健全農業保險系統的討論

導語：健全農業保險系統的討論一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：楊君岐1侯曉康1楊瑞琴2作者單位：1.陜西科技大學管理學院2.山東省濟南康樹工貿有限公司

一、政策性農業保險的相關理論闡釋

（一）政策性農業保險的界定

顧名思義，政策性農業保險是相對于商業性農業保險而言的，是政府對于關乎國計民生和糧食安全問題而設計和實施的具有政策性扶持和優惠的制度性安排，其目的旨在保障國家糧食安全、提高農業生產抵御自然災害的能力、促進農村經濟健康發展、改善民生。從宏觀調控層面上來看，政策性農保體現出強烈的國家意志和產業政策導向；而從微觀操作層面上看，政策性農保產品呈現出顯著的正外部性效應，產品種類主要包括：種植業的多風險保險和養殖業的死亡保險等。在種植業方面，政策性農保主要承保旱災、水災、凍災、雹災、風災等自然災害造成的損失，在養殖業方面主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對于超出一般水平的巨災，國家應另行安排救濟和扶持。而本文所研究的政策性農業保險主要是承保因自然災害而帶來的農作物損失。

（二）政策性農業保險的特有屬性

首先，政策性農業保險是一種“準公共產品”。一方面體現在保費的交納方面，由于政策性農保并非強制所有的農戶一定要參加，而是鼓勵有意愿的農戶自愿交納一定的保費，并由政府和地方財政共同補貼的這樣一種“三方共付”的保險制度。那么，沒有交納保費的這部分農戶顯然沒有條件再接受政策性農保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性農保顯現出顯著的“公益性”和“外部性”，政府作為這項政策的主導者，對農業發展、糧食市場的供需平衡肩負著全局統籌和主導義務，通過普及和實施政策性農保，在完善我國社保體系，縮小城鄉差距，增強農業生產抵御自然災害等方面，顯示出強烈的正外部效應。

此外，由于國家農業巨災救濟和補償制度的存在，使得一部分地區、一部分農戶存在著“無災收益”的搭便車行為。其次，政策性農業保險是由政府、保險公司和農戶三方共同博弈的結果。在完全沒有任何農業保障制度的情況下，高風險低回報的農業經濟生產使得農民朋友受益甚微，在有些年份由于巨災降臨，甚至會造成“入不敷出”的情形，如果將所有的農業風險轉嫁給農業保險機構，顯然，作為以盈利最大化為目標的保險機構會關閉這部分保險業務，從而避免“低保費、高賠付”的局面。在這種情況下，中央和各級地方政府不得不作為主導方和支持者對農業保險市場進行干涉，通過財政補貼和稅收優惠政策分別對承擔農業風險的保險機構和農民朋友予以一定的支持和鼓勵，以保證農業保險機構的正常盈利、農業經濟的穩定增長和農民生活的平安保障。

二、我國政策性農業保險發展概述

從2007年開始，國家選擇了部分省市進行政策性農業保險的試點，加大了對農業保險的補貼力度，包括：加大農業農村投入、提高農業補貼、穩定農產品價格、增強農村金融服務能力等。下面，我們遵照國家行政地域的劃分，分別對華東、華南、華北、華中、西南、西北和東北地區的代表省市政策性農業保險進展情況進行總結和歸納。

（一）華東地區

浙江省政策性農業保險作為華東地區“共保模式”的代表，最初由人保財險、中華聯合、太平洋產險等十家在浙財產保險公司于2006年3月成立，其中首席承保人為人保財險公司，占60％份額，其余九家公司為共保人。但是在2009年3月份，共保體的成員調整為五家公司：人保財險、太平洋財險、大地財險、安信農業保險和永安財險，其中，作為首席承保人的人保財險，所占份額提高到了77%。浙江省政策性農保共保體并不屬于獨立法人機構，但是在運作上，擁有共保體各成員公司同等的經營資格和業務范圍。首席承保人受共保體成員委托，遵照農保試點要求，在各試點縣(市、區)設立專門的服務機構，負責單證管理、保單出具、勘察處理、年終清算等工作。管理運作費由共保體各方協商并經浙江省政策性農業保險試點工作協調小組審核后確定。首席承保人對政策性農保業務采用的核算方式為“賬內運行、單獨核算”，首席承保人和共保人每月就農業保險保費和賠款、再保險費、管理費用等各項收支項目按共保份額進行清算劃付。

