農業保險的現狀與發展對策

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摘要：我國是一個自然災害多發的國家，農業保險在為我國農業生產提供風險防范及補償方面發揮了重要作用。我國農業保險主要面臨著供給主體較少、品種不足、保費收入較低且賠付率較高、大災風險分散機制尚未健全、農戶承保積極性不高、政府財政支持有限等問題。目前，影響我國農業保險發展的因素主要包括我國自然災害頻發、區域自然災害不一、城鄉經濟發展不平衡、相關法律法規不健全、政策性農業保險財政補貼設計缺陷等。因此，需要建立多層次的農業保險體系、健全相關農業保險政策、革新農業保險產品技術、培養農業保險技術人才等諸多方式促進農業保險的發展。

關鍵詞：農業保險；保險技術；保險機構

2015年，農業保險實現保費收入374.7億元，較2007年增長了6倍（53.3億元）；參保農戶約2.3億戶次，提供風險保障近2萬億元；價格保險試點擴展到26個省份，承保農作物增加到18種；農房保險已覆蓋全國所有省市，參保農房9358萬間，提供風險保障達1.4萬億元；中國農業保險再保險共同體承保能力擴大到2400億元，可滿足國內96％以上的分保需求。[1]我國保險業在取得較大發展的同時，也存在著不少的問題，主要體現在供給主體較少、品種不足、農業保險保費收入較低且賠付率較高、大災風險分散機制尚未健全；需求方面農戶承保積極性不高、政府財政支持有限等不足，供給不足與需求有限造成的供需矛盾嚴重影響我國農業保險的發展。我國政府、社會、農民三者結合成為促進農業保險發展的重要力量。因此，研究我國農業保險的發展現狀、存在問題及對策對我國扎實推進現代化，促進農民增收，盡快實現小康社會具有重要的理論與現實意義。

