行政關系范文10篇

一、行政忠誠的內涵及必要性

行政忠誠指的是行政主體對上級權力主體和更高價值主體的服從、盡責和尊崇。忠誠行為的出發點是服從，服從上級和組織的意志和政令，按上級及組織的要求和方針辦事，不違抗、不推諉。同時，這種服從不是消極的，而是真心實意地去執行上級和組織的指令，盡責盡力實現上級和組織的目標，全心全意地去維護上級和組織的權威。

作為一種行政的行為規范，忠誠是行政組織體系和治理方式的內在要求。行政組織系統是一個有序的等級結構，它是通過逐級授權而形成的上下權力統屬關系系統。下級的權力來自上級授權，下級的職責是完成上級確定的目標。在這種科層官僚組織結構中，上級與下級的地位是單向的，不可逆的，上級處于主導地位，下級處于從屬地位。行政組織和治理方式這種特定的性質，必然要求下級必須服從上級，員工應該尊崇領導。從組織學的角度看，在行政組織關系內，行政人員是作為組織的一個角色而存在的，而不是一個自然人或公民。它是組織機器中的一個部件，或者說是組織實現其目標的工具，個人沒有獨立的地位和價值。當然，這并不否認行政人員作為個人具有的獨立人格和作為公民擁有的權利，只是當他作為行政組織中的一個角色去處理與行政組織和上層的關系時，他（她）只能去服從和忠誠于組織，而不能強調個人的自由和獨立。否則，行政組織系統就無法維持，行政人員也就喪失了作為行政角色的存在價值。公務員之家/為您整理

約翰·肯尼斯·加爾布雷斯曾經以權力效應的“雙峰對稱”理論解釋個人服從的理由，并說明服從對實現行政目標的重要性。“雙峰對稱”理論認為，“組織只有贏得內部對其目標的服從時才能贏得外部的服從。其外在權力的大小和可靠性取決于內部服從的程度”。［1］因此，組織系統中的個人服從是有效行使權力的基本保證，個人的從屬地位是權力效應的決定性因素。自上而下的等級次序是組織高效運行權力所必需的，也是政府實現組織目標的必要保障。根據加爾布雷斯的理論，“內部權力和外部權力所形成的‘雙峰對稱’是一個組織有能力讓人們服從其目標的首要條件”。［2］行政人員作為個體，或者作為下級，其基本職責與任務是執行上級的命令，他們的角色只是組織機構整體安排中的一個分子。“個人要服從組織的共同目標，這種對內實行的權力就使組織有能力在外部強調自己的意志。內部對外部起關鍵作用。這是行使任何組織權力的一個永恒的特征。”［3］在組織的協作體系中，個人的基本角色只能是服從與效忠。

二、行政忠誠困境的產生及其原因

可以說，行政忠誠不論對于行政組織系統的有效運行，還是對于行政人員自我價值的實現，都是很重要的。然而，人們在具體履行忠誠義務時，卻常常陷入忠誠與道德自主性相沖突的倫理困境。

行政違法與行政犯罪是兩種既相區別又相聯系，且存在較多銜接關系的違法現象。我國行政法理論和刑法理論對這兩種違法現象及其關系的涉足較少，尤其是二者的關系未受到我國法學界的足夠重視。我們以為，在我國對這兩種違法現象及其關系進行研究，有利于豐富我國行政法和刑法理論，為有關行政違法和行政犯罪的立法和司法實踐提供理論指導，為預防和打擊行政違法與行政犯罪提供適當的對策和方法。

行政違法雖有多種意義上的理解，筆者在本文中僅將其限定于違法的行政行為這一范圍，即指行政機關（或其他組織）及其行政公務人員的行政違法。所謂行政違法，是指行政機關、其他行政公務組織和行政公務人員實施的違反行政法律規范的行政行為。（注：譚宗澤、楊解君：《行政違法的研究意義與界定探討》，載《南京大學法律評論》1996年秋季號。）而行政犯罪則是大陸法系國家刑法理論使用的概念。行政犯罪是違反行政刑法的行為，但行政刑法本身又是一個多歧性的概念，因此，人們對行政犯罪概念的認識也是極不統一的，中外學者對此有若干不同的觀點。（注：林山田：《行政刑法與行政犯辯正》，載臺灣《法令月刊》，1989年40卷9期，第20頁。張明楷：《行政刑法辨析》，載《中國社會科學》1995年第3期；盧建平：《論行政刑法的性質》，載《浙江大學學報》（社科版）1993年第3期。）為了與行政違法的界定范圍相對應和論述的便利，本文的討論僅限于行政機關（含其他行政公務組織）及其行政公務人員（主要是國家公務員）在行政權行使過程中的犯罪行為，而不包括相對方在行政領域中的犯罪。（注：在此，筆者以行政權力行使主體為標準將行政犯罪區分為行政機關及行政公務人員的行政犯罪與相對方的行政犯罪兩類。當行政機關作為被管理者時的犯罪如走私罪，由于其與單位所犯走私罪性質相同，故不將其作為權力行使主體的行政犯罪看待。）

