保險監管啟示研究管理論文

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[摘要]監管經濟學是一個涉及經濟學、法學、政治學等多領域的交叉性學科，它已經成為當代西方經濟學的一個重要分支和最有活力的研究領域之一。本文從歷史發展的角度，對公共利益理論、利益集團理論、監管型政府興起理論和不完備法律理論等主要的西方監管理論進行了梳理，研究它們的主要觀點、內在聯系、缺陷與突破，揭示其變遷的內在邏輯，以此為基礎挖掘國外監管理論的借鑒意義，對如何完善我國保險監管進行了深入思考。

[關鍵詞]監管經濟學，公共利益監管理論，利益集團監管理論，不完備法律理論，監管型政府興起理論，保險監管

一、國外監管理論的演變

(一)公共利益監管理論

一般認為，監管理論的主流起源于福利經濟學的公共利益論。以庇古為代表的舊福利經濟學以邊際效用論為分析工具，將市場失靈與國家干預結合起來，認為國家干預能夠使經濟資源配置達到最優和使社會福利最大化。20世紀50年代以來，新福利經濟學以帕累托最優為標準，致力于分析市場缺陷，深入研究國家干預的合理性。西方學者對市場失靈和政府矯正措施的研究逐漸衍生出公共利益理論。公共利益監管理論認為，由于傳統微觀經濟學關于完全競爭的條件很難滿足，因此市場失靈不可避免，而政府是仁慈的，有能力而且有必要作為公共利益的代表修正資源誤配和分配不公，進而增進社會福利。20世紀30年代以來資本主義的經濟危機充分證明了市場的不完全性，政府干預經濟的思想逐漸受到青睞。現實生活中政府監管的范圍也似乎無邊無際：不僅包括公用事業和反托拉斯政策，還包括對要素市場的公共干預，貨幣籌措及支付，以及對商品的服務和生產、銷售或交易的公共干預。

盡管公共利益理論一直在監管經濟學領域居正統地位，但在20世紀70年代前后出現了范式危機(o。首先，從規范分析的角度對理論隱含的行為假設提出質疑。公共利益理論認為監管是應保護公共利益而提供的，這里顯然缺少一個鏈接點——立法政策或安排如何將公共利益最大化的公共行為轉化為立法行動。其次，“阿羅不可能定理”對政府監管職能的質疑。古典效用主義認為個人福利可以計算，并且經簡單加總即形成社會福利。但阿羅指出，經由個人的偏好次序推出社會的偏好次序是不可能的，不存在一種把個人偏好加總為社會偏好的理想方法，因此政府監管在理論上不可能達到社會福利最大化目標。第三，從實證分析的角度對公共利益理論提出的質疑。1962年，施蒂格勒和弗里德蘭通過對電力行業價格管制的實證研究，發現監管并沒有實現公共利益理論所預期的效果，并由此提出了完全不同于公共利益理論的演繹推理。

(二)利益集團監管理論

西方經濟學家在回顧監管歷史時發現，市場失靈并非監管的充分條件，監管也不必然體現為實現公共利益，于是“尋求監管政策背后的政治原因”成為西方監管經濟學的研究主題。20世紀70年代，利益集團*監管理論得以迅速發展。較早的利益集團理論可以追溯到監管俘獲理論，較為成熟的則是監管經濟理論。

從20世紀初開始，西方學者開始嘗試解釋監管俘獲現象。1955年伯恩斯坦指出，監管的供給源于產業監管需求(立法者被俘獲)，或者隨著時間的推移，監管機構被受監管的產業所控制(監管者被俘獲)。在此情況下，監管計劃最初的服務于公共利益的目的就會遭受挫折。1972年喬丹對施蒂格勒和弗里德蘭關于電力行業定價的研究進行了總結，俘獲理論正式誕生。俘獲理論在一定程度上比公共利益理論更符合經驗觀察，但仍然存在致命的缺陷：第一，俘獲理論只是經驗歸納而缺乏理論基礎；第二，俘獲理論仍然不能解釋許多經濟現象。