（二）華南、華北地區

廣東省和海南省作為華南地區農業經濟生產比較有特色的省份，政策性農業保險的發展和完善很大程度上歸功于由本土農業經濟發展規模和農民專業合作組織推動和支持。首先，華南地區農業產業化及農業產業集群已經形成，訂單農業、科技農業、藍色產業帶已經成為華南地區農業經濟的代名詞。農保產品的保障范圍主要涉及以下幾個方面：水產養殖、橡膠樹風災、香蕉風災、甘蔗火災、水稻保險、漁船全損保險等；其次，根據參保者承受風險的能力，實行差別保費補貼標準。其中，農墾參保自繳和省級財政補貼分別為：90％、10％，民營參保自繳70%，省級財政補貼30%；香蕉風災保險、生豬保險、漁船全損保險保費由參保者自繳70%，省級財政補貼30%。

自2007年政策性農保在江蘇、新疆、四川、湖南、內蒙古、吉林等6省開展試點以來，內蒙古自治區到2011年末，政策性農保從補貼金額、保費收入和承保農作物面積等指標看規模已位于全國各省市之首。在基礎農作物方面承保的農產品主要有：玉米（400元/畝）、小麥（400元/畝）、大豆（200元/畝）、葵花籽（250元/畝）、油菜籽（170元/畝）、馬鈴薯、蔬菜種植、葡萄種植等；在養殖畜牧業方面承保的主要有：能繁母豬、生豬養殖、肉羊養殖、肉牛養殖等。養殖業保險補貼的保險金額參照投保個體的生理價值，包括購買價格和飼養成本確定，（能繁母豬每頭1000元，奶牛每頭5000元)。在保費補貼比例方面，截至2010年，內蒙古自治區累計下撥財政資金13.2億元，專門用于補貼農牧業保險業務和提高保費給付標準。其中，在種植業方面，財政部補貼35%，自治區財政安排補貼55%，農戶自付10%；在養殖業方面，財政部補貼為能繁母豬補貼50%，自治區本級財政補貼20%，盟市、旗縣級財政各補貼10%，其余10%由農戶承擔；奶牛保險由財政部補貼30%，自治區財政安排補貼50%，其余20%農戶承擔。

（三）華中地區

自從2008年湖北省政策性農業保險工作正式啟動以來，省政府通過采取政府主導、市場運作、保險公司自營的三級管理模式，負責當地政策性農業保險工作的實施。全省按照“村-鎮-縣”自下而上的順序投保登記，以縣為單位簽訂統一投保單，保險憑證一戶一證、一險一證。保費由農民個人繳費、中央財政和地方財政補貼三部分組成，不同險種補貼比例不同。其中主要險種有：水稻保險、棉花保險、油菜保險、能繁母豬保險、奶牛保險、水產養殖保險、泥石流保險、森林火災保險等。湖北省政策性農業保險起步比較晚，急于提高和改善的問題頗多，比如說，辦理農業保險的機構太少，全省21家財險機構中，承保農業保險的單位僅僅只有倆家，根本無法肩負起全省政策性農業保險的重任。

（四）東北地區

黑龍江省不管是與華北地區各地區相比還是在全國省市范圍內，政策性農保實施都是經歷時間最長久，成績最顯著的省份?？梢詾槠渌∈薪梃b和嘗試的創新點主要有以下幾個方面：第一，為了避免保費支付負擔過大及農戶的搭便車行為，農保政策將承保范圍進行了嚴格的規定和限制。其中，非承保范圍主要是：防洪堤外或泄洪區內的水稻，地上、地下水源不足的稻區種植的水稻；越區或違背農時種植的水稻；良種繁育與田間試驗種植的水稻；在農業技術部認定不宜種植水稻的耕地上種植的水稻。第二，墾區內農作物保險費率由基本保險費率和附加險保險費率兩部分組成?；颈ｋU費率由基礎費率和浮動費率組成，基礎費率為4%，浮動費率根據前10年受災損失率厘定；附加險費率：低溫冷害損失險為3%。第三，保險賠付分為即時賠償和收獲后賠償，免賠率分為絕對免賠率和浮動免賠率。絕對免賠率為30%，浮動免賠率根據以下原則進行增減：1.保險標的基本險和附加險責任并發時，未投保附加險的+10%~+30%；2.參保人未使用農業技術部門認定品種的+5%；3.違背農藝措施或達不到農業技術標準的+10%；4.疏于管理導致草荒的+5%。第四，核災定損通過獨立的第三方實現。第三方指的是與保險公司、農戶無利益關系者，一般由農保推廣人員、農業技術指導人員、農村村干部組成定損小組將受災土地進行分類、編號、核災和上報。

