中外農業險支撐系統比較及借鑒

導語：中外農業險支撐系統比較及借鑒一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李林1趙君彥2作者單位：1.河北大學管理學院2.河北農業大學經濟貿易學院

自2004年起，我國加大了對農業保險的支持和推廣力度，從試點地區的選擇到財政補貼農戶保費支出，再到農業巨災風險支持的逐步建立，我國一直在探索農業保險發展的政策支持體系。然而我國政策性農業保險的發展處于初始和探索階段，目前我國除了對農戶實施保費補貼政策以外，并沒有其他有力的措施來支持農業保險的發展，完善的政策支持系統亟待建立。因此，借鑒國外農業保險發展的政策支持經驗，對我國農業保險制度的建立和完善具有重要的意義。

1我國農業保險政府支持現狀

自2007年中央財政首次對農業保險進行補貼以來，我國不斷加大對農業保險保費補貼的預算安排力度。2007年中央財政補貼20.5億元，到2010年增長為101.6億元，年均增長率達70%。各地基本上都是采取中央和地方政府按照固定的比例對投保農戶進行保費補貼。根據2010年保監會數據，中央財政補貼對種植業和養殖業的保費補貼比例大致為40%，不同地區和險種會有所差異，地方財政補貼比例也在40%左右，因此，中央和地方財政對農業保險保費補貼共達到80%，經濟發達地區保費補貼比例甚至更高。在中央財政農業保險保費補貼政策的引導下，農業保險業務規模不斷擴大，覆蓋面和滲透度顯著提升，越來越多的社會資源配置到農業保險領域。2010年，我國農業保險保費收入達135.8億元，是2006年的271.6倍，參加農戶1.4億戶次，保險金額3943億元，支付賠款100.7億元，受益農戶2060萬戶次，農業保險對農業生產的保障功能逐步顯現。

2中外農業保險發展的政策體系比較

2.1政府支持方式比較分析

從世界各國農業保險的實踐來看，政府扶持農業保險發展政策主要包括：實施農業保險立法；政府直接經營管理農業保險；對私營保險公司及合作保險組織提供管理費補貼、再保險補貼、稅收減免和優惠；對農戶提供保費補貼；管制農業保險價格；實行農業風險再保險制度；建立農業巨災風險專項基金等。其中財政支持成為國內外政府支持農業保險發展普遍采用的方式。農業保險發展較好的國家都已經建立了完善的農業保險財政補貼系統，綜合運用多種補貼方式，優勢互補，從不同的途徑對農業保險發展機制形成激勵，保證農業保險的持續發展，見表1。美國、日本和菲律賓從立法、財政補貼，到再保險制度等完善的農業保險政策體系已基本建立。我國政策性農業保險的試點始于2004年，2007年中央財政首次支付20.5億元用于支持農業保險發展，經過幾年的實踐，我國農業保險財政支持方式也在不斷完善，目前在全國范圍實施的主要措施有兩個：一是對投保農戶提供保費補貼，農戶只需繳納剩余的部分，這是我國目前農業保險采用的最普遍和最重要的補貼方式；二是實施稅收優惠政策。我國現行稅制規定：對農業保險中種植業、養殖業兩業保費收入免征營業稅；對保險公司經營中央財政和地方財政保費補貼的種植業險種業務提取不超過保費收入25%比例的巨災風險準備金，準予在企業所得稅前據實扣除；對農業保險相關合同免征印花稅[1]。此外，我國試點地區在探索中也形成了一些具有地方特色的政府支持方式，主要有：一是保險責任分攤，即政府在一定范圍內和一定程度上與保險機構分攤保險責任，如浙江“共保體”模式。地方政府對“共保體”的財政扶持方式為：賠款總額超過保費2～3倍的部分，“共保體”和政府將按1:1的比例承擔賠償責任，3倍以上則以1:2的比例分擔。二是財政兜底，即對巨災風險造成保險機構的損失由政府財政兜底。三是間接的農業保險補貼方式，即“以險養險”方式。允許經營農業保險的公司在經營政策性農業保險的同時，批準他們經營農村的其他財產或人身保險業務，以這些商業性保險項目的盈利自我補貼政策性農業保險。人保上海分公司和上海市政府原來合作經營的農業保險就采取了這種做法，并取得了較為理想的效果[2]。四是對保險公司實施管理費用補貼，我國目前只有北京市開展了此項補貼。

