農業保險精準扶貧改革及運行策略

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［摘要］農業保險在時間上和空間上是有效分散現代農業發展風險的重要工具。在當前扶貧攻堅階段，要發揮農業保險助力精準扶貧功能，把農業保險作為農業產業發展和鄉村振興戰略的重要保障手段，就要積極進行與精準扶貧相適應的改革，擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平，積極開發適應貧困地區農戶脫貧需求的保險品種，充分發揮農業保險在助推脫貧攻堅上的體制機制優勢，全面融入全黨全社會合力推進扶貧攻堅大格局之中，構建與扶貧攻堅相適應的全方位、多層次農業保險產品體系，實現保險機制與精準扶貧的深度融合。文章采用文獻資料分析方法和走訪調查方法，綜合考量農業保險助力精準扶貧的經驗和問題，結合當下西部貧困地區精準扶貧工作中的農業保險的實施情況，對農業保險助力精準扶貧改革及運行策略從農業保險在精準扶貧政策體系基礎上的發展脈絡、農業保險改革的動力來源于對精準扶貧政策體系的精準審視、現行農業保險體系在適應精準扶貧持續良性運轉過程中存在的差距、農業保險改革必須以精準脫貧作為目標追求等四個方面進行了深入的分析論述。

［關鍵詞］精準扶貧；農業保險；運行模式；改革路徑；運行策略

2016年6月，保監會同國家扶貧辦聯合下發了《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》，2016年7月，中國保險行業協會和部分保險公司代表在會上簽署了《保險業助推脫貧攻堅倡議書》和《保險扶貧合作協議》。2017年中共中央1號文件又進一步指出：“持續推進農業保險擴面、增品、提標，開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品，采取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險。鼓勵地方多渠道籌集資金，支持擴大農產品價格指數保險試點。探索建立農產品收入保險制度。”［1］這些文件為農業保險助力精準扶貧指明了方向，為農業保險服務精準扶貧改革規范了路徑。最近，我們采用文獻資料分析和走訪調查的方法，綜合考量全國范圍內農業保險助力精準扶貧的經驗和問題，結合西部貧困地區農業保險在精準扶貧中的實施情況，對農業保險助力精準扶貧從農業保險在精準扶貧政策體系基礎上的發展脈絡、農業保險改革的動力來源于對精準扶貧政策體系的精準審視、現行農業保險體系在適應精準扶貧持續良性運轉過程中存在的差距、農業保險改革必須以精準脫貧作為目標追求等四個方面進行了深入的分析，現綜述如下。

一、農業保險在精準扶貧政策體系基礎上的發展脈絡

精準扶貧是我國目前重要的創新性扶貧理念，是符合我國當下貧困現狀的扶貧精神。在報告中指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重?！薄白屫毨丝诤拓毨У貐^同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾，要動員全黨全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧……確保到二○二○年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體性貧困，做到脫真貧，真脫貧?！保?］基于上述背景及精準扶貧工作力度的不斷加大，農業保險作為金融助力精準扶貧政策體系的主要手段之一，精準扶貧為農業保險搭建了實現精準脫貧目標運行體系改革的平臺。但由于我國地域廣闊，區域差異性較大，自然災害和人為因素導致貧困和脫貧后返貧現象比較突出，這就需要借助保險業來補齊這個短板。農業保險作為金融市場和民生保障體系的重要組成部分，應當充分發揮其在助推脫貧攻堅上的體制機制優勢，全面融入全黨全社會合力推進脫貧攻堅大格局之中，構建與脫貧攻堅相適應的多層次農業保險產品體系，實現保險機制與精準扶貧的深度融合。農業保險作為分散農業風險的有效工具。建國之初，我國就成立了中國人民保險公司，開展了農業保險業務。改革開放以后，從1981年起，以中國人民保險公司為主渠道的農業保險恢復以后取得了長足發展，承保面不斷擴大，業務穩步發展，險種不斷增加，經營模式趨于多樣化。進入新世紀以來，特別是2004年以后，隨著中央連續15個涉農一號文件的出臺，中央新時期強農惠農政策已經初成體系。在這一龐大的政策體系中，農業保險位列其中。通過國家對農民參保實施保費補貼政策，極大地調動了農民的參保積極性，農業保險進入了快速發展的新時期，2013年，中央精準扶貧政策的實施，為農業保險事業提供了廣闊的發展空間，制定了優惠的扶持政策，搭建了快速發展的平臺。扶貧攻堅的號角已經吹響，全社會都在聚集各種力量進行精準扶貧，農業保險應在精準扶貧這個平臺上積極發揮其規避農業非系統性風險的功能，為實施鄉村振興戰略、打贏脫貧攻堅戰、順利實施農業供給側改革、推動農業可持續協調發展提供金融支持和財力保障。