在對公共利益監管理論和監管俘獲理論揚棄的基礎上，1971年施蒂格勒開創了監管經濟理論。施蒂格勒提出，監管通常是由被監管產業自己爭取來的，監管的設計和實施也是為產業集團的利益服務的*。施蒂格勒將政治行為納入經濟學的供需均衡分析框架內，運用經濟學的基本范疇和標準方法來分析“監管為何產生”的問題，指出監管的需求方(產業集團)與供給方(監管者)都是理性的經濟人，闡述了產業集團和監管者為謀求各自利益的交換過程，對監管的受益者、受損者、監管采取的具體形式以及監管對資源配置的影響等問題進行了研究。佩爾茲曼對施蒂格勒的開創性研究進行了擴展，提出了“最優監管政策”(optimalregulatorypolicy)模型，探討了利益集團爭取自身利益的博弈均衡是如何決定政府監管供給的。模型指出，政治家所選擇的監管政策不僅要滿足選票數的最大化，還要使政治支持的邊際替代率等于企業利潤與消費者盈余之間互相轉移的邊際替代率，從而達到一種均衡。模型的結論是：監管者的最優定價將介于競爭價格(完全消費者保護下的價格，可使消費者剩余最大)和壟斷價格(完全生產者保護下的價格，可使產業利潤最大)之間。盡管利益集團理論在理解政府干預方面邁出了一大步，但仍然存在許多缺陷。比如，拉豐和馬赫蒂摩指出，利益集團影響政府決策的權力是外生給定，并獨立于監管制度的設計，從而這些模型不能用來討論不同制度如何影響利益集團的政治影響效率。要彌補這一缺陷，就必須將交易成本和信息不對稱分析引入到監管制度的設計中。

利益集團監管理論說明一種旨在限制壟斷、促進競爭的監管制度安排，最終會演化成為少數利益集團獲利的低效甚至無效的制度。在市場經濟中，是否存在市場與監管的良性互動?政府對監管失靈又該如何回應?在世紀之交，格萊瑟、施萊弗、許成鋼、皮斯托等人對這些問題的回答進一步推動了監管理論的發展。

(三)監管型政府興起的理論

在19世紀末以前，美國法院在保護產權、執行合同、懲治壟斷等方面中一直占據著主導地位。但在1887年—1917年的“進步黨年代”，情況發生了巨變：州和聯邦的監管機構開始接管反托拉斯政策、公用事業定價及其他許多領域的社會控制權，監管型政府逐步崛起。但傳統的監管理論難以對進步黨運動作出合理的解釋。

格萊瑟和施萊弗從經濟發展史的視野，回顧了1887年—1917年間美國監管型政府興起的歷程，指出司法制度失靈是監管興起的制度根源。他們認為，作為對法院被動式執法和普通法遭到破壞時訴訟體制低效率的回應，監管可能比訴訟更加適宜：第一，出于對職業生涯的考慮或者接受過更專業的訓練，監管者比法官有更強烈的動機去調查核實違法現象。第二，監管者執法能夠代表被損害方的共同利益，其效果類似于集團訴訟，能有效解決私人訴訟的搭便車問題。第三，監管是對危害行為的事前預防，而訴訟是危害形成之后的權利主張。事前監管能以較高的可能性發現違法行為，并確保違法者以較低的罰金服從處罰，因此監管比訴訟更易被違法者接受。

格萊瑟和施萊弗建立了執法策略選擇模型，研究在自由放任、政府監管、私人訴訟之間選擇最優的執法策略問題。在模型中，作為控制市場行為的兩種可選體系，訴訟和監管之間的最大差別就在于它們在面對潛在違法者的破壞時所表現出的易受影響性。模型顯示，最優的執法策略主要取決于一國擁有何種程度的法律和秩序。第一，對于一個法制水平很低的國家，法律或監管約束均不是最優策略，接受市場失靈可能比通過行政或司法手段更為適宜。因為在低水平法制國家，法官和監管者容易屈服于壓力或被俘獲，當政府試圖糾正市場失靈時，違法者就會動用資源去破壞司法制度，導致市場失靈并不能得到有效控制。第二，在法律和秩序水平中等的國家，監管是最優策略。因為監管對違法行為的處罰適中，它比訴訟更不容易受到破壞。尤其是當嚴重的社會危害來自于市場行為本身時，監管是有效的。美國20世紀初期的司法實踐也證明，隨著企業規模的擴大，損害的社會成本同比增加，但破壞司法秩序的成本并未隨之增加，因此企業有很強的動機去破壞司法過程。在這種情況下，監管就成為有效的回應。第三，只有在法律和秩序水平極高的國家，社會才應該依賴于私人訴訟而不是監管。因為在法律完備的社會，司法體系很難被破壞，即使沒有監管，法院通過嚴格責任條款或疏忽標準的純司法制度就能取得最佳效果。格萊瑟和施萊弗從理論層面比較了法庭執法和監管執法的優劣。但是，他們沒有從功能上對司法制度和監管制度進行區分，因而缺乏理論上的條分縷析。