一、行政違法與行政犯罪的相異

行政違法與行政犯罪既有若干共同之處，又有各自的特點。行政違法和行政犯罪的共同之處表現在：它們都具有行政違法性特征（違反行政法律規范，）具有社會危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政權運作規則，它們都發生在行政管理活動中即行使行政職權或與行政職權有關的活動過程中。

行政違法與行政犯罪的相異性具體表現在：

其一，違法性質和危害程度不同。行政犯罪屬犯罪性質的行為，是種嚴重的違法行為；而行政違法行為只屬一般違法，在性質上雖已構成違法、且具有社會危害性，但它卻不具備行政犯罪的構成要件因而不是行政犯罪行為。二者的犯罪或非犯罪性質主要是由它們的社會危害程度不同而決定的。行政違法行為之所以還未構成行政犯罪，就是因為這種行為所造成的危害尚未達到犯罪的嚴重程度，而行政犯罪則是情節嚴重并觸犯刑律的行政違法行為。因此，“判斷某種行為究竟是行政違法還是行政犯罪，就要具體分析行為的危害程度是否已經符合刑法對犯罪行為的社會危害性的質和量的規定。”（注：張明楷主編：《行政刑法概論》，中國政法大學出版社1991年版，第160頁。）只有行政違法行為的社會危害性達到了比較嚴重的危害程度，才能認為是行政犯罪行為。

由于行政不作為的特殊性，行政主體事實上沒有主動做出一定的行為，而是法律、法規把其這種沒有做出的行為界定為一種“為”，相比較一般的行政行為來說，行政主體的“不做”是前提。在依照職權所產生的不作為義務造成的損害，往往損害結果的發生不僅僅是行政主體單獨造成，而是與行政相對人的行為或者第三人的行為有一定的關系，從而使得比一般行政行為因果關系更難以確定。筆者認為對于因果關系的認定上，應當依據不同的情況，分別判斷綜合分析適用何種方式。

對于不同的情況，可以采用不同的標準來判斷不作為行為與損害結果之間是否存在因果關系。具體可以分為以下幾類：第一、因為行政主體的依照職權的不作為義務，使得行政相對人損害結果出現。但是若要證明，行政機關即使履行作為義務，也不能避免損害結果的出現時，不能認定為行政主體的不作為義務與相對人損害結果出現具有完全的因果關系。所謂的完全的因果關系，筆者認為是指不能要求不作為主體負全部責任。因為行政不作為是一種非常特殊的行為，是行政主體在沒有任何行為的情況下，損害相對人的權利。沒有行為就沒有損害。所以導致損害結果的發生往往與行政不作為相伴的還有其他的行為，像第三人的行為；行政相對人自身的行為，都是可能引起損害結果的直接原因。此時就要求賠償機關在具體操作的實際案件中，仔細分析，確定責任大小。進行合理的賠償。第二、在行政主體依照申請沒有及時履行制止職責時，他人的行為導致損害結果發生時，我們認為行政主體與損害結果之間存在因果關系。有兩個條件，第一是有當事人的申請，第二是履行制止義務。兩者缺一不可。此處的因果關系是非常好確定的，在當事人需要行政主體及時作出義務的情形下，行政主體在負有履行義務的同時不予做出或者怠于作出，而導致損害結果的出現。如果行政主體能及時的做出制止行為，那么就不可能產生現階段的損害結果。第三、在行政主體依在出現損害結果后，應當履行消除義務但是沒有履行減輕損害后果的職責，導使損害后果進一步擴大發展。有的情況下，行政機關對于已經出現的損害后果沒有責任，但是依據法律、法規的規定或者是當事人的申請，應當附有消除減輕損害后果的義務，盡最大的可能把損害后果降到最低。實際上行政主體卻沒有履行。我們認為此時也是具有因果關系的。公民、法人或者其他組織有權利要求國家賠償。通過以上的幾種具體的分類，我們可以看出判斷是否具有因果關系的標準，應當具體情況具體分析。采取某一種固定的規則標準，并不利于保護公民、法人和其他組織的合法權利，也不利于行政主體準確規范的行使自己職責義務。因果關系的產生是進行國家賠償的基礎，但是并不是所有的因果關系都可以產生國家賠償。對于因果關系的阻卻有一下兩種：第一、缺乏因果關系的事實

