省域農業保險不足及對策

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本文作者：楊茜1田晨晨2作者單位：1.中央財經大學保險學院2.對外經濟貿易大學保險學院

2012年1月20日，財政部《關于進一步加大支持力度做好農業保險保費補貼工作的通知》；2月1日，“2012年中央1號文件”對農業保險做出指示；2月4日，中國保監會下發《關于加強農業保險理賠管理工作的通知》。從中央到監管層，政策性農業保險制度建設已提上各級政府的議事日程，政策的推動將為農業保險的發展帶來持續動力。

一、山東省政策性農業保險發展概述

2006年10月，在山東省保監局的大力推動下，山東省正式在濟南章丘、濰坊壽光和聊城臨清三市開展政策性農業保險試點工作，試點奶牛、小麥、玉米、蔬菜大棚4個險種。2007年7月，山東省政府召開全省第二次政策性農業保險試點工作會議。隨后，政策性農業保險試點擴大到25個（包括青島市5個）、險種擴大到8個（小麥為必選險種）。同年，山東省保監局與省畜牧辦聯合下發《關于做好畜牧業政策性保險促進動物防疫工作的意見》，積極推動政策性能繁母豬保險工作。2008年，山東省被納入政策性農業保險中央財政補貼省份，新增35個試點縣（市、區）。2009年3月，山東省政府印發了《山東省政策性農業保險試點工作實施方案》，保持試點范圍不變，繼續推行政策性農業保險工作。2010年，試點范圍仍為60個縣（市、區），除泰安市泰山區不再作為試點縣，增補東平縣為試點縣外，其他試點縣（市、區）不變。2011年，山東省農業保險試點范圍在2010年60個縣（市、區）的基礎上，進一步擴大試點范圍。根據山東省2012年《政策性農業保險工作實施方案》，今年山東省將在全省范圍內推動玉米、棉花保險，支持開展高附加值經濟作物和集體公益林等險種的保險工作，拓寬保險品種；同時，按照縣級自愿、市級審查、省級確定的原則，擴大保險區域；小麥保險方面，費縣、恒臺、魚臺、嘉祥不納入今年農業保險縣，原定的其他農業保險縣不變。政策性農業保險在山東省的推廣，實現了政府的農業和農村經濟的政策目標，改變了長期以來農民靠天吃飯的窘境，在一定程度上保障了農業生產和經營的穩定。

二、山東省政策性農業保險發展存在的問題

山東省農業保險經歷了一個緩慢的發展過程，先后經歷了試辦、停辦、再試辦及多種模式發展的探索過程，特別是進入1995年之后，農業保險呈現的格局是“保費收入、保險險種、保險結構、保險機構連年萎縮”。2006年推行的政策性農業保險一定程度上改變了這種格局，2011年，全省農業保險承保種植業3383.06萬畝，為687.62萬農戶提供了111億元的風險保障，責任保險實現保費6.85億元，累計賠付3億元，逐步擴大了對農民的保障程度。但在“覆蓋面小，保險能力低，發展相對滯后”的大背景之下，尚處于起步階段的山東省政策性農業保險發展道路還是極其漫長的。

（一）政策性農業保險逐年發展，但仍有不可避免的虧損

農業保險的虧損已經持續了多年。人保財險山東省分公司從1982年開辦農業保險到2004年的22年中，農業保險業務的平均綜合賠付率超過117%①，虧損嚴重。山東省政策性農業保險自2006年至今已走過6年歷程，參與率低、賠付率高、逆選擇等問題依然是制約農業保險發展的因素。2010年人保濟南分公司政策性農業保險理賠額1655萬元，但實收保費近1130元。可見近幾年，政府逐漸重視農業保險的發展，保險公司承保力度和政府支持力度有所回升，但是由于農業保險特殊性，災害事故頻繁發生，仍然存在保險公司虧損問題。