三、我國政策性農業保險存在的問題及原因分析

（一）制度方面

1.缺乏完善的法律法規

2009年10月1日起實施的《保險法》中僅有一處提到農業保險，即第186條規定“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。在國家積極推進政策試點的今天，我國仍沒有制定專門的農業保險法律法規，農業保險的經營一直都無法可依，極大地影響了農業保險的規范化和制度化。

2.缺乏風險準備金制度和巨災風險分散機制

農業生產容易受巨災風險事故的威脅，大面積的旱災、澇災在我國各地區時常發生，但是，據了解目前我國尚無一省、自治區、直轄市在試點之初就計劃建立巨災補償準備金的，巨災風險只能由農業保險經營機構獨立承擔。從目前我國政策性農業保險試點情況來看，巨災風險準備金要如何建立、籌集、啟動、管理還沒有形成成熟的辦法和機制，巨災風險準備金制度不完善，也不穩定。

（二）政府方面

1.對政策性農業保險的認識和推廣不夠

盡管政策性農業保險這幾年在我國取得了一定的進展，但地方政府對于政策性農業保險的政策目標和導向不明確。加之中央又沒有相關配套政策，地方政府害怕遇到大災“吃不完兜著走”。

2.財政補貼缺乏長效機制

自政策性農業保險進行試點以來，積極推進這項工作的各省、市、自治區，雖然對參保農戶的保費支出給予了一部分的財政補貼，但是試點如果全面展開以后，財政補貼的壓力必然會增加，而中央的財政扶持手段及力度仍不明確，沒有任何有關政策期許和支持承諾，更重要的是在沒有建立巨災補償基金及農業保險法定再保險條件下，若真的發生大災，需要巨額賠付時，地方財政力量有限，缺乏強有力的后盾。

3.行政手段推廣農業保險的色彩比較濃厚

某些試點對政府在政策性農業保險中如何定位把握不準，往往利用行政命令將任務層層分解到各鄉鎮，要求必須全部按期完成，有的甚至將參加政策性農業保險與糧食補貼等惠民政策直接掛鉤，侵害了農民利益。同時，在承保公司的選擇上，采取政府指定而不是公開招標方式競爭產生，使得承保公司沒有競爭壓力和動力優化保險條款、擴大保險責任、降低保險費率、提高服務水平，政府也失去了利用市場杠桿來調動農民和承保公司兩方積極性的機會。

（三）保險機構方面

1.承保范圍與農民實際需求有一定差距

政府通過推動政策性農業保險，幫助承保公司擴大經營規模，防范和控制了經營風險，也降低了經營成本。但承保公司卻沒適當放寬保險范圍，甚至有些險種與農民的實際需求有所偏離，使得政策性農業保險沒有發揮應有的保障作用。

2.專業人才匱乏，核損結果缺乏準確性

目前我國保險專業人才在農村發展的極少，而發展農業保險要求一批既了解農業生產情況，又熟悉保險業務，既要遵循國家農業保險的政策，還要了解農村現狀和農民心理的專業保險人，而這樣的人才是少之又少。由于專業人才的匱乏，所導致的最突出問題就是自然災害之后，核損過程的科學性和核損結果的準確性遭到農民的質疑，甚至有些情況會導致保險機構和農戶之間的激烈爭議和經濟糾紛。

3.缺乏商業保險公司的參與和支持

近年來我國農業保險的賠付率是相當高的，一般都在60%以上，如果再加上接近保費收入的2O％的經營費用和其他費用，農業保險賠付率一般都要在80％以上，有時候甚至會超過100%，這種情況下就使得商業保險公司入不敷出。最為以營利最大化為目標的商業保險機構而言，農業保險很有可能是筆賠錢的買賣，相比之下，它們更愿意“獨善其身”“、避而遠之”。商業公司的消極參與以及農民薄弱的參保意識就會出現雙重弱化農業保險的情形，使農業保險不斷萎縮。