(四)不完備法律理論

2002年，許成鋼和皮斯托在論文《不完備法律——一種概念性分析框架及其在金融市場監管發展中的應用》中提出，法律不完備才是監管出現的根本原因。他們認為，在后農業社會，法律內在不完備是一種常態，僅僅依靠法庭的被動執法和事后立法將是次優選擇，會出現阻嚇失靈和執法不足等問題。為保證有效執法，法律體系需要分配立法權和執法權，即要賦予一些機構享有持續立法(如在其管轄權限內靈活地修改規則)和主動執法的權力。監管者就是被授予主動執法權和剩余立法權*的機構，他們的出現就是應對法律內在不完備*所導致的阻嚇失靈的一種反應。他們提出，有三個因素決定剩余立法權和執法權的最優分配：法律不完備的程度和性質，對損害行為進行標準化*的能力，以及預期損害的程度和外部性的大小。當法律高度完備時，法庭的被動執法有足夠的阻嚇效果。當法律高度不完備時，立法權和執法權的最優配置就取決于預期受損害的程度，以及對損害行為進行標準化的成本。如果損害行為能夠加以標準化，并且該行為繼續下去會產生大量的負外部性，則監管優于法庭。除此以外，法庭擁有立法權和執法權仍然是最優的?？梢姡谥挥写蝺炦x擇的現實世界里，法庭擁有立法權和被動執法權，監管者擁有剩余立法權和主動執法權是最佳組合。

許成鋼和皮斯托把法律視為不完備的，并對監管者和法庭的特征和功能加以區分，這是非常新穎的觀點，也是以往的監管理論所忽略的。但是，他們的研究仍然處于起步階段：比如該理論假定立法者和執法者都是毫無私利的，而把論述的重點放在法律制度設計方面，而且沒有分析立法者和執法者的激勵問題以及與不完備法律框架相關的政治問題等。

二、對我國保險監管的啟示

盡管保險監管具有不同于一般經濟監管的特質，在監管的目的、內容、方式方法上也有相對特殊的一面，但不可否認，保險監管具有一般經濟監管的普遍性質，國外監管理論對我國保險監管仍然具有現實的借鑒和啟示意義。

(一)監管是一種持續的制度演變過程

就監管理論而言，政府監管最初被單純視為彌補市場失靈的手段，后來芝加哥學派意識到監管失靈問題，近年來的研究則進一步解釋了監管者的關鍵特征和職能，提出了監管的理由和條件。監管理論研究重心的變化，實現了其由低級到高級、由脫離實際到逐步接近現實的變遷?？梢哉f，百年監管理論史就是人們對監管的認識逐步深化的歷史。就監管實踐而言，在動態經濟中，市場與監管的行為邊界比較模糊并且不斷地發展變化，一種有效的監管制度是市場與監管不斷進行改革和調整的產物。只有通過不斷的理論創新和制度創新，解決市場和監管中出現的摩擦和沖突，才能為保險業發展提供持久的動力。

(二)動態的監管制度變遷背后仍然具有穩定的基準點

傳統監管理論認為，保險經營具有公共性和社會性，而保險經營過程中存在的市場失靈和破壞性競爭可能導致保險公司喪失償付能力，從而有損社會福利，因此對保險業實施監管是維護和確保公共利益的一項實踐。盡管利益集團理論認為俘獲問題會使監管目標發生偏移，但佩爾茲曼“最優監管政策模型”證明，最優的監管政策應滿足消費者和生產者之間的力量均衡，而不是僅僅滿足生產者利益最大化。

不管監管理論和實踐如何演進，維護公平競爭、保護消費者利益從來都是監管制度選擇的不變主題。我國保險業要實現科學發展，保險監管同樣要注重保護保單持有人的利益，不斷實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益。

