深化國內社會保障改革理念

導語：深化國內社會保障改革理念一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

影響社會保障制度的因素是非常復雜的，不能僅從經濟的或政治的或社會的層面去考慮社會保障制度的建設?？v觀世界，可以發現，任何社會保障制度的產生和發展，幾乎都不是由單一因素決定的。否則，我們就很難理解為什么社會保險制度不是最早出現在發達的老牌資本主義國家英國，而是出現在較為薄弱的德意志？為什么在一些福利國家陷入重重困境的同時，亦還有澳大利亞、丹麥等國家卻在繼續強化并保持著福利國家模式的健康發展？為什么美國作為世界上最發達的經濟大國，卻還有4000萬人口缺乏基本的醫療保障，而中國卻在計劃經濟時代建立了惠及全民的醫療保障體系？為什么許多西方國家學者或國際組織在建議中國養老保險制度采用智利模式的同時，卻根本不可能在其本國實施這種完全由個人負責的制度？等等。對此，唯一的解釋便是現代社會保障制度的確定乃至修訂，均要接受經濟的、社會的、政治的乃至歷史文化、倫理道德的影響，依靠單一因素所做出的決策通常不會是最優決策，大多將注定要遭遇失敗的命運。清楚地熟悉這一點，對處于漸進改革、綜合轉型時期的我國而言，更是有著重要意義。因此，在我國社會保障改革事業進程中，就必然需要綜合考慮多元因素的影響，并在推進中確保求穩、求妥、不留后遺癥。

有必要堅持在現行框架下推進改革的基本取向。這一觀點的主要理由有三摘要：首先，社會保障的直接功能是解除國民的后顧之憂，這種制度自產生發展至今就是建立在政府信用、連續穩定的基礎之上的。必須承認，我國的社會保障制度自改革以來已經碰到了信譽危機，這種信譽危機起因于社會保障網的殘缺、改革政策的不穩定性、社會保障待遇的無法全部兌現，以及過分強調個人負責的輿論渲染；它的直接后果就是導致了居民對政府信用的懷疑和對自己未來生活的信心不足，而維護社會保障的信譽、政府的信用和重振國民對未來生活的信心，均需要保持改革政策的連續性和相對穩定性。其次，社會保障改革以來所確立的基本原則和方針，既考慮了國家、企業和個人的責任分擔，又較好地兼顧了公平和效率，從而是值得肯定的，新制度在實踐中碰到的新問題并非新制度自身造成，而是歷史因素及其他現實因素綜合影響的結果，因此，當前應當討論并需要解決的新問題主要是如何消化歷史包袱，改善制約新制度生存和發展的現實條件，如調整財政支出結構、加快醫療衛生體制改革、完善資本市場等等，而不是放棄正在改革中得到確立的新制度框架。再次，維護現有制度的基本框架，還是因為非凡的國情決定了我國既不可能重走由政府完全直接負責的現收現付制老路，也不可能走個人完全積累的極端激進型道路，而中間道路卻是一種比較理性的選擇。因此，我堅持認為下一步改革的深化應當在現有基本框架下進行，但現有框架仍然需要完善。

需要樹立公平優先、兼顧效率、調節收入分配、實現可持續發展的指導思想。社會保障的產生和建立這種制度的根本目的，即是為了維護社會穩定、矯正“市場失靈”、實現經濟社會的協調發展，它受整個社會經濟關系（在我國是效率優先、兼顧公平）的制約，但自身卻必須是公平優先，在此基礎上兼顧效率（這里的效率是指社會保障自身的效率），實現可持續發展。假如說改革開放初期，是“平均主義”和“大鍋飯”盛行，需要矯枉過正；那么，經過20年來的發展，情況又確實發生了巨大的變化，即收入分配不公已成新的社會新問題。因此，我們既不能為了公平而放棄效率，也不能對貧富差距擴大化新問題視而不見；社會保障改革應當有利于保護低收入階層的利益，改革的推進不能將職工對改革的熱情變成對改革的憎恨。針對目前的目前狀況，我認為提高社會保障對收入分配的調節力度是完全必要的，它很自然地應當包括開辟社會保障新的籌資渠道、盡快推進社會保障制度的廣覆蓋、適度提高基本養老保險制度中社會統籌中的份額、建立完整的對貧困居民的社會救助政策等。