二、農業保險改革的動力來源于對精準扶貧政策體系的精準審視

我國地域廣闊，地區差異性大，自然災害種類眾多、分布地域廣泛、發生頻率高、造成后果嚴重。農業保險在精準扶貧過程中實施科學有效的災害風險管理，有助于降低緩解貧困的成本，提高扶貧效率，鞏固減貧成果，為實現兩個一百年奮斗目標，“確保二○二○年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧”具有重要的意義。（一）農業保險觀念的變革必須由精準扶貧理念引領。在精準扶貧理念的驅動下，各級政府正在積極探索有效的扶貧機制。農業保險作為與貧困居民直接接觸的一線扶貧行業，其所具有的對農業自然災害風險管理和風險規避的有效策略一直以來受到扶貧開發的重視和有效使用。中國保監會與國務院扶貧辦聯合了《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》，為實現到2020年全面脫貧的目標提供有力的保險支撐。首先是在風險保障和融資擔保上發揮作用，要成為參與扶貧建設力量中的主力之一。其次在農險融資和直接投資上要探索出“農業保險＋信用保證保險＋保險資金投融資”的投保聯動的扶貧模式。“39家保險機構共同參與中國保險業產業扶貧投資基金的建立和認購工作，首期10億元扶貧投資基金在3天內募資完畢，2017年農業保險原保險保費收入為452．49億元，同比增長15．88％?！保?］（二）農業保險改革要形成富有特色的精準扶貧保險模式。農業保險作為分散農業生產風險的主要手段，幾乎成為貧困居民的剛性需求。我國保險行業針對我國貧困地區經濟狀況和貧困特點在農險風險管理、保障農業生產、助力精準扶貧方面主動融入當地特色種養產業建設，充分發揮保險兜底作用，形成了幾個特點突出、代表性比較強的農業保險助力精準扶貧模式。一是河北“阜平模式”。［4］二是寧夏“鹽池模式”。［5］三是甘肅“精準滴灌”模式。［6］四是湖南“農業保險＋農業信貸”模式。［7］五是河南“農業保險＋網絡電商”中原模式。［8］（三）農業保險改革要以精準扶貧的政策導向為動力。農業保險盡管與新中國金融事業的起步相同，而且始終抱定保障農村經濟的持續發展，加強農村防災防損工作、減少災害損失，科學合理利用農村資源，保證農業科技成果的推廣，減少國家財政救災支出、以利于財政收支平衡，保障銀行信貸收支平衡等功能保障了農業生產發展，但發展相當緩慢。2013年國家推行精準扶貧戰略以來，農業保險助力精準扶貧獲得了無盡的動力，發揮了重要作用，取得了長足的發展，形成了多種富有特色的扶貧保險模式：一是中央政府大力號召，農業保險迅速轉變觀念，積極跟近，凸顯扶貧優勢。二是農業保險機構發揮精準扶貧理念，積極創新精準扶貧模式。農業保險在中央扶貧攻堅政策的帶領下，創新體制機制，在農業保險領域大展宏圖，充分發揮農業保險惠農優勢，創新扶貧模式，取得了顯著的成效。三是農業保險機構的組織體系在精準扶貧工作發揮了重要作用。在農業保險機構資金技術優勢支持下，基層保險機構與當地扶貧干部充分發揮了扶貧主動性，形成了不可替代的優勢。四是特色農險扶貧機制創新。在構建了農戶參加農業生產的創新型扶貧機制的同時，為貧困農戶脫貧提供了發展空間和避險機制保障。