一、我國農業保險發展的現狀及存在問題

1.農業保險的供給不足。（1）農業保險供給主體較少且品種不足首先，盡管我國近年來形成了中央、省、縣三級政府結合的一整套完整的農業保險機構及相關配套體系，然而提供農業保險供給主體依然不足。截至2016年底，雖然全國有23家保險公司具備農業保險經營資格，包括中國人民財產保險公司、中華聯合保險公司等2家綜合性產險公司，安華、安信、國元、中航安盟、陽光相互等5家地區專業性農業保險公司，以及2013年保監會新批準增加的16家保險公司；但新增農業保險公司劣勢明顯，如其經歷不足且經營地域較小、無法提供全面的農業保險服務，難以形成有效競爭。[2]因此，農業保險要形成充足有效的供給局面尚需時日。其次，農業保險品種不足體現在我國以成本險為主，缺乏有效技術支持的天氣及產量等指數保險。通過設立相應的天氣及產量保險，若當年天氣變化幅度超過某一臨界點后造成了農產品損失，則由保險機構根據保險協議賠付保費，能有效避免道德風險和逆向選擇。[3]目前，相關天氣及農作物產量保險只開展了小規模的試點。比如，2015年7至9月安微國元保險股份有限公司與淮北市當地氣象部門合作，聯合在淮北市濉溪縣開展了干旱夏玉米天氣指數保險試點3000畝，并取得了滿意的數據成果及經驗，然而天氣及價格指數保險受到種種限制尚未全面展開。（2）農業保險保費收入較低且賠付率較高一方面，農業保險保費收入較低。盡管2005至2014年10年間我國農業保險保費收入從7億元增長至325.8億元，增長了45倍多，而每年農業保險保費收入卻只占到產險公司總保費收入的2%不到。即使農業保險收入最高的2014年為325.8億元，也僅占當年總保費收入的1.6%（如表1所示）。另一方面，農業保險的賠付率較高。2005年至2014年農業保險每年平均賠付率高達60%以上，特別是2005年，賠付率最高為85%，高賠付率意味著低利潤，以至于保險公司在發展農業保險方面缺乏足夠動力。我國是一個農業大國，農業人口占總人口的45.2%，農業吸納就業2億人，農業在吸收就業、穩定生產方面意義重大。（3）大災風險分散機制尚未健全一方面，大災風險基金風險保障作用依然有限。保險公司每年提取繳納部分保費收入，建立相應大災風險基金，以解決農業大災發生的巨額資金賠付需求。[5]而我國是一個自然災害頻發的國家，每年因自然災害造成的經濟損失占GDP的3%以上。特別是2008年1月，我國南方經歷了歷史罕見的冰凍災害，造成直接經濟損失近1000億元，在這次自然災害中，中國保險業賠付的金額不足損失的1%。[6]另一方面，我國再保險公司業務開展仍存在較大瓶頸。目前，保險公司所起的風險保障作用卻依然有限。《再保險業務管理規定（2015年修訂）》規定，直接保險公司與再保險公司簽訂再保險合同，將保費的一部分轉移給再保險公司，分攤保費的同時也分攤了部分風險。當前，我國有中國財產再保險有限責任公司在內的9家再保險公司。盡管相關再保險業務在我國也取得了較大發展，總資產從2002年的211億元上漲至2014年的3513.56億元，平均每年上漲幅度高達130.43%。然而其資產總量仍然較小，比如，保險公司當年賠付總額為7216.2億元，遠遠超過再保險公司資產總值3513.56億元的限度，一旦發生較大自然災害，難以滿足國內風險分散需求。2.農業保險的需求有限。（1）農戶投保積極性不高雖然國家大力鼓勵農民積極投保政策性農業保險，各級財政予以補貼比例高達80%，有些地方甚至為90%，農民每畝自交保費僅為幾元錢；許多地方采取了各種宣傳鼓勵措施，有些地方甚至需政府多次動員、采取強制措施保證農業保險參與率，但各地農民參保積極性依然不高。此外，新型經營大戶承包了大量農田，投保費用一般為上千元，按照當年參保費率遇到災害每畝全額賠付也不過300元，另外，查勘、定損、補貼程序較多且復雜，賠付金額較低以及農業生產較忙以致農業生產大戶對農業保險措施熱衷程度不高。（2）政府財政支持有限農業保險屬于準公共物品，準公共物品是具有非排他性和非競爭性的產品。因供給有限、需求不足需要國家財政支持，目前，我國財政對農業保險的支持較少[7]，過度將精力放置于輸血上而非造血方面。政府更要改變以往單純錢財的輸入，而要注重改變財政支持的方式，如構造相關的績效激勵機制鼓勵更多的農民不吝于將錢財投入農業保險中。