（四）農戶方面

在政策性農業保險試點開展進程中，有效需求不足的原因在于：第一，政策性農業保險的高成本、高費率與農戶家庭低收入之間的矛盾。目前我國農業發展正處于傳統化向現代機械化的過渡時期，農業基礎薄弱，區域之間發展不平衡，缺乏收入保障，在扣除了各項生活、生產資料及最基礎的醫療和教育支出以后，可支配收入更是微乎其微，農保支出超過了其承受能力；第二，我國長期實行的巨災中央財政撥款救助制度，形成了農民對政府依賴心理，缺乏主動防范和規避風險的意識；第三是由于家庭聯產承包體制使得農業生產分散化經營，小規模的土地經營在客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能。

四、發展我國政策性農業保險的對策建議

（一）完善相關政策法律法規體系

1.加快農業保險立法進程

有關部門應加快農業保險立法進程，明確政策性農業保險在國家農業保護制度中的主體地位。農業保險法律條例應明確規定農業保險的目標、保障水平、保障范圍、組織機構、運行方式、參與方式、經營主體資格、保險雙方的權利義務、會計核算制度、基金籌集方式、財政補貼標準和計算方法、賠款和處理方式、資金運用等內容，以促進政策性農業保險的體系化和法制化。

2.建立多層次的巨災風險分散機制

首先要建立農業巨災風險基金或巨災風險融資機制，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定的補償。其次是成立中國農業再保險公司，承擔起國家農業再保險的職能。

3.設立政策性農業保險監管機構

以防避免出現因農業、金融、投資、稅收、財政等領域各自為政、分割管理及資源分散而導致的高投入、低效率的局面，應考慮在目前保監會政策性農保監管部門的基礎上，聯合農業部、財政部、發改委等有關部門，成立專門的政策性農業保險管理局或農業風險監管機構。

（二）增強政府行為的有效性

1.增加財政補貼及稅收優惠

政府可以從以下幾方面確定補貼資金來源：一是從每年的財政收入增量中拿出固定比例來補貼農業保險；二是適當調整財政支出結構，控制行政經費支出的增長，提高資金的利用效率，將削減費用補貼農業保險；三是將糧食生產者直接補貼、農業生產機具購置補貼、良種補貼的“三補貼”政策為“四補貼”，增加農業保險的保費補貼；另外，國家應從稅收政策等方面給予優惠及支持，以體現對農業“多予少取放活”的方針。

2.建立國家農業保險管理機構

農業保險的政策性特征使其對政府具有極強的依賴性，國家應建立國家農業保險管理機構，全面統籌管理基礎農業保險，突出農業保險的社會效益。國家農業保險管理機構應由中央財政出資成立，其性質為非營利性質的國有獨資公司，隸屬國家農業部或財政部，經營管理費用由政府撥付，并免征所有稅費，以利于準備金的長期積累和管理機構的穩定運營。

（三）提高保險機構經營能力

1.提高保險公司業務水平，改善經營效率

在貫徹執行農業保險政策過程中，農險公司不能一味地做執行者，也要根據實踐需求與市場變化改變經營策略，努力提高保險技術，以完善核保、核賠等各個環節的工作，使核定損失更加科學，有效地減少道德風險的發生。同時還需要與農戶及農業主管部門合作，不斷擴大承保范圍，增加承保品種，擴大保險覆蓋面，提高賠付率等，以確保政策性農業保險在推進社會主義新農村建設方面發揮更大的作用。

2.加強專業人才隊伍建設

由于農業保險缺乏專業人才，遇到多起理賠事件時，人員配備上常常會出現捉襟見肘的情況，因此保險機構要認識到培養專業化農業保險人才的重要性，加快培養專業化的農業保險人才，積極吸納優秀人才進入到農業保險人才隊伍中，同時對在崗農業保險員工進行專業化知識的培訓，以高素質的業務人才為廣大農戶提供優質高效的保險服務。

（四）加大宣傳，提高農民認知程度

一是要通過鄉鎮農業技術推廣站等部門，鼓勵和帶動農民統一投保，集中投保；二是保險公司要加大宣傳和業務咨詢力度，通過宣傳單、農業保險知識講座等農民朋友“喜聞樂見”的形式，講解政策、條款、參保程序、保險費率等知識，增強農民對政策性農業保險的認知程度。