三、現行農業保險體系在適應精準扶貧持續良性運轉過程中存在的主要問題

2013年中央提出精準扶貧戰略，農業保險在精準扶貧政策體系內積極應對，探索改革，取得了很大的成效。但是農業的弱質性和農戶產業發展的高風險性，使農業保險作為農業生產避險的重要工具。從農業保險在扶貧攻堅持續良性運轉過程中所發揮的作用來看，用精準扶貧的標準去衡量農業保險在農業風險管理中受重視程度、規模和種類，還具有相當大的距離。（一）農戶對農業保險缺乏深層次的認知。在過去的幾年中，農業保險在精準扶貧工作中做出了很大的成績，取得了顯著成效。但是，在許多貧困地區，參保農戶對農業保險還是缺乏基本的認知。一方面是農村居民文化水平偏低，對農業保險政策不了解，或者了解不精準。李林等人對農業保險滿意度的研究表明，“只有大約6．2％的人對農業保險很了解，大約53．1％的人選擇了解一點，還有大約40．7％的人對農業保險的相關內容一點不了解?！保?］另一方面原因是貧困地區農村居民投保意愿不強，對風險的發生抱有一定的僥幸和投機心態。Just，LindaCalvin，JohnQuiggin等學者的研究表明，農民參加農業保險的動力“主要不是為了規避風險，而是為了參加農業保險可以得到政府可觀的補貼所產生的預期收益。那些預期獲得額度較小但概率較大的賠償的生產者，比起那些獲得賠償的概率較小但額度較大的生產者來說，更愿意投保。”［10］王海娟通過調查發現，“因為多數農民沒有風險保障意識，不愿意購買相關保險服務，并且大多數保險公司只在農業絕收的時候才理賠。農民幾乎都不愿意參保?！保?1］此外，由于參保農戶對農業保險險種的識別不夠精確，投入保險的資金又很少，最終導致農業保險的賠款支出對政府的財政補貼依賴較高。通過用保險理論和統計資料的分析可看出，貧困地區農民對農業保險的認識非常模糊，認為就是為了賺錢，不賺錢就不保，而且對險種識別不夠精準，致使農業保險在很多農村地區尤其是貧困地區的發展面臨困境。（二）保險主體供給不足，惠農扶貧積極性不高。農業保險的覆蓋面主要在廣大農村，而農村的交通、通訊水平相對較低，并且老少邊窮地區條件更是艱苦，對于農業保險的承保、理賠服務和保險人員的入村、入戶的服務成本大大增加。另一方面，由于農作物的生長周期長，受自然條件制約因素多，再加上農業產品市場極不穩定，農業政策延續性不夠，使農業風險具有單位大、區域性季節性明顯、發生頻率高和損失大的特點，導致很多保險機構不愿從事農業保險業務。在我們對甘肅農業保險的調查得知，保險公司只根據政策需要提供保險產品并獲取財政保費，農戶對保險險種和保費價格沒有話語權，使農業保險存在著道德風險和經濟風險隱患。（三）按照精準扶貧標準要求農業保險的運行不精準、不規范。按照精準扶貧的標準，農業保險在助力貧困戶脫貧方面存在諸多不夠精準、不夠規范的地方。首先，扶貧對象不精準。我國農業保險實行自愿原則，暫時沒有健全精準瞄準與識別機制。尤其是貧困地區，“因農業基礎設施缺乏等原因，農業保險服務尚未惠及，貧困農戶扶貧資源在配置時被非貧困農戶排擠而喪失扶持。”［12］其次，扶貧政策不精準。由于政策實施的力度不夠，保險機構參與農業扶貧保險的主動性不夠，政策體系協調配合不足，農業保險的扶貧惠農政策不能全面實施。第三，扶貧項目不精準?！胺鲐氻椖渴且载毨丝跒閷ο?，以扶持脫貧為宗旨，在一段時期內按一定章程配置資金、物力、人力等資源的經濟和社會活動?！保?3］目前，我國農業保險扶貧需求供給問題是農業保險項目供給明顯的缺位，造成農業保險扶貧項目安排不精準，缺少“造血功能”。第四，扶貧服務不精準。“精準扶貧是根據不同地區的特色和扶貧對象的需求采取不同的扶貧策略，在瞄準扶貧對象的基礎上配置資源，滿足多種類多層次的需求?！保?4］貧困地區特別是西部貧困山區缺少完善的農業保險設施，欠缺專業、精準的農業保險扶貧服務，導致扶貧保險難以精準識別貧困農戶。第五是扶貧績效不精準。農業保險在脫貧攻堅中已顯現出部分成效，但是從扶貧總體情況來看，扶貧保險績效亟待提高。（四）農業保險扶貧法律制度缺乏規范的運作機制。農業保險經營和發展對法律法規的依賴程度相當強，需要給予制度保障?，F階段我國農業保險的制度依據是《農業保險條例》（2013），但在這個法規中對政府在農業保險市場活動中的權力邊界的界定不明確，使農業保險的監管出現“真空”，農業保險分散農業產業系統性風險機制缺失，影響保險機構承保能力的擴大和經營的穩定性。（五）農業保險扶貧專項人才匱乏，扶貧隊伍綜合服務素質不高。在農業保險領域，高層專業懂農業保險的人不一定能找到貧困農戶的農業保險需求和合適的實施路徑。另一方面，基層直接與貧困農戶對接的保險人員基本都是臨時招聘的保險業務員，只考慮保險業績，很少考慮貧困農戶對農業保險的需求，對險種宣傳帶有一種商業推銷氣息，致使貧困農戶非常反感。由此造成農業保險領域農險扶貧專項人才不足，為貧困農戶的綜合服務主動性不強。

