益；而從外延上來看，農民土地權益既包括農民基于土地所享有的經濟、政治、社會和文化等實體權益，也包括農民為保護前述實體權益所享有的程序權益。

農民土地實體權益與農民土地程序權益的真實存在

如前所述，農民土地權益主要包括兩個方面的內容：一是農民土地權益中的實體權益，筆者將其稱之為農民土地實體權益；二是農民土地權益中的程序權益，筆者將其稱之為農民土地程序權益。其中，農民土地實體權益主要包括農民土地經濟權益、農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益等內容。具體來說，農民土地經濟權益主要包括農民土地承包權、農民土地使用權、農民土地收益權和農民土地受償權等；農民土地政治權益主要包括農民土地信仰權、農民土地知情權、農民土地參與權、農民土地決策權和農民土地監督權等；農民土地社會權益主要包括農民土地就業權、農民土地生存權、農民土地居住權、農民土地發展權和農民土地環境權等；農民土地文化權益主要包括農民基于土地享有農村的物質文化、制度文化、心理文化，以及農村文化產品的權利。此外，就農民土地程序權益來看，其主要是指因保障農民土地實體權益而自然延伸出來的權益，如農民土地糾紛行政裁決請求權和農民土地糾紛司法裁判請求權等?，F實中，盡管農民土地經濟權益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益，以及農民土地程序權益等卻往往受到了忽視。本文以當前農村土地征收實踐中存在的農民土地權益受侵情況為例，論證權益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農民土地政治權益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農村耕地的問題，農民的決定權未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規定，農村耕地征收是由國務院或省、自治區、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農民和農民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農民的參與權也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規定在此階段，農民僅享有耕地補償的登記權利，對于耕地征收方案并無參與權和話語權。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農民的話語權也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規定，耕地補償標準是由征地機關單方面決定的，農民并不享有參與確定具體補償標準的權利。第二，農民土地社會權益未得到充分的保障。首先，征收農村耕地使得農民失去就業崗位而影響了農民的就業權。事實上，絕大部分農民在被迫轉崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術而處于就業市場的末端。其次，征收農村耕地損害了農民的生存保障權，因為征地使得農民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農村社會保障水平依然比較落后，不少失地農民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現出“開倒車”的趨勢。再次，征收農村耕地損害了農民土地發展權，因為當農民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發展機會。例如，《土地管理法》第47條所規定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農民保持原有的生活水平”，而未將農民及其家庭的長遠生計和今后發展考慮在內。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關強行以低價征收農村宅基地的行為，也勢必損害了農民土地社會權益中的住房保障權。最后，征收農村土地也必將會損害到農民的環境權。一般情況下，相較于市民而言，農民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農民的土地被征收，農民被迫住進城市之后，其本應享有的環境權自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續享受農村特有的清新環境，而且也無法繼續享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農村的特有美景。但是，就現有的征地補償制度而言，農民基于土地享有的就業權、生存權、發展權、居住權和環境權等社會權益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質損失，由此可見，農民土地社會權益并未得到充分的重視和保障。