2.2財政補貼范圍與標準比較

據世界銀行在65個國家的調查，國外對農業保險的財政補貼是30%～60%，保險費補貼平均是44%[3]。例如，2000年美國平均補貼額為純保費的53%，其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率為40%。日本保費補貼依費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高，小麥最高補貼80%。由于經營農業保險的高賠付率和高風險，國外對保險經營主體的經營管理費用也實施補貼，如美國補貼30%，加拿大補貼50%，日本補貼50%～60%，瑞典補貼66%，西班牙補貼20%～50%，墨西哥補貼60%，菲律賓補貼56%[4]。此外，對農業保險經營主體免征一切稅收，稅收支持力度大。我國政策性農業保險運行時間較短，受國家財政壓力等因素的制約，我國種植業和養殖業財政補貼的范圍還局限在對國民經濟影響重大的幾種特定險種。目前在全國范圍內實施補貼的僅包括小麥、玉米、棉花、花生、大豆、水稻、油菜、能繁母豬和奶牛九個險種。中央財政對試點省份農業保險提供40%的保費補貼，加上省級、縣級各級財政的配套支持，總標準還是比較高的，大部分地區中央和地方財政補貼合計80%，甚至更高。與國外相比，僅從保費補貼一項來說，中國對農業保險的補貼標準并不低。然而農業保險的稅收優惠力度小、范圍窄，僅對種養兩業的保險業務免征營業稅和印花稅。即使有部分試點地區擴大了稅收優惠范圍，也只能在一定程度上減免地方稅收，政策性農業保險依然承擔著較高的稅負[5]。另外，中央政府對保險公司的管理費用補貼和再保險公司的再保險補貼缺位，因此從整體上來看，我國農業保險財政補貼的范圍較窄，補貼額度不高。

2.3農業保險財政補貼層次比較

國外農業保險的財政支持主要來源于中央政府財政，保費補貼、業務費用補貼、再保險支持均由中央政府財政支出。地方政府對農業保險也提供一定的補貼，但只是處于輔助地位。我國政策性農業保險發展存在著多層次財政支持的局面，中央政府和地方政府共同承擔保費補貼。2007年中央政府財政僅對江蘇等6個試點省份農業保險提供25%的保費補貼，2011年補貼比例提高到40%，其他財政支持要求省級財政、市縣區財政配套實施。稅收優惠也基本上是營業稅、印花稅等地方稅種的減免。因此我國政府支持農業保險的支持層次偏低。以河北省為例，河北省種植業、養殖業的保費財政補貼比例均為80%，農戶承擔保險保費的20%。中央財政種植險補貼比例為40%，省級、市級和縣級財政配套比例分別為25%、7.5%和7.5%。養殖業險的分攤比例有所不同，能繁母豬的中央、省級、縣級和市級保費分攤比例分別為50%、15%、10%和5%，奶牛則依次為30%、15%、20%和15%。從各個險種來看，中央政府承擔整個財政支出的30%～50%。與國外相比，我國中央和地方政府的聯動補貼機制，有利于發揮地方政府在農業保險發展中的作用，減輕中央財政的壓力。但是由于對農業保險的財政支持主要由以省、市為主的地方政府提供，使得原本已捉襟見肘的地方財政承受了更大壓力，也限制了地方政府發展政策性農業保險的積極性，尤其是經濟發展落后、農業產值比重較大的地區，而這些地區往往在農業上為國民經濟做出了重要貢獻。

3我國農業保險發展政府支持的經驗借鑒

通過與農業保險開展較好國家的對比發現，我國農業保險政策支持在很多方面還不完善，需要借鑒其他國家的成功經驗，結合我國農業保險發展的背景與現狀，完善我國現有的農業保險政策支持體系。

