我國政策性農業保險實施問題及對策

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一、我國政策性農業保險主體地位的逐步形成

我國農業保險的發展經歷了較長時間且起伏較大的過程，期間進行的各種試驗與探索為今天農業保險體系的形成打下了堅實基礎，也逐步確立了政策性農業保險的主體地位。

1.農業保險發展歷程的回顧。1950年，我國依靠政府行政力量，由中國人保開始試辦農業保險，由于強制命令和經營管理漏洞多等原因，農業保險在1958年停辦。實施家庭聯產承包責任制之后，為幫助小規模農戶降低自然風險帶來的損失，中國人保于1982年開始嘗試恢復農業保險，其后中華聯合在新疆建設兵團也開展了農業保險業務。這個階段政府干預力量較為得力，加之保險公司不以盈利為目的，農業保險保費總收入持續增加，1992年達到8.13億元。然而，隨著金融保險業商業化轉制，由于國家財政基本不再投入，以及保險公司缺乏有效的監督和管理等原因，雖然保險公司經過多次制度改革嘗試，但效果均不明顯，20世紀90年代以后，農業保險進入了一個全面萎縮期。2001年，全國農業保險總收入跌落到3億元，只占保險業總保費的0.14%11。2004年中國人保完全終止了農業保險業務。即便這樣，這個階段的農業保險試驗，仍然為我國農業保險的再發展積累了一定經驗。

2.我國農業保險有巨大的發展潛力，而商業保險的逐利性決定了其難以承擔起龐大農業市場中的主體責任。農業保險雖然經歷了一個時斷時續的坎坷過程，但作為農業大國的國情，預示著其巨大的市場潛力和發展空間。我國自然災害頻發，2014年全國農作物受災面積2489.1萬公頃，其中絕收面積309.0公頃2。農業的弱質性和小規模農戶經營模式決定了農戶自身抗災能力極其有限，除重大災害政府給予的救助外，大部分損失都由農民來負擔。由于國家停止了農業保險補貼，以及缺乏農業保險精算，農戶自愿參保率低，再加上農業保險的綜合賠付等不確定性因素，農業保險很難給保險公司帶來巨大的利潤，造成商業化運營的保險公司不愿經營農業保險業務。商業保險的逐利性決定了現階段商業性農業保險難以承擔起農業保險市場需求的主體責任。

3.法律體系的逐步完善為我國農業保險體系的構建與發展奠定了堅實基礎。農業保險制度潛在收益包括穩定農業生產、促進農村社會經濟發展、最大化政府財政收入等。政府是農業保險制度中獲得政治經濟潛在利益的最大受益主體，因此政府理應將農業保險作為農業發展和保護的基本制度。1995年實施的《保險法》主要是規范商業性保險公司的經營行為，只是很籠統地規定“國家支持為農業生產服務的保險事業3。2007年開始，政策性農業保險制度不斷完善，中央財政開始支持農業保險，帶來了農業保險爆發式的持續發展，我國快速成為全球第二大農業保險市場。2007～2011年，全國農業保險累計保費收入超過600億元，年均增速達到了85%。2013年3月實施的《農業保險條例》規定，“國家支持發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度”“農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則”，從制度和體制上確立了我國農業保險“政府與市場合作4模式。《農業保險條例》的實施使我國農業保險進入了規范發展的新階段。2014年農業保險保費收入325.7億元，承保金額1.66萬億元，向3500萬受災農戶支付賠款214.6億元，承保主要農作物突破15億畝，占全國主要農作物播種面積的61.6％，小麥、玉米、水稻三大口糧作物承保覆蓋率分別達49.3%、69.5%和68.7%5。實踐證明，政策性農業保險制度能夠擔當我國農業保險市場的主體責任。

二、當前政策性農業保險在實施中存在的問題

1.政策宣傳不到位，農民認知程度不高，一些地方存在強制性保險的現象。由于宣傳推廣不夠，農民對農業保險存在誤解，分不清政策性保險與商業保險，加之部分農民風險意識差、收入低等原因，農民不知道投?；虿辉竿侗！６?，在推廣農業保險的過程中，把“愿保盡?！弊優椤皯１M保”。有些地方為了能爭取更多的政策性補貼資金，不顧農民意愿，強制要求農民參加政策性農業保險，使部分農民產生了抵觸情緒，挫傷了農民投保積極性；有的地方干脆由鄉鎮或村集體墊錢投保，再用理賠款還墊付的投保款，使原本惠民利民的政策性保險在基層推廣中走了樣、變了味。