1、受害人的過錯。因為行政相對人的行為從而導致損害結果的發生或者加重損害結果時，在行政相相對人過錯的范圍內，完全的或者部分的免去國家賠償責任，這是一種比較合理的分配責任的方法。

2、不可抗力。因為不可抗力而造成的損害國家不承擔賠償的責任。具體哪些情況屬于不可抗力的范圍，法律并沒有給出明確的列舉。理論界大體分為兩種情形：

（1）自然災害等。隨著社會科學技術的不斷進步，人類逐步提高了對自然災害的預見能力（像如預測地震，臺風等），但是，人類卻無法阻止它。而且現實生活中，自然災害對人們的生活和工作是產生很多惡劣影響的。

（2）社會的異常事件。主要是指一些阻礙國家機關正常履行職責的偶發事件，如戰爭，罷工、騷亂等。例如，消防武警在接到群眾的求救及時到現場撲滅火災，但是在出警的道路上，不慎道路出現山體滑坡，阻礙了其正常行駛的道路，導致火警遲延到達火災現場，群眾財產損失慘重。但是此時負有救活義務的消防武警去不需要承擔因為遲延到達而造成群眾財產損失巨大的結果，因為道路山體滑坡屬于不可抗力。

一、問題的提出

土地乃生存之本，雖經人為劃分利用，但鑒于土地延綿且界域不分的特性，一方在利用土地及其之上的不動產時，不可避免地影響到相鄰他方土地等不動產的使用。為調整和解決該利益沖突，早在羅馬法時期就萌芽出專門規范此等利益沖突的法律規范，只不過沒有以“相鄰關系”概念相稱罷了，真正確立相鄰關系理論則是在資本主義時期。此后，相鄰關系在世界各國的民法制度中予以傳承并不斷擴展。自1986年《民法通則》始，經《民通意見》至《物權法》頒布，相鄰關系制度在我國立法上實現了從無到有的轉變。但是一項制度存在的價值不僅在于其對權利的確認，更在于其對權利的保護。就民法相鄰關系制度而言，具有兩種意義上之保護手段。一種是針對平等自然人間的賠償和補償制度，另一種是行政行為介入時的補償制度。于第一種情形自不必多言，是民法制度價值和規范目的的主要體現。關鍵是當行政行為介入相鄰關系時應如何解決補償問題？質言之，當以公共利益為目的的政府行為侵害個人相鄰權時，應賦予何者更優先的考量地位？得出最終判斷的依據是什么？對于受損害方又該如何救濟？這些尚未解決的問題就是本文之出發點和擬研究之內容。

二、相鄰關系補償之理論前提

1．自然人之限度。相鄰關系最根本之任務在于使雙方權利義務之間確立一條合理界線，法律完成這一任務的技術就是設定一種特殊義務，稱為“容忍義務”。關于這一問題于解釋論存有不同見解。第一，情勢限制理論。該理論依據“所有權承擔義務”之精神構建，故其又稱為不動產所有權之“情勢義務”理論，含義為：每一塊不動產都和它的位置、狀況、地理環境、風景、大自然等因素，也就是它的“情勢”緊密聯系。因此，不動產所有權人在行使其權利時必須考慮這些情勢并遵守因“情勢限制性”而產生的社會義務，在其特定情勢下從土地獲得收益或為處分。該理論強調不動產所有權的享有和行使必須服從于社會的平等和公眾利益。第二，強制犧牲論，又為“私法的強制犧牲”說，為德國近代法上一項重要概念，它認為法律之所以要求相鄰關系中一方當事人須向另一方當事人支付補償金，其理由在于相鄰關系中不動產所有或利用權受限制的一方付出了私法上的“強制犧牲”。這種強制犧牲的關鍵，在于加害者的行為本身具有合法性或公益性?？梢姡凑丈鲜隼碚?，相鄰關系中容忍義務存在的重大依據在于相鄰一方之行為具有合法性、公益性或者說為公共利益而為之。而政府作為社會服務部門其為執行公權力而從事的行為具有天然的公益屬性，所以當以公共利益為目的從事政府行為或政府授權主體所為行為，公共利益優先于個人利益，相鄰自然人應負一定的容忍義務。但是這種容忍不是無限度的，它必須在一定范圍內方能發生。