3.1加強農業保險的政策立法，保證農業保險規范運行

中國農業保險尚無一套完整的法律法規和配套政策予以支持，因此，政府在支持農業保險方面的政策存在隨意性和不連續性，不利于農業保險主體的合理預期，制約農業保險的長遠發展?？v觀國外農業保險發展較好的國家，都有完善的立法支持，如美國的《聯邦農作物保險法》、日本的《農業災害補償法》、菲律賓的《農作物保險法》等。因此我國必須從法律角度明確農業保險的政策性，對農業保險的法律地位、經營性質、管理原則、機構設置、政策優惠等予以法律規定，對政府職責、強制與資源保險范圍、費率立定、賠款計算以及再保險等都加以規定。這是農業保險開展的必要的內部條件和外部環境[6]。

3.2建立再保險支持體系，實現農業巨災風險分散

農業風險由于自身的系統性和相關性，極易演變成巨災風險，而我國目前的政策支持體系中針對巨災風險的政策處于缺位。通過農業保險再保險可以實現在更大范圍內分散風險，提升保險經營機構自己的承保能力。然而，由于農業風險巨大，商業性再保險機構一般不愿承接農業保險再保險業務。目前我國是由中國再保險公司經營農業保險再保險業務，但政府沒有給予再保險業務任何補貼和稅收優惠政策，這使得分保費率偏高，分保條件苛刻，試點公司承擔風險大并且經營成本高，承辦農業保險再保險積極性不高[7]。另外就是在農業保險經營機構內部建立起農業保險分保體系，逐級分散經營風險，中國人保就使用這種方法，但風險只能在中國人保內部分散，空間和時間受到限制。要構建多層次的農業巨災風險分散機制，就要對再保險實施財政支持，可以由政府專門組建一個政策性的農業再保險公司，使國家成為最后的承保人，或由國家指定一家專門的商業性再保險機構承擔農業保險的再保險業務，國家給予財政補貼。

3.3加大財政支持力度，完善財政補貼方式

從國外農業保險發展情況來看，近年來政府對農業保險的保費補貼約占農業增加值的1%。如果由此做簡單的測算，2010年我國第一產業增加值40497億元，則我國農業保險目標財政補貼額應該達到近400億元。而2010年我國財政補貼農業保險數額達到歷史最高，僅101.6億元，補貼力度還相差很遠。此外，各國對農業保險實施多樣化的財政補貼方式，如保費補貼、經營管理費補貼、稅收優惠和再保險，這些方式的補貼對象和市場的作用機制不同。各種農業保險財政補貼方式優勢互補，形成合力，能更好地發揮對農業保險發展的促進作用。我國中央財政補貼農業保險方式比較單一，主要是對農戶購買農業保險的保費補貼，這種方式對促進整個農業保險發展來說還是不完整的。目前我國農業保險保費補貼比例已經較高，之后可以逐步擴大財政補貼的險種范圍，實施對保險公司的直接補貼?？紤]到我國現階段的經濟發展水平和財政能力，可以考慮首先給予保險公司的農業保險業務更多的稅收優惠，如免征所得稅。此外對再保險機構實施再保險補貼，建立農業巨災風險政策支持體系也是。

3.4中央和地方政府合理分工，提高財政補貼層次

從財政體制角度來說，我國實施的是“一級政府，一級預算”，為了激發各級政府支持農業保險的積極性和可持續性，必須清楚界定中央政府和地方政府的職責，明確支持方式，進行合理分工?？偟膩碚f，由于農業保險的準公共物品性，中央政府從制度和財政支持方面都應該承擔更多的責任，以中央政府為主，地方政府為輔。應逐步加大中央財政的補貼比例，降低地方財政的補貼比例，提高財政補貼層次，并逐步取消地方財政的配套，發揮地方政府靈活的、自主的，與本地區經濟結構相結合的發展農業保險作用。中央政府可以從參保率和覆蓋面指標對地方政府發展農業保險的積極性進行激勵和約束。在中央政府制定的農業保險發展的框架體系下，地方政府應發揮其積極性，結合當地的實際情況創新地發展農業保險模式，培育農業保險市場新的需求載體，發展壯大龍頭企業和農民專業合作社，大力宣傳農業保險政策，給予農業保險經營機構必要的行政支持和協助，經濟發展較好的地區可以以農業結構調整為目的，大力發展特色農業保險。