2.農業保險中虛假投保、協議理賠現象嚴重。種植性農業生產保險需要到每戶察看面積、收取保費（農民自費部分），工作量大，尤其是山區縣和偏遠地區，由于路程遠、交通不便等原因，有的一戶可能只收幾元錢，費時費力。同時，由于農戶自擔保費收費難，保險需求與農戶繳費承受力矛盾突出，農戶自交保費負擔過大、無力負擔，尤其是在農戶自繳比例較高的大棚保險體現得較為明顯，極易發生為農戶墊繳保費的現象。一些村鎮為了簡便、省事，與保險公司業務員協商，采取由村集體或村干部墊付保費的虛假投保行為，理賠款直接打入村干部的賬戶，由村干部補清墊付的保費后自由支配，理賠款成了村干部的“小金庫”，有的則直接據為己有。由于是虛假投保，不管農民遭受多大的自然災害，但由于很多人自己沒有參與其中，不明其中原委，更得不到應有的保險理賠款，保險公司和村干部成了最大的“受益者”，而保險的對象得不到應有的保障。

3.套取政策性補貼資金現象屢有發生，存在惡意造假騙取理賠款的問題。調查發現，許多縣（市）參加農業種植性保險的面積與糧食直補面積相差較大，糧食直補是次年按照上一年的實際種植面積給予的補貼，但絕大多數地方二者不符，且往往是保險面積大于直補面積，存在虛報面積套取政策性補貼資金現象，且面積和金額較大。這些資金被地方財政或保險公司侵占、截留。同時，部分地方保險公司與保費墊付者存在利益共享關系，在投保時虛報投保面積，以騙取更多的政策性補貼，理賠時又聯合作假，騙取理賠款或以理賠的形式，或以工作經費的名義劃撥到集體或個人賬戶中，再以返還的方式落入地方保險公司操作人或分管農業保險的個別基層干部手中。

4.保險憑證沒有發放到戶，理賠管理能力較弱，農民理賠難。按照規定，保單或保險憑證必須發到農民手中，便于農民遭遇自然災害后能及時申請理賠。一些鄉鎮、村及縣級民政部門以擔心農民將保險憑證丟失為由，一直將保險憑證放在村里甚至是縣里集體保管，農民受災后不知道能否申請理賠，有的雖已申請理賠，但理賠款遲遲不能賠付到戶，使理賠的依據、宣傳的明白紙失去了價值。

5.相關部門協調、配合不力，缺位問題較為突出和普遍。政策性農業保險主要涉及財政、農業、畜牧、民政、保險等部門，縣級政府為牽頭單位，但實際操作中，存在部門不作為現象，縣級農業保險領導小組形同虛設，起不到應有的協調作用?；鶎迂斦貏e是縣級財政保費配套補貼資金落實不到位，特別是貧困地區的縣區，無力配套保費資金，也有相當部分縣區未將農險保費補貼資金列入財政預算，配套資金數量模糊，且“寅吃卯糧”現象突出，將前兩年沉淀的上級配套資金混作本級使用，隨著資金消耗和清算底數，縣、區配套資金缺口已經顯現。保險公司上報的各種資料需要核實的，相關部門有的不認真調查核實就蓋章確認，使保險的真實性得不到有效保證，也為日后的弄虛作假和滋生腐敗問題埋下隱患。財政、保險與相關部門本應是工作的共同體，但實際工作中卻存在相互推諉、相互扯皮等問題，失查失職等缺位問題較為突出。

三、完善政策性農業保險工作的建議

1.加強宣傳力度，讓惠農利民的政策性農業保險家喻戶曉。首先，明確宣傳主體。政府相關部門要對政策性農業保險的性質和作用進行宣傳，保險公司要對農業保險的產品和服務進行宣傳。要根據實際情況，豐富農業保險的宣傳方式，合理確定宣傳內容，逐步增強農民的保險意識。其次，充分體現農民意愿。無論何種政策性保險都應尊重農民意愿，在廣大農戶真正了解和自愿參加保險的基礎上，做到“愿保盡?！保婪ūＷo農民參保的積極性。對不愿參保的不得強制執行，杜絕村集體或村干部墊付保費的虛假投保行為，嚴格規范流程，讓惠農政策真正惠及農民。