在確定政府主導、責任共擔、水平適度、監控有力的基本思路的同時，堅持漸進改革。基于中國的現實國情，包括政治的、經濟的、社會的、文化的綜合影響，在我國社會保障改革和制度建設中，既要避免構成政府的沉重負擔，也不能對家庭或個人構成巨大壓力，在整個社會并未像前蘇聯、東歐國家及智利等發生劇變的條件下，社會保障改革不能走向極端也不可能走向極端。理性的思路就是要建立一種政府主導、責任共擔、水平適度、有效監控的新型制度；理性的策略則是不能急于求成，而是同樣需要漸進式地推進。例如，計劃經濟幾十年造成的中老年職工養老金欠帳，就絕對不是現在一代人或一屆政府可以償還的，任何寄希望于一代人或一屆政府完成這樣巨大的還帳任務，不論采用何種手段，都是不現實的，也是注定行不通的。因此，采取自然過渡的方式來消化歷史欠帳，促進新制度的最終確立，或許是一條最適合中國現實國情的選擇；即國家只保證做實已經進入新的養老保險制度的人的個人帳戶，而對此前的欠帳仍然采取現收現付方式，其結果必然是進入新制度中的人越來越多，而完全現收現付者自然減少，只不過需要的時間可能長一些，但償還歷史巨額債務卻不會構成現時的巨大壓力，我們仍然會沿著改革中確定的既有目標前進。

在改革策略上宜采取多層次和多元化相結合、官民結合、統放結合、強制性制度布置和發揮市場及家庭或個人功能相結合。我的這些觀點其實早已在多個場合闡述過，但仍有重復的必要，因為我始終認為這是我國社會保障改革中應當盡快采取的辦法，這些辦法的采取將能夠解決很多現實新問題。例如，強調多層次和多元化相結合，并將多元制度布置作為必要的過渡，將能夠解決不同群體對社會保障的不同需求，從而既能夠減少改革的阻力和即期成本，又不會扭曲邁向改革目標的路徑，因為至少在現階段，我國還不具備建立一元化的社會保障制度的客觀條件；強調官和民相結合，是基于責任共擔的改革方向，充分調動民間的、社會的力量，如在企事業單位自愿基礎上建立補充保險制度，大力發展慈善機構及其他非營利性組織并對慈善事業給予直接的稅收優惠等，均可以不斷壯大民間力量，彌補政府力量的不足。強調統和放相結合，就是要對中心政府和地方政府的社會保障事權進行明確劃分，實現中心統一決策和分級負責相結合，最好是在人大立法中對此予以明確，在層次上應當實行社會保障的基本原則由立法規范，中心則統一管理基本養老保險制度、軍人社會保障制度及重大災難的救濟等少數社會保障項目，其他社會保障項目則應當下放，由地方政府充當直接責任主體，職責劃分明確、中心和地方協調推進，將使社會保障改革進展順利。強調強制性制度布置和發揮市場及家庭或個人功能相結合，是在不損害受保障群體的利益的條件下，對能夠由市場替代的盡量由市場提供，可以由家庭提供的應當鼓勵并有相應的政策支持家庭提供（如老年人的家庭扶養新問題等）。在此，尤其需要始終維護家庭保障的基礎功能，如哺幼養老既是我國傳統倫常所要求的基本道德，更是我國《婚姻法》、《繼續法》、《老年人權益保障法》等多部現行法律所明確規范的，因此，國家在考慮社會保障制度布置時應當和這些法律相銜接，并促使獲得雙重效果。

有關費改稅新問題。對這個新問題，需要分層次來考慮摘要：一方面，我贊同開辟新的稅收渠道或者將原來的有關稅種收入用作社會保障支出（即調整財政支出結構），如個人所得稅、遺產稅、非慈善性捐贈稅乃至非凡消費稅或其他附加稅，這些稅收都屬于收入分配調節范疇，用于社會保障支出屬于恰到好處，從而值得決策層采納；另一方面，我對目前討論得更多的社會保險費改稅新問題卻持有和大多數人不同的觀點，即社會保險費改稅應當緩行，因為這種改變不利于控制國家財政的責任，亦并不能真正解決現有的一些新問題。具體理由包括摘要：一是征稅和征費的強制性強弱，不在于名稱而在于對社會保險基金籌集的立法，即社會保險法和稅法的效力是完全相同的，因此，那種寄希望于通過征稅來解決征繳難新問題的人至少是對社會保險費、稅在世界上不同國家所具有的同等強制性不了解；二是費、稅之爭不是簡單的籌資手段之爭，而是必然涉及到采取何種制度模式的新問題，國際上凡采取完全積累或個人帳戶的國家，都是采取征費方式而非征稅方式來籌集社會保險基金，而采取現收現付模式的國家則既有征稅的也有征費的，因為稅收的公共性質和個人帳戶或完全積累的私人性質是不相容的；三是費改稅后，社會保險制度的剛性加上稅收的剛性，將促使現收現付制得以恢復并被強化，它雖然能夠緩和現階段的基金支付危機，卻給國家財政的長期負擔埋下了隱患，國家財政尤其是在中國人口老年化加速度進行的現在乃至未來相當長的時期都具有不宜性；四是費改稅后，國家財政將由后臺走向前臺，國家從社會保險尤其是養老保險的間接責任主體變成直接責任主體，財政和社會保險制度的合二為一，既不符合社會保險制度追求自我平衡的國際趨向，也不利于有效控制社會保險支出膨脹的風險，從而可能構成對國家財政正常運行的新的壓力源；五是在中國的現階段，地區發展極不平衡，而各種社會保險項目的財務機制并不相同，所要求的統籌層次也不一樣，費改稅還將面臨著許多難以逾越的技術難題，這些技術難題絕對不容小視，它將決定這種改革的效果不會像主張費改稅的人士所期望的那樣。因此，社會保險費改稅并不必然改變社會保險主要是養老保險所面臨的困難，其強制征收、?？顚Ｓ?、追求周期自我平衡的特征，決定了國家不能將其和其他收費等同視之，和其在費、稅之間費力爭論，不如加快社會保險立法，多花功夫擴大覆蓋面，同時完善基金籌集和管理機制，強化監控。