2．行政行為之限度。相鄰自然人之間的容忍義務毋庸置疑為雙方互負形式。而在實踐中，一些不動產，例如城市道路、廣場，均佇立于土地不動產之上且由公共行政機關供給公眾使用。這些“公物”與周邊相鄰的“私物”———常見的是私人土地不動產、建筑物等，理應屬于《物權法》上之相鄰關系。但由于主體地位間不平等性，此類行政機關與自然人之間的相鄰關系所涉容忍義務就成為了自然人的單獨責任，那么相對應之行政行為之義務為何？這無疑是處理行政相鄰關系糾紛的難題與關鍵所在。各國對此亦進行了長期探索，形成了諸多理論，譬如法國損害“異常性”標準、德國之“場所慣行性”理論、日本之“忍受限度”論等，不乏有益嘗試。這些理論共通之處在于，均認為行政行為必須基于社會公共利益之需要才可使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損失，而自然人的容忍義務不能超過社會正常的、一般人的容忍程度。但是具體落腳于司法實踐卻遠比理論復雜，法官需在事實與規則之關聯度上權衡各方利益，進行能動的司法。有學者對法官可參考的具體因素作出有益歸納，值得借鑒：第一，行政行為是否具有正當的權益。第二，受損利益的性質與程度。第三，行政行為的性質和程度。第四，行政機關是否能采取經濟、技術上的可期待的防止措施。第五，行政行為是否違反了公序良俗原則。第六，行政行為是否違反了當地習慣。通過對以上標準的判斷，才能得出行政行為是否優于自然人相鄰權并加以補償的合理性結論。

三、我國相鄰關系補償的法律評價

摘要：行政機關內部法律關系紛繁復雜，主要包括行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系和行政機關之間糾紛解決中的法律關系。理清行政機關內部法律關系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機關糾紛解決機制起了推波助瀾的作用。

關鍵詞：行政機關；內部法律關系；糾紛解決機制

我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，且這個轉型期還將持續很長一段時間。在一元的社會結構向多元化的社會結構轉變過程中，社會主體的多元化將導致利益的多元化，加之社會主體權利意識的日漸增強，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機關解決糾紛機制因“直接、快捷、專業性強、成本較低”等優點逐漸為國家、社會、當事人所青睞。我國行政機關解決糾紛機制有行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、行政信訪等多種形態，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機關的內部糾紛占了很大一部分。我國行政機關機構復雜，人員眾多，其中的內部人事關系和行政機關之間的權限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機關的內部法律關系進行梳理，以期對我國行政糾紛解決機制的完善有所裨益。

一、行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系

剖析行政機關的內部法律關系，首先要先界定行政機關內部行為的性質。行政機關內部行為是指行政機關對其所屬機構及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權益的有關組織、指揮、協調、監督等行為。行政法學界對于行政機構內部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點：一種是否定說，其理由是：①內部行為只影響政府內部，其得失問題，通過承擔內部行政紀律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內部行為是基于行政隸屬關系而為，內部隸屬關系不是法律關系，而是組織關系。另一種是肯定說，稱其為內部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規定的，因此是產生法律效果的行為。筆者認同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產生的背景并為行政訴訟制度服務為目的的，對于不宜由司法審查的內部行為應當排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內部行政行為。

根據行為的性質也可以把行政機關內部行為分為兩類：第一類是工作性質的，如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批準、批復等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質的，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等。第一類內部行為由于不涉及具體相對人的權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關系，故不能稱為行政行為。第二類內部行為則不同，它直接涉及國家公務員的權益，公務員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機關而為，是行政機關的化身，而在行政機關對其實施監督任免、考核、調動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機關的相對一方，與行政機關發生法律關系。這類法律關系介于第一類內部行政法律關系與外部行政法律關系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關系，例如行政機關辭退、開除公務員，給其人身權、財產權導致的影響幾乎與行政機關吊銷外部相對人從事某種職業、工作的許可證、執照相同。所以，內部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關公民的合法權益，只不過作為內部管理關系的對象是具有特殊身份的公務員。因為行政機構內部勞動人事爭議中的主體是行政機關和公務員。因此，行政機構內部勞動人事爭議中的法律關系主要是行政機構和公務員之間的勞動人事糾紛關系。

關鍵詞：政治行政二分

摘要：政治與行政的特殊關系，既在于最初的行政學脫胎于政治學，密不可割，也在于政治與行政分合關系的歷史流變，在于圍繞政治行政二分法進行的不休爭論和思考。筆者以為，把政治與行政二分法放置于歷史的視野，審視政治行政關系的分合演變，有助于我們全面把握二者關系，正確認識其現實意義和價值。