(三)監管機構在制定保險監管政策時，應當注意協調被監管者、保險消費者以及其他利益相關者之間的相互關系，以保證監管目標的實現

保險監管政策的制定和出臺，是保險監管需求與供給力量之間博弈的結果，是經濟系統的內生變量。影響保險監管供需的因素很多，監管者除可能受到被監管行業的影響外，也會受到立法者和保險市場消費者的監督，被監管的保險公司同樣可能受到消費者和其它政治群體間接的影響。因此，監管者要善于平衡被監管者、消費者以及其他利益相關者之間的關系，在平衡中定位監管目標：既要注重防范化解風險，維護市場的公平、公正，保護各市場參與方的合法權益，又要善于營造環境，充分發揮政策引導和政府推動的重要作用，調動各方面的積極性、主動性和創造性，促進保險業又快又好地發展。

(四)要高度重視影響保險監管有效性的市場基礎設施建設

信息不對稱是導致市場經濟不能有效運轉的主要障礙之一，這一點在保險業表現得尤為明顯。建立可靠、及時、標準化的信息披露制度，不僅有助于緩解信息不對稱、保護消費者利益，而且有助于確保監管的有效性。國際保險監督官協會(IAIS)于2002年1月了《保險公司公開信息披露的指導文件》，認為保險人公開披露的信息至少應該包括財務狀況，經營業績，風險及其管理與控制措施，信息編制的基礎、方法和假設，公司業務、管理以及公司治理基本信息等。目前我國保險機構傳遞給投資人、被保險人的有關商業風險、財務結構和經營業績的信息，遠遠不能適應保險業發展的需要，因此必須從法律層面規范保險信息披露行為。目前我們應加強針對保險公司的信息披露以及針對保險產品的信息披露。在保險業的信息披露中，在關注公司盈利能力的同時，應當更加關注資本充足狀況、償付能力狀況、風險管理狀況等。目前對保險信息披露的研究還比較基礎，還需要進一步研究的問題包括：如何建立健全的法定會計準則體系、如何發揮資信評估機構在信息披露中的作用、如何處理好自愿披露與強制披露的關系等。

(五)制定監管政策時必須考慮監管成本

擁有必要的經濟資源是保證監管者實施有效監管的必要條件。但是，監管究竟是促進了資源的有效配置，還是給市場帶上了更多的枷鎖，這是不容回避的問題。近年來，成本——收益分析逐步被引入政府公共政策領域，并以收益大于成本或社會凈福利最大化，作為衡量監管績效的標準。比如，不完備法律理論就認為，如果監管成本超過收益，監管就會失靈。當然，成本——收益分析比較抽象，既有實證分析的市場基礎，又有規范分析的價值取向，一些制度性收益和成本本身也很難量化。但是，我們可以通過采取某些措施來有效降低保險監管成本，比如完善監管機構的組織設置、健全監管指標體系、強化風險預警機制、完善監管信息系統、發揮保險行業自律組織的作用等。

(六)借鑒國外監管制度不能采取簡單的“拿來主義”

在經濟全球化和金融一體化的背景下，學習、借鑒國際先進的保險監管經驗是提高我國保險監管水平的重要途徑。但目前對國外保險監管的研究往往有一種急功近利的情緒。例如，在信息的積累并未達到全面系統準確的前提下，把國外個別經驗上升為普遍規律，把局部性的問題抽象為全局性的問題，把階段性嘗試描述為結局性發展成果；或者割裂監管與一國經濟背景、司法制度之間的聯系，主張照抄照搬，忽視特定環境下的社會綜合因素，走人了方法論的誤區。實證分析也表明，即使是發達市場經濟中的“最佳做法”，在特點迥異的其他市場環境中都可能失靈。比如許成鋼和皮斯托指出，在法律不完備的轉型經濟中，如果監管者獲取的是虛假信息，在此情況下簡單模仿發達經濟國家的慣常做法，比如將執法權從法庭轉移給監管者，則監管者會因缺乏可靠信息而無法實現有效的主動式執法，導致監管失靈。因此，在借鑒國外監管模式和監管政策時，不能超越社會關系和制度因素，切忌簡單移植。