有關經濟保障和服務保障的結合。在討論社會保障改革時，我認為還不能只討論經濟保障新問題，還需要同時討論服務保障新問題，因為經濟保障事實上需要服務保障配套。如養老金的社會化發放需要服務系統，失業工人的培訓需要職業培訓系統，醫療保險的落實需要醫療服務系統；即使是能夠領取養老金的退休人員，也呈現出對養老院的需求增長的趨向，而服務保障還能夠在某種程度上改善經濟保障并補充經濟保障的不足。因此，應當將服務保障納入社會保障體系并占有相當重要的地位。我主張以社區服務為基礎，以社會化服務系統為主導，輔之以各單位內部的服務系統，現階段尤其應當強化社區服務系統，理順社會化服務系統，大力改造單位內部的服務系統，它對于促進經濟性的社會保障制度改革和緩和失業新問題等，都具有重大的意義。

有關養老保險。一是職工養老保險制度需要繼續完善，在堅持統帳結合的原則下調整社會統籌和個人帳戶的結構為必要舉措，我認為應當增大統籌部分的比例，縮小個人帳戶的規模，以便增強基本養老保險的互濟功能和收入分配調節功能；同時，主張在調小個人帳戶的基礎上，明確劃出責任起訖時間，逐步填實個人帳戶。二是對公務員基本養老保險的制度布置，宜和企業職工基本養老保險并軌，以避免制度分異激化階層沖突、增加運行成本；但從有利于將社會精英吸收到公務員隊伍出發，亦應在基本養老保險制度之外再行建立補充待遇，根據職級高低、在國家機關服務年限長短、正常離退職和非正常離退職等情形實行一次性補償；但若短期內無法統一熟悉，則可以延后再探究，目的即是不要因此影響企業職工養老保險制度的定型。此外，還有一個需要引起關注的重要新問題就是農村的養老保險等新問題，因為農民對養老保險等社會保障的需求是客觀的，尤其是已經非農化或正在非農化的具有鄉村戶口的職工對社會保障（如工傷保障等）的需求，更是不容回避的現實新問題，現階段一些富裕鄉村對村民福利采取全部包下來的做法和一些貧困地區連“五保戶”的生存也出現了困難的極端情形，表明農村社會保障尤其是養老保障等處于失控狀態，假如不能及時加以引導，其后果同樣是十分嚴重的，對此，建議采取區域推進策略，而不宜全國展開，選擇自東向西、自發達地區向落后地區逐步推進的策略，實行自我負責為主、集體補助為輔、政策引導和政府適度介入相結合，通過鄉村社會保障區域試點的示范，來規范農村的社會保障事務，這將是一項并不需要太多成本卻又能夠消除重大社會風險的舉措。

有關其他社會保障制度布置，同樣存在著完善的必要性。例如，補充保險制度急切需要明確監管部門，并由其負起制定規則并實施監管的責任，因為盡管補充保險應當且可以按照市場化來運營和管理，但在市場體制還未成熟的條件下，政府的監控先嚴后松仍然具有必要性；下崗職工基本生活保障制度應當盡快和失業保險制度并軌，為此需要盡快擴充失業保險基金，以便應付加入WTO后可能出現的失業保險金支付高峰；醫療保險急切需要建立以良好醫德為基礎的醫生執業資格制度，并真正實現醫務人員之間的良性競爭；在推進城市居民最低生活保障制度時，需要摒棄歧視性色彩，同時將居民的非工資性收入（如房產收入、存款收入、捐贈收入及其他收入等）納入家庭收入統計范圍，并盡可能地采取統一的現金或物質援助方式，防止多種補貼（如現金補貼、房租補貼、子女教育補貼、糧油補貼、“送暖和”等）并存情形下造成貧困陷阱和失業陷阱，等等。

總之，我國的社會保障改革經過近20年的努力，已經取得了相當的成就，也存在著需要吸取的教訓，目前又進入一個較為關鍵的時期。為此，既需要加快推進改革步伐，又需要保持清醒的頭腦，而堅持在現有基本框架下加以完善的深化改革取向，無疑是避免造成混亂和給未來留下后遺癥的正確取向。