一、西方國家政治與行政關系的分合演變

(一)混沌時期：行政從屬于政治

以英國為例，英國于1688年正式確立了資產階級君主立憲制，但政治制度的改變并沒有帶來政治與行政關系的變化，和過去一樣，英國社會中政治與行政之間界限不清，行政只是作為政治的組成部分出現，行政功能受政治的支配。尤以行政官員的錄用為甚，當時英國官員的錄用制度仍沿襲帶有封建色彩的“官職思職制”——由國王、大臣或貴族議員掌握直接任命官員的權力，這不僅導致了嚴重的舞弊和腐敗，也使得行政官員受政治恩主的鉗制和掌管，行政功能實際上就是政治統治的體現。美國也同樣也經歷了一段行政從屬政治的混沌時期，十九世紀美國的行政以“政治分贓制”為標志性特征，執政黨領袖把政府官職作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個人親信，行政官員與所在政黨共進退，政治分贓制下的行政官員是政黨的附庸，政府行政從屬于政黨政治，毫無獨立地位可言。

在這一時期，政治與行政的關系基本未進入人們的視野，部分重要原因是當時學界普遍相信亞當．斯密關于市場這只“看不見的手”的觀點，認為依靠市場就可以自動調節經濟活動的運行，政府只須當好“守夜人”，完成防衛、法制和市場秩序維護等有限的職能。這種觀點的流行使得在實踐中政府以“政府要好，管得要少”的原則行事，政府行政事實上處于“人微言輕”的弱勢地位，既不可能很好地履行政治意志執行的職能，也無法成為與政治并論的另一方，總體來說，該時期政府行政活動從屬于政治且職能弱小，行政關系處在完全政治化的狀態中。

編者按：本文主要從現代公共行政的民主取向；政府的責任取向也是政府的內在價值標準；公共行政的責任與民主取向不同，但兩者的相關性是非常密切三個方面進行論述。其中，主要包括：政府與公民的關系、建立和健全立法機關、司法機關對政府的權力制約機制、實現行政權力同經濟權力的二元化分離、政府的內部關系、權力下放、賦予低層員工以更大的決策參與權、政府對于公民的責任、政府內部的責任、中央政府與地方政府之間的權力和責任劃分、相應地責任則是自下而上層層負責、公共行政的責任取向是民主取向的必然要求、公共行政的民主取向是責任取向的內在推動力量、公共行政的民主取向和責任取向借助于法律、法、公共行政的民主取向和責任取向是協調發展等，具體材料請詳見。

【內容提要】民主和責任，是現代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內在價值取向。二者既有區別，更有聯系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關系、政府內部間的關系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應的對策建議。

政府作為“一以公民的自愿聯合或本質上的強制性為基礎的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預經濟——政府在市場經濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產生源于人民的公意達成和公意授權，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權威，承擔起無可替代的社會責任，這內在地決定了民主取向和責任取向，必然是現代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內在價值準則。二者既有區別，更有聯系，相輔相成，缺一不可。

一、在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關，由此決定了現代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關系

從終極根源上看，政府及其公共權力產生于人民的直接或間接授權，這是任何一個民主國家所確定的一項根本的憲政原則。雖然人民授權的具體方式和過程在政府體制不同的國家會有所不同，但這并不影響它們本質上的一致性，那就是人民對政府直接或間接的授權，不僅是現代政府及其公共行政合法性的惟一來源和公共行政運作的前提，而且也是現代民主的一種典型形式。這就從根本和實質上決定了政府的公共行政活動必須遵循和體現民主原則和民主精神。有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據。