（二）保險產品對農業風險的保障不足

由于山東省政府出臺的保險條款多采用的是保險公司的申報條款，條款在保險責任、保險金額、費率厘定、理賠標準等方面存在不同程度的缺陷。根據《2012年山東省政策性農業保險試點工作實施方案》：“小麥保險的保險費為10元/畝，保險金額320元/畝，②延續了2011年《實施方案》中的水平，保險責任為火災、雹災、風災、凍災、澇災、旱災和重大流行性病蟲害。小麥的保險期限為返青期到收獲期，小麥保險的保險簽約截止期為每年的2月15日。”對比前幾年政策可以發現，2012年小麥保險的保費與2011齊平，但是相比前幾年卻是有所提高，保險期限有所縮短。而據2011年情況看，年初的大旱勢必造成農戶損失，但就目前條款來看，旱情造成的損失卻不在保險期限內，超過了截止日期，導致農民得不到應有的保障。保險責任與農民的實際需求有所偏離，農業保險沒有發揮應有的保障作用。2012年山東省政策性農業保險的保費標準和保險金額分別為：小麥保險費10元/畝，保險金額320元/畝；玉米保險費10元/畝，保險金額300元/畝；棉花保險費18元/畝，保險金額450元/畝。③在保險金額方面，2012年小麥保險每畝的保險金額為320元，而根據2010年公布數據，小麥一畝地種子要28.34元，機耕費要105.44元，各種肥料價格將近188.4元，收割費83.29元，每畝還需286.59元人工成本，累計成本在692元左右④，保險金額與標的成本相差太遠，影響了農民的投保積極性。

（三）農民群眾保險意識淡薄

根據2011年3月山東省農業廳統計數據，今年全省小麥承保簽約面積共計1126.9萬畝⑤，占全省小麥總面積20.4%左右。作為最大險種的小麥保險的投保率尚且如此，其他險種可想而知。探究投保率低的根本原因在于農民群眾普遍對農業保險缺乏認知。習慣于傳統的耕作模式、經營理念和政府救災方式的農民群眾對農業保險知之甚少，意識不到保險是防范和轉嫁農業風險、保護自身利益的有效途徑。

（四）巨災風險分散制度尚待完善

農業風險具有損失集中，發生頻率高的特點，建立穩健的巨災風險準備金制度，可以有效地分散和轉移農業風險中大面積區域性自然災害損失。雖然在每年的政策性農業保險試點工作中，山東省政府都要求省、市、縣三級建立農業風險準備金，但未明確界定各級的巨災風險賠付分攤比例，責任厘定不明確，風險準備金制度不完善、不穩定。按照目前這一制度框架，一旦發生巨災，各級政府和保險公司承擔的賠付壓力會很大。山東省巨災風險有這樣的規定：當試點縣（市、區）出現農業巨災損失時，報經山東省政府同意，賠付總額實行3倍封頂，即最高賠償總額按承保公司當年在山東省農業保險保費收入的3倍封頂。但以山東省2010年初發生的海冰巨災為例，經濟損失22億元。即使按照全年政策性農業保費收入的3倍來補償損失，缺口仍為50％左右。可見3被封頂仍然不能適應巨災的要求，現有的農業巨災保險遠遠不能補償農業巨災的損失。隨著農業保險覆蓋面的劇增，農業再保險和巨災風險分散機制缺失的問題日趨凸顯。因此完善巨災機制對于農業保險的發展刻不容緩。

三、發展政策性農業保險的基本思路

（一）建立健全政策性農業保險的法律法規

農業保險產品是介于私人物品和公共物品之間的一種準公共物品，存在參與率低、逆選擇嚴重等問題，監督管理成本高。究其原因除保險市場的信息不對稱等因素外，還有相關法律制度的缺失?，F行《保險法》第一百八十六條規定：“國家支持為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定?！边@意味著，農業保險相關法律法規沒有出臺前農業保險缺乏法律約束及法律保護。2003年實施的《農業法》第四十六條也僅是指出“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業保險性保險公司開展農業保險業務?！蔽磳φ咝赞r業保險的實施細則作出明確規定。政策性農業保險的法律法規嚴重缺位，造成保險監管陷入無法可依的尷尬境地。因此，相關部門應盡快制定健全農業保險相關法律法規，如制定《農業保險法》等，把政策性農業保險納入法制化的軌道，對政策性農業保險的經營目的、性質、承包范圍、保費費率、保險責任及相關機構對政策性農業保險的監管做出明確的規定。