2.因地制宜確定險種，適度提高賠付比例。由于地理環境和種植習慣的差異，各地農業種植品種也有很大的不同。在確定政策性保險險種時，不能簡單地以省為單位采取一刀切，而應以市場和需求為導向，以縣為單位確定險種，設立“一縣一品”的特色優勢農產品政策性保險產品。隨著農業龍頭企業和農民專業合作組織等農地規?；洜I主體日趨壯大，要加快推進農產品價格保險、天氣指數保險、產量保險、收入保險等創新型產品和補充保障型產品試點，滿足新型農業生產經營主體多樣化的需求。同時，要根據各地實際，適度提高賠付比例，提高風險保障程度。就目前開展的水稻、農房等政策性保險而言，賠付比例較低，如糧食作物損失100%，每畝僅能賠付200元，除去種子、農藥及其它管理費用，收入仍為負數，每畝還得賠上保費；農房保險每戶最高只能賠付3000元（按3間房計算），3000元對于農民重新建房來說只能是杯水車薪。因而，適度提高賠付比例是比較現實的一種選擇，逐步由低費率水平和低保障程度向中費率水平和中保障程度過渡。

3.規范農業保險經營模式，開展適度有序競爭。各地可結合自身實際，探索適度有序競爭、合理競爭的農業保險經營模式。建議以縣為單位采取公開招標形式來確定一家主要開展政策性農業保險的承保公司，期限為3～5年，而商業性農業保險則完全放開?？h、鄉鎮兩級一家為主的政策性農業保險模式，便于通過公開、公平、公正的機制來選擇有實力、服務優的承保公司，有利于調動承保公司的積極性、主動性。具體來說，可以讓承保公司對業務進行規劃設計，在招標期限內來延長承保期限，穩定承保范圍，進行相應的投入；承保公司還可以委托鄉鎮向農戶代收保費，解決承保公司逐戶向農戶收費難的問題，真正做到應保盡保。這種一定期限內的公開招投標形式，符合現階段我國政策性農業保險為主、商業性農業保險為輔的發展格局，對政策性農業保險重點在監管中抓好落實是否到位問題，而對商業性農業保險在監管中重點抓好業務是否規范問題。

4.依法依規管理，嚴厲懲治農業保險領域的各種腐敗違法行為。要按照《保險法》和《農業保險條例》的相關要求，嚴格規范政策性農業保險的流程和手續，重點解決好承保數據真實和農戶知情權問題，堵塞管理環節中的不規范、不到位等漏洞，對于鉆政策空子或弄虛作假及腐敗違法問題要予以嚴懲；要以完善內部管理和規范運行為重點，提高從業人員素質，依法、依規進行投保和理賠，嚴厲查處弄虛作假騙取財政保費補貼、強制農戶投保、協議或平均賠付、拖賠少賠等違規行為。

5.完善政策性農業保險的保障機制，以體制機制創新來保證政策性農業保險的健康發展。涉及政策性農業保險的相關部門要相互協調，積極配合?？h級政府作為牽頭單位要充分體現農業承保中的主體地位，將各部門和縣、鄉鎮、村三級相關人員有序銜接、協同聯動。國家、省市級層面做好農業保險監管工作，在抓好業務規范的基礎上，重點針對存在的問題，進一步完善農業保險制度設計，努力抓好創新試點，積極探索新的農業保障機制和形式，如協調財政等部門完善補貼機制，建立科學的補貼架構，探索農業保險和涉農信貸合作新模式，建立農業保險基金等。除各級政府的專項和配套資金外，還接受企業和社會捐助，以專項基金應對發生自然災害或重大疫情等受災農戶的補償，讓農民在受災后能真正體會到惠農政策帶來的溫暖和國家社會保障體系的作用。同時，提升保險服務能力，完善基層服務體系。首先是做到有編制，即參與政策性保險的承保公司要適度增加各層面尤其是基層機構的業務人員，從組織上保障農業保險服務能力的提高；其次是提高補貼標準，通過提高工作經費提取比例，以保障鄉鎮協保工作的正常運行和調動有關工作人員的積極性；再次是完善服務網絡，加大對協保員的培訓力度，聘請專業技術人員等有關專家擔任兼職農業保險顧問，保證農戶在投保前、投保中和受災理賠時能夠及時得到相應服務。

作者:董若凡 單位:山東大學經濟學院