一、行政參與權:行政法律關系新的權利要素

“公眾參與已經成為現代公共行政發展的世界性趨勢?！雹俟裥姓⑴c是現代民主政治制度下一種普遍性和廣泛性的行為，也是現代民主的重要表征之一②。的確，公眾參與行政是行政民主化潮流的必然要求，行政過程的民主化表征是相對人能夠平等地參與行政活動，享有行政的話語權和一定的決定權。另一方面，行政活動的正當性和可行性也需要公眾參與，政府機關與公眾之間通過信息的匯集、意見的溝通、利益的博弈等，形成知識的薈萃、民意的聚集和利益的均衡，從而作出科學、理性、正當的行政決定，保障行政決定的順利實施，有效實現行政目標。因此，當代公共行政已離不開公眾參與，公眾參與已經成為行政活動的必經環節，或者說，公眾參與已經融入當代公共行政之中。這種行政模式就是參與式行政。在參與式行政中，公眾參與要得到切實保障，必須要得到法律的確認，即公眾參與應當成為一種法律權利，這就是行政參與權，是行政相對人依法以權利主體身份，為維護和發展自身或共同利益，以法定形式進入行政管理活動過程，并對行政立法、行政決策和行政執法等直接發揮影響的一種綜合性權利，它包含參與資格權、了解權、表達權、監督權、參與決定權、參與實施權等多項權能。行政參與權雖然在我國還不是明確的法定概念，且其保障也存在明顯的不足，但是在我國整個行政法律制度體系中，已有行政參與權權能的有關規定，也即行政參與權實際已成為制度形態的行政法律關系1的內容。首先，我國《憲法》規定了公民參政權和對國家機關及其工作人員的建議權、監督權等1，同時也確立了國家機關和工作人員必須傾聽建議與接受監督的義務2。這就是行政參與權的憲法法源。行政參與權不但已有憲法依據，而且，單從內容而言，在我國行政法律制度體系中，我們不難發現在行政立法、行政決策、行政執法等制度中都已經規定行政參與權的具體權能。在行政立法上，《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等都對公眾在行政立法過程中的表達權和監督權有所規定與確認3。而在一些地方政府規章中對規章制定中的公眾發起權、表達權、監督權和參與實施權等都作了更為詳細的規定，且規定了政府的回應和采納義務4。在行政決策中，《價格法》、《城鄉規劃法》、《環境影響評價法》、《城市規劃編制辦法》等都對公眾參與價格決策、城市規劃決策、環評決策等的表達權進行了規定，而且也確立政府應當征求意見和回應意見的義務5。在行政執法制度上，《行政處罰法》、《行政許可法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等對相對人的表達權、監督權、參與決定權和參與實施權都有所規定?！缎姓幜P法》和《行政許可法》主要賦予了相對人的陳述權、申辯權和聽證權，同時也確立行政機關聽取和采納相對人意見的義務6?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》規定了政府機關擬定征收補償方案征求公眾意見的義務，同時賦予了公眾參與決定補償方案的權利和參與決定房地產價格評估機構的權利7。

行政參與權各種權能在行政法律制度中加以規定后，意味著行政參與權成為了制度層面的行政法律關系的權利要素，因為行政法律制度主要就是對政府與公眾之間權利義務關系的配置，是行政法律關系的規范形式。與此同時，近年來，公眾參與行政實踐已成為公共行政生活領域里一道亮麗的風景線，行政活動中的公告評論、意見征求、座談會、論證會以及聽證會等公眾參與形式，此起彼伏，方興未艾。公眾參與貫穿于行政立法、行政決策以及行政執法等領域，公眾參與行政活動的案例不勝枚舉，俯拾即是，正如我國致力于公眾參與研究的行政法學者王錫鋅教授所言，“公眾參與的興起已經成為中國公共生活領域越來越重要的社會事實，成為公共生活‘民主化’的一個符號?！雹賲⑴c的理念與參與行動相結合，展開一幅中國民主制度從宏觀層面到微觀領域里公眾參與的豐富畫卷②。這幅生動的畫卷也已在我國公共行政實踐中不斷展開。我國行政立法領域中的公眾參與已經蔚然成風。政府在行政立法過程中，通過網絡征求意見，召集有關公民和專家舉行座談會、論證會，依法公開舉行聽證會等形式和途徑廣泛聽取意見，吸納民意。例如，《廣州市商品交易市場管理規定》在制定中公眾多種形式的參與，以及被譽為“拆遷變法”的《城市房屋拆遷管理條例》修改中的“學者上書”和兩次面向全國公眾征求意見8等等，都是行政立法領域公眾參與的典型代表。行政決策領域是公眾參與行政實踐中最為廣泛和繁榮的領域。在政府重大決策過程中，公眾參與的意義被越來越多的行政主體意識到，并在決策過程中積極引入公眾參與，以期提高決策的科學化和民主化水平。公眾參與滲透于環保、城市規劃、政府財政預算等決策過程。如，環保領域中的“圓明園湖底防滲工程公眾聽證會”，城市規劃領域里的“廈門‘PX’事件①，財政預算領域內的“溫嶺民主懇談”，公共產品供給中涉及到與國民生活密切相關的水、電、氣、交通運輸、景點門票及教育醫療收費等定價問題中的各種聽證會等等，這些行政決策中的公眾參與昭示著我國行政決策趨向于權利與義務的關系配置。而行政執法則是最早開展公眾參與實踐的行政領域。1996年開始實施的《中華人民共和國行政處罰法》首次將聽證制度引入中國，1998年9月29日上午，在浙江嘉興舉行的毛阿敏偷稅案聽證會，引起了社會的廣泛關注，顛覆了人們對于行政處罰的傳統思維。行政許可也是行政執法中公眾參與開展較為充分的領域?！吨腥A人民共和國行政許可法》明確規定了聽證制度，而且比《行政處罰法》規定更加具體。以“大連西部通道建設項目的環境影響評價行政許可聽證案”為典型代表的環保領域的行政許可聽證最為活躍，充分體現了公眾參與環保行政許可的熱情。近年來，我國其他行政許可實踐中的聽證會也是不絕于耳。