第三，農民土地文化權益未受到充分的保障。首先，由于農民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創傷應該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質載體。其次，當農民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養成的安逸、穩定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農民的心理文化和以此為基礎的農村文化將受到一定程度的影響。再次，當農村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農民來說，這也就意味著其將徹底失去在農村生活的機會、失去基于土地而養成的生活習慣和生產方式。隨之，農民不僅無法繼續欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術表演等農村文化產品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現文化適應上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現實情況來看，農民土地文化權益顯然還沒有得到足夠的關注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權益損失進行的補償，而且失地農民因文化適應困難而引發的心理問題也未得到足夠的關注和治療。第四，農民土地程序權益缺乏應有的法律保障。目前，對于中國大陸地區的農民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農民土地權益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權沒有得到足夠的保障。例如，根據《行政復議法》第30條第2款的規定，農村集體或農民可以對國務院、省、自治區、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據《土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，農民對農地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協調和裁決，即使農民對協調和裁決的結果仍不滿意的，也不得影響農地征收工作的正常開展。另外，根據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規定，人民法院應當受理農民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農民就用于分配的土地補償費數額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因屬于村民自治的范疇，故不屬人民法院的受案范圍。

農民土地權益與基本權利譜系的契合

目前，雖然理論界和實務界均未就并非本土概念的“基本權利”形成一個統一的標準性定義，但卻也在一定程度上達成了共識：就內容體系來看，基本權利不僅包括生存權、政治權、經濟權、社會權和文化權等實體性權益，也包括相關的程序性權益和救濟性權益[8]；就主要特征來看，基本權利對于公民來說具有不可或缺性和不可轉讓性等特質?？傊?，基本權利是人們在經濟生活、政治生活、社會生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權利[9]。由此可以清晰地看出，農民土地權益與基本權利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農民土地權益也是一種基本權利，而且是農民基于土地所享有的基本權利。因為，對于農民來說，農民土地承包權、農民土地知情權、農民土地決策權、農民土地就業權、農民土地生存權、農民土地生活權、農民土地環境權和農民土地文化權等實體權益，以及以裁判請求權為主要內容的農民土地程序權益，都屬于不可或缺的根本性權利。事實上，目前中國也已在不自覺中將農民土地權益視為農民的一種基本權利。例如，《國家人權行動計劃（2009－2010年）》就專門規定了農民土地權益保障問題，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給予農民集體和被征地農民合理補償，并解決好被征地農民的就業、住房、社會保障問題。”此外，由于農地不僅關系農民自身的生存和發展，也關系其后代的生存和發展，因此農民土地權益也就是一種代際權益，而這無疑更能證明農民土地權益是農民所享有的一種基本權利。不過，需要說明的是，農民土地權益是基本權利，并不意味著農民土地權益中的所有內容均具有基本權利屬性，例如農民的土地使用權和土地收益權就不屬于基本權利的體系，而是由民事法律關系所調整的財產性權益。既然，農民土地權益在整體上屬于農民所特有的基本權利，而基本權利又屬于典型的公法性權利，因此農民土地權益自然也就具有了公法性質，農民土地權益保障問題自然也就是一個如何限制公權力的公法問題。

