銀行業保險業監管融合分析

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摘要：整合組建銀保監會，統一監督管理銀行業和保險業，對于防范和化解金融風險，維護金融穩定等具有重要意義。銀保監整合具有極強的現實必要性和操作可行性，有利于銀行業保險業監管融合，從而更好實施行業監管。

關鍵詞：銀行；保險；監管；整合

2018年2月，三中全會審議通過了《深化黨和國家機構改革方案》，在新的歷史起點上深化黨和國家機構改革，強調國家治理體系和治理能力現代化，優化職能配置，提高效率效能。根據方案，組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留銀監會、保監會。在經濟、社會、金融環境新的格局下，整合組建銀保監會，統一監督管理銀行業和保險業，對于保護金融消費者合法權益，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防范和化解金融風險，維護金融穩定等具有重要意義。準確領會銀保監整合現實必要性和操作可行性，有利于銀行業保險業監管融合，從而更好實施行業監管。

1銀行業保險業監督管理的現實必要性

1．1混業經營格局已成。21世紀以來，我國金融業總體規模迅速擴張，金融創新層見疊出，混業經營模式逐漸成形，其中銀行業、保險業在多個層面、領域呈現出融合發展格局。在業務品種上，2006年國務院頒布《關于保險業改革發展的若干意見》以來，保險業資金運用方向方式不斷拓展，與銀行產品交叉、同化趨勢明顯。人身保險公司推出的儲蓄型保險與普通銀行存款功能類似；投資屬性的保險產品（分紅險、萬能壽險、投資聯結險等）投向為債券、大額銀行協議存款、證券投資基金、非標資產等，與銀行理財功能相近。在銀保合作方面，除了銀行渠道代銷保險產品、代支保險金的傳統模式外，保單質押貸款、信用保險、履約保證保險等成為應用廣泛的銀保合作產品。在交叉持股方面，以金融控股集團模式為代表的金融綜合經營實體為銀行、保險搭建了機構融合的平臺，具體體現為銀行控股保險公司、保險公司控股銀行、金融集團分別控股銀行保險、產業資本分別控股銀行保險等類型，銀保牌照的縱橫整合迅速發展。銀行業、保險業的融合發展，衍生出金融風險的跨界傳播，成為系統性金融風險不可忽視的策源領域。1．2分業監管弊端盡顯。分業監管模式按照機構類型劃分監管對象，在銀行業、保險業融合發展的背景下，分業管理已經難以適應混業經營業態。第一，影子銀行不斷擴張，同業業務無序膨脹，表外業務野蠻發展，產品層層嵌套，底層資產不透明等亂象不斷出現。第二，跨機構的捆綁銷售、內幕信息、關聯交易等不規范金融行為層出不窮。第三，銀行、保險同類或類似業務因機構主體不同而面臨不同的監管標準，造成機構與監管之間的博弈，降低了監管有效性。第四，分業監管難以對金控集團內部的風險傳染形成有效監控和防范，相關監管手段和法律法規也不成熟。銀行業、保險業的重復監管、監管套利、監管空白等問題，究其原因還在于分業監管“鐵路警察各管一段”的弊端。1．3金融管理體制滯后。需要指出的是，整合銀行保險監管職能，組建銀保監會是金融管理體制改革的一個方面，要放到金融宏觀管理體制整體改革的大格局下觀察。在經濟“三期疊加”和金融風險點多面廣的大背景下，金融業發展和宏觀管理需求的能力對金融管理體制提出了新要求。一方面，著眼于整體金融體系的穩健，宏觀審慎功能需要強化，并與貨幣政策保持緊密配合。另一方面，微觀審慎要將功能監管融入機構監管，在混業經營形勢下，更好維護機構個體穩定，同時保護好消費者權益。金融委的建立、央行強化宏觀審慎、合并銀保監微觀監管職能則是對這一要求的“一攬子”回應，銀保監管改革是金融管理體制改革的重要一環，銀保合并水到渠成。1．4監管資源配置失衡。保監會、銀監會自成立以來，在全國各省區以及部分城市分別設立了派出機構，在省級單位和重要城市均分別設立了36個局（機構設置數據來源于原銀監會、原保監會官網），但在省級以下則呈現出監管資源的顯著差別。合并以前，銀監會在地市及以下設立了304個銀監分局和1730個監督辦事處，與此相比，保監會則僅有5個保監分局，在區縣更是零機構，監管難以覆蓋廣大地市以下區域的機構和業務。保險基層監管力量的薄弱造成了監管盲區，成為保險基層市場混亂無序的重要原因，拖累保險市場朝健康有序和現代化方向發展。另外，無論是銀監會還是保監會，監管力量、監管權威、監管資源都呈現出從中央到基層逐層遞減的格局，導致越到基層監管越乏力。