在以上行政立法，行政決策和行政執法實踐中，相對人都已經積極參與其中，通過獲得參與資格權，行使了解權、表達權、監督權以及一定的參與決定權和參與實施權等，對行政活動產生一定的積極影響，這又說明行政參與權已經在行政實踐中加以運用。盡管這種運用還未成為一種普遍的權利現象，實踐效果也還有待檢驗和提高，但這畢竟表明了行政參與權作為一種法定的相對人權利已經開始在我國的行政管理活動中得到確認并發揮作用，并對行政活動產生影響?？傊?，行政參與權無論是在制度層面的行政法律關系中，還是在實踐層面的行政法律關系中都已存在，而且產生一定的效用1。因此，在實然上，行政參與權已構成我國行政法律關系的權利要素。

二、行政參與權與相對人權利的重構

行政參與權源于人民主權基礎上的參政權。因此，行政參與權首先具有治理權的性質，能夠作出某種決定，并對他人意志具有一定的支配力。具體而言，行政參與權是相對人基于與行政活動的利益關系2，而享有參與行政活動，表達利益訴求，提供行政信息，發表行政意見，以及參與行政決定并影響行政決定的權利。其次，行政參與權具有公權力性質的權利，這種公權力性質的權利具有充權(empower)②作用。其一，是充實相對人權利的內容。公眾參與行政過程，首先需要賦予其知情權、表達權、監督權等權利，這是公眾參與必須充實的基礎性權利，同時公眾參與行政過程的逐步深入，又會鞏固和加強這些權利，進而形成諸如要求正當意見采納權、要求說明不采納意見理由權、參與決定權、參與決定實施權等新型權利。其二，是增強了相對人權利的效力。行政參與權除了增加行政主體的相應義務，而對行政主體具有一般的約束力以外，還對行政主體具有一定的強制力，如在行政決策、行政許可、行政處罰中，相對人的聽證權對行政主體就具有一定的強制力，相對人要求舉行聽證，行政主體必須舉行聽證?！缎姓S可法》還規定了聽證筆錄的案卷排他制度，行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定，即不按聽證筆錄作出的行政許可決定無效。這些參與權無疑影響了行政決定的形成，同時又加強了對行政權力的監督，對行政活動形成理性化制約，也保護和實現了自己的實體權利訴求。行政參與權還具有與行政權的合作功能，相對人能通過行使表達權和參與決定權等權能，作用與影響行政主體意志，形成合作行政，獲得行政授益，實現實體權利。因此，行政參與權的享有，必然會引起傳統行政相對人權利的解構和參與式行政相對人權利的重構。

摘要：公共關系在政府行政中應運稱之為行政公共關系，行政公共關系主體是各級政府機關和全體公務人員。對象是公眾。它對我國政府行政績效起催化的作用。本文敘述行政公共關系通過知名度及美譽度來造政府形象，以及起步晚所呈現的不完善以及問題分析及建議對策

關鍵詞：公共關系；行政公共關系;政府;公眾

相關背景

隨著改革開放事業的全面展開，西方思想文化東傳，公共關系也從20世紀80年代傳入我國大陸，出現首次“公關熱潮”。公共關系走過了20多個年頭。幾番風雨,幾經曲折,進入了企業管理的程序,登上了高等學府的殿堂,成為國家持證上崗的法定職業。作為一種無形資產的公共關系在行政管理中的應用更是高效的行政管理必備條件，也是實現現代行政管理的最終目的試金石。

一、行政公共關系含義

行政公共關系，它是政府的一種管理職能，即對政府組織與社會公眾之間的傳播溝通行為和狀態進行管理，以提高政府的知名度和美譽度，塑造政府的良好形象，爭取公眾對政府工作的認同、理解和支持，最終達成政府管理的目標。是一種無形資產。