農民土地權益之保障路徑的公法轉向

正由于農民土地權益保障問題是一個公法問題，所以保障農民土地權益的任務自然也就不是私法法律體系所能勝任的，相反卻只有借助于公法法律體系的力量，將農民土地權益保障問題納入到公法范疇內來，并上升到基本權利保障的高度和通過憲法規制的方式來加以規范和調整，才能有效解決農民土地權益未受到充分尊重和保障的問題。對此，正如有觀點所言，只有站在農民的角度，從權利本位的立場出發，才能找準農民土地權益問題的真正產生原因，也才能尋找到真正有效的救治良策[10]。也正如有些學者所直言“，一直以來學術界認為農民土地權益屬于物權法等私法上的財產權益，保護農民土地權益主要是物權法等私法的任務。但其實許多農民土地權益保護的問題與憲法制度建設息息相關，如果憲法的相關問題不解決，農民土地權益便處于一種極易受侵犯的尷尬局面?！盵11]由此可見，現有的農民土地權益保障路徑就應該進行即刻性的公法轉向。當然，也許有觀點會擔心轉向之后的農民土地權益保障路徑不僅不能發揮預期功能，相反可能使得農民土地權益保障問題更加虛化和惡化，其最主要原因就在于目前中國缺失憲法司法化制度。對此，筆者持樂觀態度，理由在于：一方面，明確農民土地權益的基本權利性質，并不意味著完全放棄私法法律體系保護農民土地權益的路徑，而是公法法律體系和私法法律體系兩條路徑同時運用，相互支撐；另一方面，一旦將農民土地權益的基本權利性質明確以后，那么基本權利所具有的防御功能、受益功能、制度保障和程序保障等公法功能[12]，自然也就可以為農民土地權益所具有。同時，也只有通過明確農民土地權益的基本權利性質，建構起具有憲法屬性的農民土地權益理論，才能喚醒農民的土地保護意識，才能具備吸納農民積極參與到保護農地和維護自身土地權益之巨任中來的力量。由于本文明確農民土地權益基本權利屬性的最終目的是為了保護耕地安全和有效保障農民土地權益，因此，必須在農民土地權益保障路徑應進行公法轉向的基礎上，進一步提出具體的改革方案，否則，這種公法轉向將因缺乏具體的配套措施而只能停留于口號層面。為此，筆者提出如下設想。（1）將農民土地權益提升為憲法性權利。針對將農民土地權益寫進憲法的技術操作性問題，筆者提出以下初步設想：雖然目前很難將“保護農村土地”和“保護農民土地權益”融入現行《憲法》序言，但可以通過具體的憲法條文予以體現。至于規定的方式，主要有兩種：一種是將“保護農村土地”和“保護農民土地權益”聯系在一起加以規定。例如，可以在第10條第5款后新增一個條款作為第6款，即“國家依照法律規定保護農村土地，切實保障農民土地權益?！绷硪环N，則是將二者分開加以規定。例如，可以在第26條的前后新增一個條款，即“國家保護農村土地，在合理開發利用土地資源的前提下，實行嚴格的耕地保護制度和宅基地保護制度?！蓖瑫r在第44條的前后新增一個條款，即“國家保護農民土地權益，農民的生活受到國家和社會的保障”。（2）構建尊重農民主體地位的征地程序。首先，在審批征地決定階段，改變政府單方批準征地決定的局面，賦予農民相應的話語權，即由政府和被征地農民共同行使征地決定的審批權。這就需要做好以下兩方面工作：一是對《憲法》和《土地管理法》等涉及農地征收法規中的“公共利益”進行嚴格的界定[13]，使其在法律上具有明確的范圍或邊界。也就是說，國家進行征地的惟一理由只能是為了“公共利益”，且必須要不觸碰18億畝的耕地紅線。二是在“公共利益”認定機制方面，賦予農民相應的決定權。具體來說，針對某個具體的征地決定，只有當被征地農民中的2/3以上多數認為該次征地決定之目的是屬于“公共利益”時，才能正式啟動下一步的征地方案。因為，如果農民不享有“公共利益”認定權的話，那么就依然無法杜絕對“公共利益”進行擴大解釋的現象，以及以此為基礎冒用“公共利益”之名的征地行為。其次，在公告征地方案階段，改變農民僅享有征地補償登記權利的局面，賦予農民相應的征地方案話語權，即由征地機關和被征地農民來共同協商和制定具體的征地方案。這也需要做好以下兩方面的工作：一是實行征地機關主動向被征地農民登記征地補償信息制度，即由征地機關與被征地農民來共同確認被征土地的使用人、位置、地類和面積等具體信息，不僅可以防止征地機關在補償對象和補償數額上出現差錯，也可以進一步保障被征地農民享有充分的知情權。二是改變征地機關單方決定征地方案的局面，實行征地機關與被征地農民依法共同協商和制定具體征地方案的做法，即要讓被征地農民對補償方案、社會保障方案和安置方案享有充分的話語權。實踐中，正是由于現行征地補償制度忽視了被征地農民的“意愿”，最終導致了農民選擇通過上訪、上訴、甚至采取超越現行體制許可的其他集體行動，來影響補償額的最后決定[14]。再次，在實施征地補償方案階段，實行補償款到位、社會保障安排到位和安置計劃到位等制度，即在被征地農民沒有獲得全額補償款、社會保障費用不落實和沒有按計劃被妥當安置前，征地機關不能實施強行征地行為。