社保管理論文：新時期權益系統的農民社保思索

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本文作者：羅元青祁曉玲工作單位：四川師范大學經濟與管理學院

農民社會保障權益制約農民作為社會主體的權益保障水平

社會權益是每個社會公民在接受公共服務方面所享有的權益。社會權益系統強調的是農民作為社會成員、國家公民在社會提供的公共服務系統中應享有的各種社會主體權益,就業、教育、遷移及社會保障權益具有這一共同的公共權利屬性。教育、就業、遷移是發展權益,社會保障權更關注農民的基本生存權益。社會保障權益是農民社會權益系統的有機組成,是其它社會權益的基本保障。1.農民社會保障的權益缺失制約平等就業權的實現在社會權益系統研究視角下,勞動就業權關系到人的生存和發展,社會成員應享有平等的就業、擇業權益。工作權是勞動就業權的核心權利,而社會保障權在一定程度上可以視為勞動就業權的非核心權利,即勞動者在獲得工作權利、從事各種職業勞動時,也有獲得相應的社會保險和福利的權利。社會保障權與就業權形成良性循環,將有利于個人和社會財富的創造。目前,我國從戶籍上界定的農民包括了仍從事農業生產的農民和離農務工的農民工。在分割的二元體系之中,從事農業生產的農民與城市非農職業勞動者之間存在著制度的系統性差別,目前仍游離在基于職業勞動的勞動就業權保障體系之外;而離農務工的農民,已成為城鄉一體化進程中中國社會的新型群體,成為產業工人的重要組成部份,但目前農民工的社會保障權益缺失問題仍較突出?！?〕從表1可以看到,2006年以前,農民工基本被排斥在城鎮養老體系之外,盡管近年來農民工參加企業職工基本養老保險人數有所上升,但與城鎮職工相比存在較大差距,反映了農民工與城鎮職工在就業權益上存在著事實上的不平等。2.農民社會保障權益的制度障礙限制了農民的自由遷徙權遷移自由是市場經濟優化配置勞動資源的內在要求,也是個體實現勞動價值最大化的主要途徑。本文研究的遷移主要針對的是農村剩余勞動力向城市的流動,以及農村勞動力在不同城市間的遷移。任何經濟主體在進行遷移決策時,都會對遷移的經濟社會收益與成本進行比較。解決好遷移勞動力的社會保障以及異地接續問題,有利于形成理想的遷移環境,提高遷移收益,節約遷移成本,消除勞動力轉移過程中的不確定性和風險,從而有利于人力資源的合理配置。在影響農民遷移自由權的諸多因素中,農村社會保障體系缺位、戶籍身份及地區差異的保障制度,被認為是阻礙農村剩余勞動力流動、阻礙遷移自由權獲得的重要制度原因。3.農民社會保障權益的低水平影響農民教育權益的獲得社會保障權與教育權相互作用,能夠共同提升農民的人力資本水平。智力的形成是通過各級教育來實現的,而投資教育不僅是個人和社會資金的投入,也包含了受教育者自身的身體、精力和時間的投入。圖1顯示的是城市與農村在社會保險項目與基金支出總水平的顯著差異。¹在低收入、低社會保障的條件下,教育和健康投入具有較強的替代性,導致農民家庭在子女和自身教育、培訓上的“短視”和低投入,陷入“低素質”的惡性循環。圖1城鄉社會保險支出水平的差異完善的醫療、養老保障制度的建立,一方面可以消除農民的后顧之憂,更多地將自有資源用于長期人力資本積累;另一方面使智力投入和健康投入轉化為互補、相互促進的關系,讓健康的生存和生活成為智力以及更好發展的體能保障。同時,農民受教育的水平也影響其文化素質,進而影響社會養老觀念的形成和轉變,以及對養老制度的理解和參與。