四、農業保險改革必須以精準脫貧作為目標追求

指出：“要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效?！保?5］農業保險作為民生保障體系的重要組成部分和助力精準扶貧的主要金融手段，要構建精準脫貧目標相適應的多層次農業保險體系，實現保險體制機制與精準脫貧的深度融合。（一）要充分發揮農業保險在精準脫貧中的優勢功能。農業保險在機制上能與貧困農戶直接對接，所以在實現精準脫貧目標上具有其它扶貧手段不可替代的作用。一是農業保險要有效對接精準扶貧多樣化的政策舉措。貧困農戶的致貧原因多種多樣，農業保險的精準扶貧就是要針對貧困人口的具體問題，因人施策、因致貧原因施策，制定適合各種貧困農戶的多樣化扶貧舉措。二是農業保險要提高精準扶貧資金的使用效益。精準扶貧是要將扶貧資金精準地投放給確實需要的貧困對象，而保險機制最顯著的特征就是保險費與保險金額之間的杠桿作用，通過將部分扶貧資金變成保險保費補貼給貧困農戶，搭建起農業保險幫助貧困農戶抵御自然災害及疫病的保護傘，進而確保扶貧資金有效使用。三是農業保險要確保真正惠及貧困農戶。農業保險通過使用保險費建立起保險基金，對貧困農戶進行“由面到點”的資金精準幫扶，做到精準到戶，精準補償，精準賠付，確保保險賠款準確惠及那些因災因病致貧的貧困農戶手中。（二）構建與精準脫貧目標相適應的工作體系。農業保險作為與貧困農戶直接對接的保險種類，參與精準扶貧具有與其他保險種類所不具備的優勢，這就需要農業保險精準對接脫貧過程中貧困農戶的避險需求，構建起與精準脫貧目標相適應的多層次農業保險保障體系。一是建立戰略性糧食作物的“基本＋補充”農業保險模式。要將農業保險功能目標由風險保障拓展至基本生活和福利保障，提供“保基本、保生計”的普惠性農業保險。對于缺乏投保積極性的西部老少邊窮地區的貧困農戶，提供基本的農業保險保障產品種類，實現“應保盡保、保障適度、全額補貼”的保險目標，為貧困農戶提供最基本的生產生活資源保障體系。二是開發與脫貧產業相配套的農業保險模式。對于貧困地區的特色農業產業項目，農業保險要認真梳理項目實施過程中的困難點和風險點，積極主動地開發出與貧困地區特色農業產業項目相配套的富有特色農業的保險保障模式，為貧困農戶搭建起抵御農業災害和規避疫病致貧的保護傘。三是建立信用增進農業保險模式。針對貧困農戶“貸款難”問題，探索開展農戶貸款促進類農業保險產品，構建“保險＋擔保＋信貸”的綜合信貸風險管控體系，探索將農業保險、意外保險、信用保證保險等農險產品切入貧困農戶信貸抵押擔保體系。四是建立農業產業鏈綜合保險服務模式。要深入分析貧困地區農業產業鏈中的困難點和風險點，認真了解貧困農戶的農業生產需求，拓展農業保險服務保障農業生產的范圍，提供農業保險為農業產業鏈服務的綜合體系，增強貧困農戶對農業保險的思想依賴性和農業生產產品的黏性。