一、整體變遷：特別權力關系之理論演進

早期學生與學校的關系，被定位為特別權力關系。此理論于19世紀末葉，由學者拉班德（PaulLa－band），建立理論雛形、并由學者奧拓邁耶（OttoMayer）體系化。特別權力關系一開始立足于“穿制服的國民”與一般人民之區分，強調公務員所負有的特別忠貞與服從義務，而后，才被擴張至其他行政領域。如犯罪者與監獄、學生與學校、軍人與所屬部隊、刑事被告與看守所以及某些營造物關系等事項之中。所謂特別權力關系乃指，具有特殊身份與職務的人民，如公務員、軍人、受刑人或學生，基于法律之特別原因及權力服從關系所做的各種管理措施，各特別權力關系機關為達成機關之任務與目的，有命令強制之權力，而相對義務人，從而負有服從義務之法律關系，若其權利受到限制或侵害，也不能向一般人民得提起訴訟救濟［3］。言及特別權力關系，自然應與一般權力關系相對應。二者之區別在于：后者受法治主義、依法行政、依法裁判的原則支配；對于前者，則可以采取適合其特別權力關系目的的強制命令的方法。行政法學之所以會創造出特別權力關系的理論，并非著眼于保障行政主體的相對人之權利，或是公權力給予公民特殊待遇有無合法的問題，而是實現特別權力關系所預設的目的。特別權力關系之理論，無非在于加強行政主體之優越地位，依其主張，國家或公共團體在此范圍，享有概括性的特別權力，人民負有事先無法確定的特別服從義務。至于為何特別權力關系能排除法治國原則的適用，其理論根據主要有二：一是“自愿拋棄基本權利的行使”；二是習慣法的授權。當然，特別權力關系之內涵與適用范圍，亦并非處于一成不變之狀態下。在維持行政功能與保障公民權利的博弈的過程中，特別權力關系的適用范圍經歷了從早期的特別權力關系———基礎關系與經營關系二分法———重要性理論的變化。

（一）早期的特別權力關系

早期的特別權力關系說，主要存在于德國君主立憲到德國基本法實施之間。在特別權力關系發軔之初，該理論明顯充盈著德意志觀念論之國家至上觀的痕跡，幾乎可以歸結于權力對權利的壓制以及權利對權力的服從。尤其是在納粹德國時期，受黑格爾之絕對精神理論的影響，特別權力關系理論更是極大地擴大了其適用范圍。特別權力關系理論之基礎，主要與當時公法理論中之國家社會二元論背景下國家不滲透理論有關。亦即，法律關系僅存于法人主體間，國家雖為公法人，但其系一種統一的、對外部封閉的法主體［4］。在此關系之中，被管理對象所受義務并不特定具體，權力主體甚至可以不遵循法律保留原則而自行制定自治規則對其成員加以管制。作為特別權力主體之行政機關，即使欠缺個別具體之法律依據，亦得對于處于特別權力關系內部之人發動公權力，加以命令與強制，并實施必要的業務［5］。同時，即便受管制對象的權利受到了某種侵害或限制，亦難以通過正常的訴訟程序訴諸救濟。

（二）基礎關系與經營關系二分法

早期的特別權力關系因重視內部紀律的維系，而將一切特別權力關系的爭執排除于司法審查之外，固不免忽視權利保護之迫切需要，且與現代法治主義相悖［6］。且德國到了二戰后，基本權利保障體系逐漸粲然大備，遂開始思考如何重新詮釋這樣的特殊關系，以與基本法對基本權做完整保護的宣示較能兼容（2）。故1956年，烏勒（Ule）發展出了“基礎關系與經營關系之二分”的理論以應對特別權力關系對公民權利的侵蝕。他將特別權力關系主體于該關系內部所為之行為，進一步劃分為基本關系與經營關系?；A關系指涉及創設（或建立）、廢棄或變更個人在特別權力關系之身份或地位，以及與此相聯系的薪俸、退休、撫恤等財產關系等事項。管理關系指各特別權力關系機關為達成機關之任務與目的所做的各種管理措施，不涉及相對人個人身份，只做工作與職務之管理，故又稱職務關系。［3］例如，行政機關對于公務員具體職責之分配與安排，以及對該公務員所進行的績效考核均未影響公務員身份的實現，而僅屬于內部之經營關系。根據烏勒之理論，既不能絕對地將特別權力關系納入訴訟范圍，也不該將它完全排除在司法救濟以外，而應區分特別權力關系中的“基礎關系”與“管理關系”，再決定是否適用司法救濟［7］。在屬于涉及基礎關系事項上，權力人所為之決定，屬于可提起司法救濟的行政決定；且權力人所為該行為亦必須要有法律的明文授權方可，因此，應適用法律保留制度［8］。只要某種行為涉及基礎關系，則經由該行為而發生進入一項特別權力關系者，一般均承認可為行政訴訟之主體。但在管理關系中，行政主體的行為被視為達成行政目的的內部規則而非行政處分，因而不需要遵守嚴格的法律保留原則，相對人對此不服不得請求法律救濟［9］。