農民社會保障權益與農民作為經濟主體的權益保障系統密切相關

在整個農民權益系統中,經濟權益系統強調的是農民在經濟生活中的發展權益,側重研究農民如何在城鄉資源配置中,通過生產要素的合法取得與自由運用,獲得合法的經濟利益,并得到法律的充分保障。從經濟主體角度劃分的農民經濟權益子系統包括農民作為生產主體、投資和經營主體、消費主體等方面的權益,而這些權益都不同程度地與社會保障權益之間存在著密切的關聯性。1.社會保障權益與農民勞動主體權益的相互影響與社會權益系統關注社會成員平等的就業權不同,在經濟權益系統研究視角下,勞動權益是農民作為生產勞動主體的一種權益,也是對勞動這一生產要素使用而獲取收益的權益。一方面,勞動作為除土地外農民獲取家庭經濟收入的重要途徑,勞動權益與勞動收入的獲得直接相關,而勞動收入是農民家庭基本消費、生產性投資以及教育和健康投資的主要來源,不僅影響其生活和發展水平,而且也影響獲得社會保障權益的能力;另一方面,勞動權益的重要方面是健康的權益,而健康是人力資源質量的重要體現。目前普遍存在著農村醫療設施和人員等軟硬件的匱乏,農民工工傷、醫療和失業保險缺失或落實不到位的問題,影響了農民作為勞動主體獲取勞動收益的權益。以醫療保障為例,由于我國醫療機構主要分布在城市,2009年,每千人口醫療機構床位為3.31張,每千農業人口鄉鎮衛生院床位數為1.05張;萬元以上設備的臺數,鄉鎮衛生院僅占0.99%,從價值方面看還不足0.005%,醫療設備條件顯然落后于城市太多。鄉村醫療技術、人力資源存在數量和質量上的差距。2009年,我國每千人口擁有的衛生技術人員為4.15人,而每千農業人口擁有的鄉村醫生和衛生員僅為1.19人,在學歷和職稱層次上也存在明顯差距。因此,必須構建完善的醫療衛生服務體系和農民工醫療、失業保險制度,保障農民享有獲得健康身體的基本社會權益,從而保障農民通過自身人力資源的投入獲取經濟收益的權益。另外,城鄉勞動力市場的一體化不僅是完善市場經濟體系的要求,也是勞動主體權益保障的重要內容。但在目前分割的勞動力市場條件下,農民工社會保險關系轉移通道不暢,加上戶籍制度和城鎮住房障礙等因素,導致農民工頻繁退保,損害了農民工的社會保障權益,也損害了勞動力的主體權益。因此,城鄉之間、地區之間的社保銜接,將成為充分保障農村勞動力社會保障權益的重要制度建設和創新重點。2.農民土地經營主體權益與農民社會保障權益直接相關土地收益是農民區別于其他社會職業的重要收入來源,土地權益是農民作為經營主體使用土地這一重要生產要素的經濟權益。由于城鄉二元結構的社會保障體制,中國農村長期缺乏真正的社會保障體系,造成了農民對土地的嚴重依賴,土地在很大程度上起到了最低生活保障與養老保障的功能。土地,不僅意味著是一種農業生產資料,同時也意味著農村勞動要素最基本的就業崗位、農村人口低水平但穩定的生活保障。在城鄉一體化進程中,一旦土地被征收,土地收益權喪失,實際上造成了農民沒有能力承擔社會保障支出,即使提高補償金額,還不足以支付他們重新購買商品房所需資金,更別說就業、子女教育等諸多方面,他們的基本生活和醫療、養老保障也成了他們的后顧之憂,這客觀上造成了社會保障權益的損失。社會保障體系缺失會進一步惡化失地農民權益問題。失地后大多數農民處于無保障或低保障狀態,這已成為社會不穩定的巨大隱患。〔2〕3.農民投資主體的權益是農民社會保障權益的重要保證農業資本是重要的農業生產要素,農業資本的形成一方面靠自身儲蓄、投資,另一方面需要金融財政政策的支持。在二元經濟背景下,由于金融政策的城市偏向,農民很難獲得發展農業生產的金融支持,農業保險制度也很不健全,金融主體權益實際缺失。因此,農民作為投資主體,通過擴大生產經營性投資、采用先進農業技術、形成農業物質資本,從而拓寬收入來源、獲取自我保障的能力也非常弱小。同時,農民作為投資主體的權益也體現在對自身的健康、知識投資,從而形成農業人力資本。社會保障權益在一定程度上可以視為農民健康投資權益的保障。城市和農村在享受中央和地方政府財政支持方面存在的權益差異,也是造成城鄉社會保障權益不平等的重要原因。隨著統籌城鄉發展實踐的展開,科學發展觀、和諧發展觀的提出,向農村傾斜的財政金融政策的出臺,使農民整體福利水平逐步提高,農村合作醫療制度、農民最低生活保障制度等農村社會保障事業逐步發展起來,農民與城市居民在經濟和社會權益上的差距在逐漸縮小。以成都為例,截止2009年底,全年有15.74萬農村居民得到政府最低生活保障;保障資金投入農村1.3億元,增長26.3%。º成都市參加城鎮職工基本養老保險304.67萬人,城鎮職工基本醫療保險326.32萬人,城鄉居民基本醫療保險672.03萬人,農民工綜合社會保險108.51萬人,新型農村社會養老保險70.85萬人,失地農民社會保險65.15萬人,全市基本醫療保險和失地農民社會保險基本實現應保盡保。»4.農民社會保障權益是農民消費主體權益的保障條件農民消費主體權益的保障,從微觀上看有利于農民生產和生活質量的改善,有利于農村經濟的繁榮;從宏觀上看更有利于非農產業市場拓展,有利于拉動內需,促進充分就業。農民消費水平低實際上意味著消費主體權益受損,而社會保障權益是農民消費主體權益得以改善的重要保障條件。從理論邏輯上講,一個適度的社會保障體系,能一定程度消除未來不確定的預期,有利于緩解積累與消費的矛盾,能夠在一定程度上提高消費支出,進而促進國民經濟的發展。由于缺乏有效的制度保障,受到不符合經濟發展狀況的制度束縛,使農民消費水平無法提高,消費權益無法得到實質性的實現。這些制度因素中包括了農村社會保障體系的缺失和低保障水平,迫使農民只有靠壓縮消費、增加儲蓄來預防未來的不確定性。一項實證研究結果也顯示,從社會保障對經濟的貢獻角度看,我國農村社會保障制度是不適度的,因為其并沒有促進消費的增加,因而沒有對GDP產生應有的貢獻。因此,改革完善農村社會保障制度,通過農民社會保障權益的落實,才能保障農民的消費主體權益,從而提高農村消費水平,實現宏觀經濟的目標?！?〕