2銀行業保險業監督管理融合的可行性

2．1行業屬性的一致。銀行保險的經營理念、融資方式、風險種類、風險特征非常相近。在經營理念上，銀行業吸收存款、發放貸款，通過期限匹配來實現借貸資本的融通，保險業則通過運營保費來實現資金保值增值和資本提供。在融資方式上，都屬于間接融資，發揮信用中介功能。在風險種類上，都主要包括信用風險、流動性風險、市場風險、操作風險。在風險特征上，兩者都是高杠桿運行，杠桿率遠高于一般工商業，且都對儲戶、投保人存在到期兌付或按約償付義務，風險外部成本很大，關聯性、傳染性強，一旦出現風險不僅對消費者帶來損失，還會對金融體系造成巨大沖擊。行業屬性的一致性是監管融合的最根本依據。2．2監管理念的共通。由于行業屬性的一致，銀行業保險業在監管理念上存在諸多共通之處，強調“有多大本錢，做多大買賣”，資本充足性位于銀行保險監管的核心，通過資本數量、質量的要求，實現風險有效覆蓋。巴塞爾協議采用風險資本理念，設立了最低資本要求、外部監管和市場約束的三大支柱。保險監管很大程度上借鑒了巴塞爾協議理念，以償付能力為核心，強化資本數量質量、保險機構自身風險管理、信息披露，“償二代”就被稱作保險業的“巴塞爾協議三”。此外，均對系統重要性機構實行額外監管要求。2．3監管手段的相像。在監管對象上，銀行保險都以管機構為主，維護機構的穩健合法經營，防范化解金融風險，保護公眾利益和信心，保障金融體系穩定。圍繞資本和償付能力的核心要求，設立一系列指標要求和規則，在具體手段上，以非現場監管、現場檢查、市場準入、行政處罰為主要工具。此外，在監管機構設置上，除保監會派出鏈條較短外，銀監會、保監會在派駐條線設置上基本平行，監管力量的梳理整合成本相對較低。

3銀行業保險業監管融合的重點方向

3．1做實功能監管，優化機構監管。2017年全國金融工作會議提出“功能監管”概念，與之相對的是“機構監管”。機構監管是針對機構抓準入、抓經營、抓風險、抓退出，通過全程審慎監管和風險控制，保障單體機構穩健，并延伸至風險機構的處置，從而維護金融體系整體穩定。但隨著混業經營的發展，金融業務出現跨行業、跨市場的交叉，機構監管難以適應風險的交叉傳染，因此功能監管應運而生。功能監管關注業務本身，對各類金融機構所開展的同類型業務采取一致的監管標準，有利于減少監管套利、監管空白和重復監管。銀保合并后，探索強化銀行保險的功能監管，針對類似業務設置相對統一的法規和操作辦法，理順監管資源，將是重要任務。需要指出的是，機構監管和功能監管并非非此即彼，而是縱橫交織、并重并行、相互補充，通過機構監管和功能監管的合力，既確保單體機構穩健，又能應對跨業、跨界的業務風險，從而更好防范銀行業保險業風險。3．2統籌監管資源，加強基層監管。中央政治局第13次集體學習時強調，要統籌金融管理資源，加強基層金融監管力量。銀保合并后，亟需整合監管資源，充實基層監管力量，打牢監管基礎。一方面，在各個行政層級充分整合資源、人員，完善人才資源跨層級、跨行業、跨區域統籌流動機制，同時，重點配備市縣兩級保險監管力量，夯實保險監管地基。另一方面，開展系統性培訓，按照急用先行、問題導向原則，在全系統開展銀行、保險監管業務培訓，通過理論教學、案例講解、邊干邊學、新老搭班等方法，提高干部隊伍兩行業監管技能。此外，針對微觀風險、區域性風險頻發的問題，明確權責、突出銜接，加強與地方政府、地方金融管理部門的協調，形成監管合力。具體來講，省市兩級新設的普惠金融處室，要與地方金融監管部門加密切對接，使普惠金融監管著實下沉至地方。3．3統一監管規制，力促合規發展。金融業監督管理是高度法治化的行政行為，銀保監管融合后，要求原銀行業保險業的監管制度體系進一步統一標準、梳理整合，基于銀行保險行業屬性和監管理念的共通，建立一整套更加嚴密的規制體系。對于根本性、廣泛性的制度、流程、方法、技能等，進行梳理整合，盡快形成統一的監管標準。在此基礎上，推動行業間統一的規范發展建設，促進監管對象打造更符合現代金融企業要求的合規文化、合規制度和問責機制，從而提升行業持續健康發展的內生動力。

參考文獻

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作者:沈圳 單位:中國長城資產管理股份有限公司