（三）積極推進與精準脫貧目標相適應的農業保險改革。為確保老少邊窮地區農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，農業保險作為農業生產避險和貧困人口脫貧的最有效的手段之一，必將成為提高貧困地區精準脫貧效率的重要工具。農業保險要根據農業供給側改革、加快轉變農業發展方式、實現鄉村振興戰略的新時代的新要求，結合精準扶貧標準進行農業保險扶貧的體制機制改革。一是要創新農業保險宣傳機制和力度，提升貧困農戶對農業保險識別的精準度。貧困地區應當把加強農業保險的宣傳作為常態工作，活化宣傳形式，創新宣傳載體，加大宣傳力度，建立起一對一的宣傳幫扶模式，提高農業保險扶貧機制的精準度。二是要切實落實農業保險助力精準脫貧的主體責任。保險機構作為幫助農業生產避險和助推脫貧攻堅的主體，要切實強化主體責任和擔當意識，將保險資源向貧困地區和貧困農戶傾斜，要從基層機構建設抓起，肩負起產品設計和全面保險服務的重任，加大保險人才培養和保險技術開發的力度。三是要建立基于“互聯網＋”的大數據信息平臺管理機制，做好農業保險精準扶貧管理工作。要從政府層面、農業保險機構、貧困農戶三個層面實現信息交流共享，加快農業保險產品定制進程，落實對精準扶貧項目的全方位動態監管，提高農業保險惠農扶貧工作的深入和管理的精準度，達到“共搭平臺、共享資源”、“廣渠道、多門路”式農業保險助力實現精準脫貧的目標的工作機制。四是要加快農業保險助力精準扶貧特色險種的深度改革，提高農業保險助力精準扶貧的精準度和覆蓋率。要在精準扶貧標準的指導下，農業保險機構要配合農業保險惠農扶貧計劃落實精準度的要求，深入調查各類貧困地區和貧困農戶的農業產業發展現狀和種植養殖發展方向，與當地政府密切配合，為貧困地區的特色農業和貧困農戶的脫貧需求量身打造更多的相關農險產品，加強“提量增值”和“量體裁衣”的精準度。五是要創新農業保險法律體系建設，加強農業保險扶貧保障措施的精準性。加強農業保險相關法律法規建設，強化貧困地區農業保險基層服務能力，使農業保險的扶貧政策體系和法律法規體系與精準扶貧政策的實現精準對接，做好巨災風險防范和化解工作，降低貧困農戶致貧和返貧風險，擴大貧困農戶農業生產收益，提高農業保險精準扶貧的績效水平。

綜上所述，從2013年至今，農業保險助推精準扶貧工作成效顯著，扭轉了傳統的扶貧開發理念，改變了貧困地區農業產業結構，提高了貧困農戶的經濟收入。但我們也要看到農業保險在精準扶貧工作中的困境和問題，與政府機構通力合作，放開手腳，加快農業保險參與精準扶貧的改革進程，更好更快地達成扶貧脫困攻堅目標的實現。

作者:賀興華 吳昌澤 單位:1.中國人壽財產保險股份有限公司 2.保險職業學院