政治文化權益的系統性缺失導致農民維護社會保障權益的能力缺乏

調查發現,許多農民對自身的社會保障權益問題缺乏了解,或無能為力。農民缺乏維權意識和能力的深層次原因來自于政治、文化等精神發展層面的權益缺失。1.農民政治權益的缺失導致農民社會保障利益訴求困難社會保障的相關政策屬于公共政策。公共政策應具備公共性、合法性、利益傾向性和動態平衡性,公共政策運作的整個過程實質上是各種利益集團相互博弈的過程。在公共政策的制定過程中,政策部門存在一定的主觀傾向性,這一方面是制度的“路徑依賴性”,另一方面是受強勢利益集團影響。例如,城鄉一體化中,土地如何“換發展”、“換保障”,直接的利益主體農民卻參與不到和城市利益集團的談判及決策中,政府主觀地替代農民,成為最后決策人。同時,由于決策過程缺乏公開性,“尋租”時有發生,使農民缺乏對制度公正性和公平性的認同,權益受侵犯的擔憂難以消除。又如,在農民工“退?！眴栴}上,一些地方的“退出障礙”也帶有較強的主觀性和利益傾向性,限制了農民工的自由選擇權,同時也轉化為農民工“參保”的進入障礙。這些問題的發生,表現為農民在參與決策、自由選擇和訴求利益方面的主體權益缺失,其實質是農民作為政治主體的權益缺失。農民政治權益的缺失在社會保障領域主要表現為:對保障制度的具體規定、經費支出等缺乏知情權;在參保、退保、續保及定點醫療機構選擇時的參與決策權受限較大;對社會保障資金的管理難以實施監督權;利益訴求的權益成本過高;整體維權能力弱等。2.農民文化權益缺失是農民缺乏社會保障維權意識的原因由于農村相對封閉,受傳統觀念束縛較大,農民缺乏參保熱情,自身缺乏維護權益的意識。分析原因,主要是中國農民長期以來受傳統文化的影響,認為土地既是生產資料,也是生存保障,擁有土地,就擁有基本生活來源,因此保險投資沒有必要。同時,大多數農民還認為“養兒防老”是天經地義的事情,子女才是家庭的根本保障。筆者在成渝兩地的調研結果也表明,仍有近70%的被調查者認為將來的養老主要依靠子女供養和自己的儲蓄。文化對于農村文明程度和農民整體素質的提高有著重要的作用。我國農民普遍接受教育的水平不高,自身的文化投入受經濟條件和環境條件的制約,水平較低;政府和社會在硬件和軟件方面對農村的文化投入積累不足、缺口很大?！?〕文化權益的缺失必然影響養老觀念的更新和維權意識的培養。同時,各級政府對農民的教育和引導不重視,社會對農民的傳統家庭養老和土地養老也習以為常,城市下崗失業人群的社會保障問題似乎更迫切需要解決,更易引起關注。這些都成為制約農村社會保障制度發展的社會文化原因。