二、我國農業保險發展的影響因素

自然因素如當地自然災害較多、區域自然災害不一都會對農業生產造成嚴重的破壞，影響農業發展環境和農民收入。經濟社會因素如當地經濟發展不平衡、相關法律法規不健全、財政補貼制度的缺陷都會嚴重影響我國農業保險的供給，農業保險供給的不足會造成農民對農民保險信心的缺失。1.自然因素。（1）自然災害頻發農業是一個高度依賴自然的產業，自然災害頻發，會造成較大的農業損失。中國統計年鑒數據表明，2014年各類自然災害包括旱災、洪澇、山體滑坡、風雹災害、低溫冷凍以及雪災等造成農作物受災面積24890.7千公頃，其中絕收面積3090.3千公頃，引起直接經濟損失3373.8億元；2014年我國保險總保費收入只有20134.8億元，一旦足額賠付所有大災損失，將造成保險行業無法正常運行；這也使得部分保險公司在面對實際災害出于自身利益考慮，不予受理干旱、洪澇、地震等大災保險業務。（2）區域自然災害不一我國地域較大，不同地區自然災害發生情況不同，如長江中下游地區較易發生水災，黃土高原地區水土流失較為嚴重，華北地區沙塵暴天氣影響農業發展。不同地區災害不同造成保險保費費率及相關補貼政策也不一樣。災害發生程度不一，最后定損賠付也不一，這也會影響農業保險發展情況。2.經濟社會因素。（1）城鄉經濟發展不平衡一方面，就全國而言，城市經濟較農村經濟為發達。由于歷史和經濟因素，城市在人才、公共設施以及享受國家政策方面處于優勢。由于農業保險較高賠付率及過低的保費收入，保險公司作為市場主體，利潤最大化目標使其將更多的人力、物力增加其他城市保險品種如機動車輛險種的研發和推廣。中國保監會數據顯示，2014年財產保險公司保費收入為7544.4億元，而機動車輛保險占其業務量5515.9億元的73.11%。另一方面，我國農村與城市經濟發展水平差異體現在地區收入上。首先，我國農村對于城市的差別體現在可支配收入總額上。據中國統計年鑒相關數據表明，2014年我國農村人均可支配收入總額為31450.7元，僅相當于城鎮人均可支配收入83029.3元的37.9%。其次，城市與農村人均可支配收入的差距還體現在不同地區之間，西部地區農村人均可支配收入為8295元，相當于西部城鎮人均可支配收入24390.6元的34.01%，更是同時期東部地區城鎮人均可支配收入33905.4元的24.47%（如表2所示）。由此可知，我國不同地區城鎮與農村地區人均收入差別較大，是各地區保險機構多少及農業保險投保額度的重要原因以及結果。（2）相關法律法規不健全相關法律法規的不健全也是我國農業保險發展遇到的障礙。首先，2013年我國頒布執行了《農業保險條例》，對于規范保險公司相關保險行為起到了很好的引導作用。但這僅僅約束保險公司，對于我國基層政府及農戶則不能起到應有的制約作用，進而難以減少道德風險及逆向選擇的發生。其次，我國于2015年頒布了《再保險業務管理規定》。其中，關于直接保險公司業務經營只是簡單規定進行再保險業務項目應該繳納的比例，以及其必須承擔的再保險業務項目，卻依然對再保險業務征稅，并且未設置再保險業務風險準備金，難以從再保險公司業務中抽出資金籌備大災保險費用。最后，我國只是少數省份有相應法規政策征收保險公司稅收及財政補貼建成大災風險基金，未形成全國規模，而一旦本省發生災害，由于客觀因素導致大災風險基金不能發揮應有作用。（3）政策性農業保險財政補貼設計缺陷第一，我國農業保險財政補貼缺陷表現在發達省份與落后省份之間區別較大。[8]自2007年起政府以保費形式將財政收入補貼給保險公司并逐步加大了對農業保險保費財政補貼力度。盡管中央了解產糧大省、大縣以農業為主本身財政收入較少、需要補貼農業保險相當的費用，造成地方財政較為困難，并提高了相關省份保費補貼的標準，比如，中央財政種植業保險保費補貼比例由統一25%提高至中西部40%、東部35%，奶牛由30%提高至中西部50%、東部40%，育肥豬由10%提高至中西部50%、東部40%，但是相關省份地方財政仍需補貼農業保險相當比例資金（20%以上）使地方財政壓力仍然較大。第二，我國政策性農業保險以基層政府為主的負責體系易出現道德風險和逆向選擇。我國的《農業保險條例》只對保險公司具有充分約束力，對于農戶和基層政府約束力較小，較易出現災害頻發地區農民積極投保、災害較少地區農民投保積極性不高的現象。甚至有些地方政府為了完成農業保險任務鼓勵當地農戶入保、部分農戶災害未發生時也領取保費；更有保險公司為了增加營業額，采取登記承保面積與實際種植面積不符等做法，從而套取財政補貼等惡劣現象。