（二）調動“三方面”積極性

1.調動承保機構的積極性。截止2010年底，全省24家財產險公司中，只有人保財產保險山東省分公司、中華聯合財產保險山東分公司、安華農業保險山東分公司和太平洋財產保險山東分公司4家保險公司承保政策性農業保險?，F行政策性農業保險承保公司主要是采取行政指定而非公開招標方式，這就使得承保公司缺乏競爭壓力，保險條款、保險責任設定上存在諸多不足。隨著政策性農業保險覆蓋范圍的擴大和相關優惠政策的出臺，愿意開辦政策性農險業務的保險公司會不斷增多，引入競爭機制，不但可以減低經營成本，而且可以促使保險公司進行保單優化，推動政策性農業保險健康發展。為鼓勵保險機構承保農業保險，除稅收優惠政策外，政府可對保險公司提供政策支持、財政補貼等措施。在監管方面，可以通過對開展政策性農業保險的公司減少資金運用方面的限制，來增強其獲利能力，吸引更多的保險公司承保政策性農業保險業務。除此之外，政府可以引導和鼓勵保險組織形式多樣化，通過相互保險公司、農業合作社等多種組織形式來推行政策性農業保險。

2.提高農民投保積極性，培養農民保險意識。除了在財政上給予保費補貼外，還必須把政策性農業保險宣傳工作作為基層政府和農業組織的基本工作來抓，充分利用一切輿論工具，開展宣傳。敦促和監督保險公司制定簡單易解的保險條款，使廣大農戶可以切實理解保險條款內容，通過典型案例宣傳等工作讓農業保險的好處深入人心。同時，還可以采取政策性農業保險與農村信貸掛鉤等方式提高農民參保率。引入中介人制度，將現在的村委會、農業合作組織等發展成為保險人，在營銷渠道上進行多方面的擴展，調動基層組織和廣大農戶的投保積極性。

3.調動基層政府積極性。在廣大農村，基層政府和有關部門要積極協助承保公司入戶辦理保險業務。在農業產業化水平較高的地區，可鼓勵龍頭企業或農村合作互助組織代表農民與承保公司簽訂保險合同。在市縣級，市政府等相關部門要配合承保公司設置的專門負責政策性農業保險的業務機構，開展政策性農業保險業務。在鞏固現有試點的基礎上，各級政府要進一步擴寬承保區域，把那些產業優勢突出、農民群眾參保呼聲高的農業縣（市、市）納入試點范圍，提高政策性農業保險分散風險的能力，惠及更多農戶。

（三）完善巨災風險保障機制

農業保險中，無論是氣象風險，還是疫病蟲害風險，在災害發生時，常常表現為高度的時間與空間的相關性，容易形成巨災損失。巨災損失風險是商業性保險公司很難獨立承擔和消化的，也并非單個的農業保險供給主體力所能及的。因此，建立巨災風險分散機制和農業再保險機制是十分必要的。一是各級財政每年要按一定的比例安排巨災風險準備金，明確界定各級對巨災風險賠付的分攤比例。用于巨災發生之時，給予超過保險公司責任部分的補貼。二是各承保公司要按照有關規定，建立巨災風險準備金。政策性農業保險承保公司的農險業務要單獨核算。當巨災風險準備金積累到一定程度后，要逐步調高承保公司巨災風險3倍封頂的賠付界限，來分散政府負擔巨災風險的壓力。三是要利用巨災準備金為農業保險經營主體提供再保險保費補貼，支持承保公司購買國際再保險，引入國際風險轉移機制，充分運用國際再保險市場分散農業巨災風險，提高承保公司平抑風險的能力。

（四）農業保險人才的培養與支持

政策性農業保險要求的是復合型人才，不僅要求熟悉保險業務，而且要懂得農業政策和農業災害、農業財務知識等。農業保險調研工作不僅涉及農業保險經營管理，而且包括綜合氣象學、災害預防、保險精算等自然科學和社會科學綜合學科知識的科研活動。當前，農業保險的相關從業人員基本都是從其他保險業務上轉項而來或者是從前純粹的農業技術人員，政策性農業保險人才匱乏。政府可采取對農業保險課程進行教育補助，鼓勵農業保險教育和科研活動，對農業保險的科研活動和機構進行政府資助等措施，采取學歷教育與職業培訓等多種途徑加快政策性農業保險人才的培養，借鑒國外經驗，最大限度地發揮人才的潛能，促進政策性農業保險發展。