基于權益系統的農民社會保障權益改善對策思考

1.改善農民社會保障權益,構建公平的農民社會權益保障制度系統制度決定了社會成員權益保障的水平,制約城鄉統籌協調發展最根本的制度就是戶籍制度,而戶籍制度是影響四項社會權益共同的、重要的制度基礎。目前客觀存在的城鄉二元分割的就業制度、教育制度、遷移制度和社會保障制度,使城鎮居民能更好地享受政府和社會提供的城市就業機會、福利待遇、教育資源、醫療資源,其實施的前提條件正是城鄉分割的戶籍制度?？梢哉f,現有的戶籍制度是造成以上四種社會權益在城鄉和地區之間產生差異與缺失的主要制度原因。改革戶籍管理制度必然成為保障農民社會權益、構建公平的農民社會權益保障制度系統的重要切入點。改革戶籍制度,才能真正“城鄉一體”,才能使農民真正分享城市就業及社會保障等生存和發展的利益。改善農民社會保障權益是構建農民社會權益保障系統的重要措施。一是通過建立農民工綜合保險制度、失地農民社會保險制度,填補保障制度空白,保障平等就業權益;二是消除地區分割、解決農民工社會保險的跨區轉移和異地接續,保障遷移自由權;三是提高社保基金的統籌層次,加大政府財政投入,提高社會保障的水平,從而保障農民對教育投入的能力,促進農民教育權益的實現。2.改革經濟主體權益的制度保障系統,維護農民社會保障權益經濟是基礎,反映在權益問題上同樣如此。經濟權益的低保障是農民社會保障權益弱化的經濟原因。在二元社會經濟結構下,“三農”處于邊緣化地位。由于其邊緣性,導致農民權益的社會關聯弱,社會對其認知也不足。在城鄉一體化中,農民與其他利益集團的博弈處于明顯劣勢,自身的利益訴求又缺乏有效途徑。這突出表現為土地權益的弱化,進而弱化投資主體和消費主體等經濟權益,最終會體現為家庭保障和社會保障權益的弱化。正是由于經濟權益系統與社會保障權益系統的密切關系,改革完善以土地制度、財政金融制度等為主要內容的農民經濟主體權益保障的制度系統,不僅有利于保障農民經濟權益,也有利于真正維護農民的社會保障權益。3.重視政治文化權益保障的系統建設,提高農民參與社會保障體系和維權的能力研究表明,目前農民參與社會保障體系的意識和能力缺乏。一方面,由于長期城鄉二元的政策和結構,使各非農利益群體對農民主體的權益比較忽視,農民自身也缺乏主體意識,對弱勢地位習以為常;另一方面,由于長期以來,農民比較注重眼前既得利益,對社保政策不夠關注或尚存疑慮,多數農民(尤其是處于勞動能力階段的人員)不愿意逐年繳費參加社保。前文已分析,這是由于政治文化權益保障的缺失,導致農民的維權意識和能力不足。因此,政府首先要尊重農民的權益主體地位,建立健全農民主體的利益表達機制;其次要承擔對農民進行社會保障宣傳教育的責任,加大對農民權益問題的宣傳力度,喚起社會對農民權益問題的關心,尋求科學有效解決問題的對策措施。4.強調系統建設的整體性與重點性,完善農民社會保障權益系統社會保障制度是一個系統整體,制度設計時應充分考慮制度的完整性、一致性、關聯性。目前的社會保障制度還存在法律體系不健全,政策缺乏細化和配套,城鄉、地區制度差異大,戶籍改革滯后等制度系統性缺陷。例如,有學者指出,各地農村養老保險制度規定是針對不同群體的,比如被征地農民的養老保險制度、計生戶養老保險制度、村干部養老保險制度、農民工養老保險制度等,這就造成了農村養老保險制度的“碎片化”傾向,使農民工的社會保險關系無法轉移。因此,必須強調權益保障系統整體的建設。〔5〕除了整體性與共性問題,農村社會保障系統各子系統又有著不同的重點問題。在農村最低生活保障制度方面,重點問題是合理界定最低生活保障對象,進一步科學確定最低生活保障線標準?；疽笫?既能保障農村貧困人口的最低生活,又能防止因保障標準過高而形成“養懶漢”的后果。通過核算農民基本生活的費用、當地農民人均純收入、地方財政和鄉村集體的承受能力,確定一個較為科學、可行的最低生活保障線標準。農村社會養老保險制度存在的主要問題是資金的籌集和管理?，F階段農村社會養老保險資金的籌集方式,即以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以扶持,在具體實施上,應根據當地經濟發展水平,采取靈活保險費繳納方式。切實做好養老保險基金的管理及保值增值工作,建立、健全養老保險基金管理制度。針對目前新型農村合作醫療保障偏低的問題,應認真調研,確定合理的籌資和待遇標準,既要考慮讓群眾普遍受益,又要考慮對大病、重病患者的重點補償。積極推進建立城鄉一體的醫療管理制度,整合城鄉居民合作醫療與城鄉醫療救助制度,加強農村醫療機構的硬件投入和人才培養。