其目的不僅是為了防止征地補償款被層層克扣和截留，更是為了保證農民享有最基本的生存保障權和居住保障權。至于有觀點認為這樣一來，征地機關還能征收到土地嗎？公共利益的目的還能盡快實現嗎？對此，筆者以為，在被征地農民不同意征地決定和征地方案的情況下，征地機關完全可以通過向法院提起強制征收訴訟的方式，以確保征地進程的正常開展?？偠灾?，只有實行“抑公揚私”的征地理念，在尊重農民的絕對主體地位的前提下，確保被征地農民在征地的全過程中享有全面參與和實質參與的征收話語權[15]，才能遏制住強大的征地權力，并真正起到保護耕地安全和保障農民土地權益的目的。（3）構建農民權利本位的征地補償機制。首先，完善現行征地補償目的。目前，中國《土地管理法》所規定的補償目的，僅是模糊要求“使需要安置的農民保持原有生活水平”，并沒有指出這種“保持”應該持續多長時間，為此，可以借鑒國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》中的相關規定，即“征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”，將現行征地目的完善為“征地補償安置必須要確保被征地農民原有生活水平長期不降低、發展機會不減少和長遠生計有保障。”其次，拓寬現行征地補償范圍。目前，征地補償范圍只包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這3個方面，為此，不僅要對因征地而受損的農民土地經濟權益進行補償，也要對因征地而受損的農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益進行補償。畢竟，對于農民來說，一旦失去了土地，也就意味著失去了土地上的一切。更何況，在“有損害必有救濟”的法治理念下，由毫無過錯的農民來獨自承受那些因公共利益發展所要付出的損失或代價，并不具有天然的應當性。再次，完善現行征地補償方式。具體來說，一方面，對農民土地經濟權益受損所造成的物質損失采用貨幣補償方式，但對該權益受損所造成的精神損失可不予補償（相對來講，這種精神損害較小）。另一方面，對農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益所造成的物質損失和精神損失（這些非經濟權益受損必然產生精神損失，但不一定產生物質損失），除了采用貨幣方式外，還應采用環境復制、職業培訓、住房安置和心理治療等補償方式?？傊?，對于受損的農民土地權益來說，不是只要給了金錢補償，就可以萬事皆畢，而是還要考慮盡可能幫助失地農民復制原有的生活環境和文化氛圍，并對其失地后的生活和心理予以關注和治療。最后，完善現行征地補償標準。具體來說，除了要提高土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的補償標準外，還要確立一個合適的非經濟權益補償評價機制，因為，這些非經濟權益更多地體現為一個主觀性的東西，且往往會隨著個體的差異而表現不一，故而無法用金錢標準對其加以精確衡量。但是，對此，筆者認為，很難評價不等于不能評價，更不等于不應獲得補償，因此，完全可以通過征地機關與被征地農民之間的協商，來就這些非經濟權益損失達成一個相對公平的協議。事實上，也可以借鑒最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》的經驗，來確立農民土地非經濟權益的補償參考因素。例如，以農民土地文化權益為例，筆者認為，關于該權益的補償參考因素，至少應要考慮到以下一些情況：被征土地的性質，因為宅基地、墓地、自留地和耕地，各自承載的文化性價值比重應該有所區別；農民依靠被征收土地及其附著物的文化性因素，可以獲取多少實際收入；農民在被征收土地上的生活年限，因為通常情況下，生活時間長短能夠在一定程度上反映出農民對被征收土地之文化依賴強度的高低；農民在失地后可能遭遇的文化適應難度，因為文化適應難度大，精神痛苦程度就重。（4）構建權威的農民土地權益司法救濟機制。在征地糾紛上，如果不賦予農民充分司法裁判請求權的話，那么作為基本權利的農民土地權益就仍然無法得到真正的保護，因為，相對于強大的征地權力來說，農民保護土地安全和維護自身權益的力量畢竟是比較有限的。如此一來，就必須要在審批征收決定和制定征收方案這兩個方面，不僅要賦予征收機關以司法救濟權，而且也要賦予農民以司法救濟權。同時，只有如此，方才能實現私權和司法權對征地權力的聯合制約。當然，還需要注意的是，賦予農民就征地糾紛的司法裁判請求權，并不意味著將否定農民就征地糾紛的行政裁決請求權?？偠灾粌H要確保農民就征地決定、征地方案的制定和實施等所有征地糾紛，能夠享有充分的司法裁判請求權，而且，要確保在法院沒有做出最終裁決前，征地機關絕不可以強行實施進一步的征地工作。這就要求所構建的農民土地權益司法救濟機制，應具有高度的權威性，否則，這種司法救濟機制自然也就只能是徒具形式，而不具有任何的實質意義。