三、完善我國農業保險發展的對策

1.建立多層次的農業保險體系。完善的農業保險供給體系需要有多層次結構，將各主營農業保險業務的保險公司納入一個體系中，由中央統籌規劃發展，以應對農村經濟現代化和農業災害多發性的需要。[9]一是通過綜合性保險公司，如中國人民財產保險公司和中華聯合保險公司，加大農業保險業務發展并逐步提高農業保險占總業務比重，使其更好的服務“三農”。在辦理與政府合作的商業保險業務時相關單位可以優先考慮開展積極的農業保險公司。二是以專業性保險公司為補充，通過引導陽光農業保險促使其調整資金運營方式，在主要業務為農業保險同時經營部分商業保險彌補經營費用。地方財政更要加大對專業保險公司資金支持力度，以達到分散地方農業風險目的。三是應堅持中國再保險公司在再保險業務時的主體地位，繼續發揮其再保險業務技術優勢，努力為國內再保險服務。與此同時，通過引進利用國際再保險公司的資金支持國內保險業建設，加大再保險市場建設。此外，針對近幾年國家新審批通過的農業保險公司積極以政策引導服務“三農”，規范相應保險行為，使其更加積極為農業風險防范貢獻力量。2.健全相關農業保險政策。完善的政策是農業保險發展的保障。目前，我國初步形成了以中國保監會、《農業保險條例》等法規及相關規定監督、管理農業保險市場。由于保監會是事業單位地位且地方分局機構較少，難以對眾多農業保險公司進行監督。因此，我國應提高保監會地位，將其列為行政單位，用以約束基層政府、農戶及保險公司行為。此外，中央財政補貼實行不同地區差異化補貼政策，西部欠發達農村地區及種糧大省、大縣應由中央財政全額補貼扶持其步入正軌，其他地區則可考慮以政策扶持為主財政補貼為輔的發展策略。同時，應建立包括財政、稅收、氣象、林業、農業等多個部門的聯合委員會，促進農業保險的發展。建議以政府財政結合保險公司部分利潤建立相應的全國統籌的大災風險基金，并提供此基金的稅收優惠政策，并完善投資渠道，多元化基金投資收益，實現以商養保的新格局；國家應鼓勵外國投資積極投保國內農業保險項目。應建立相應的再保險基金，與大災風險基金一道成為國家大災風險保障體系中的一部分。最后，應探索適合新型農村經營大戶農田較多的險種，針對發生災害損失較大特點應提高相關險種賠付費率，為其提供風險保障。3.農業保險產品技術的革新。我國各個省份引導保險公司開展當地特色農產品業務，已經取得了不錯的成效，比如，湖南省針對柑橘、茶葉等特色農產品積極開展農業保險。2014年，湖南省啟動地方特色農業保險，其中肉雞、鴨、鵝承保10085.93萬羽，甲魚、烤煙、湘蓮承保147.3萬畝，保費規模達1.28億元。我國應安置湖南省相關經驗統籌全國各個省市積極發展特色農產品保險，扎實推進政策執行落地，按照“低保障、全覆蓋”的原則做好相應推廣工作。同時，中央也應積極研究特色農產品保險保費相應的財政補貼標準，著實減輕相關特色農產品省、縣的財政負擔。另外，對于天氣、產量保險，我國應積極推進試點工作開展，并認真總結經驗和積累有效數據。[10]當地政府應主動牽頭氣象部門與保險公司的合作，由氣象部門提供近年來氣候變化數據資料，用專業技術人員予以分析，以此厘定相應的保險費率和保險產品，并待技術成熟以后進行全國規模的推廣。4.農業保險技術人才的培養。農業保險事業的發展壯大，需要更多的人才支持。隨著我國居民近年來風險意識的增強，國內保險事業取得日新月異的變化，保險行業也需要更多的人才來充實自己。因此，保險公司可以與相關高校開展保險人才聯合培養試點工作，簽訂相關就業協議，確保人才的引導、成長以及成才。同時，適當降低精算事業選拔標準，培養更多適合社會需求的精算師隊伍，逐步穩定農業保險費率及品種的厘定及品種更新。

作者:顧榮華 楊 燦 朱玉林 單位:1.中南林業科技大學經濟學院 2.湖南綠色發展研究院 3.南京揚子國資投資集團