肺炎工傷認定政策分析

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【摘要】肺炎疫情發生后，人社部、財政部、國家衛健委聯合出臺了針對醫護及相關工作人員的工傷認定特殊政策，引發了較多關注和討論。國際組織和主要國家均將肺炎工傷認定納入職業病管理范疇，多數國家面向所有勞動者，并制定了因果關系確認的方法。我國有必要借鑒國際經驗，將肺炎工傷認定政策由臨時措施轉變為長效機制，并從特定人群擴大到所有人群。

【關鍵詞】肺炎；工傷認定；職業?。粐H視角

病毒感染肺炎（下稱肺炎）疫情發生后，工傷保險率先行動，早在1月23日就下發《關于因履行工作職責感染病毒肺炎的醫護及相關工作人員有關保障問題的通知》（人社部函〔2020〕11號，以下簡稱11號文），明確在肺炎預防和救治工作中，醫護及相關工作人員因履行工作職責，感染肺炎或因感染導致死亡的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇。這一政策的迅速出臺，為醫護及相關工作人員撐起了職業傷害“保護傘”，對于解除后顧之憂、全力抗擊疫情、奪取戰斗全面勝利具有重要意義。但是，這一政策也引發了較多關注和討論。目前全球疫情嚴重，各國對感染肺炎的工傷認定也有一些做法經驗。本文將從國際視角，結合工傷保險制度本義，對完善我國政策提出一些建議。

1問題的提出

11號文并非首次創新，而是借鑒了“非典”時期的政策措施，在文件表述上也幾乎相同，這說明工傷保險政策是一貫的、連續的。但也有一個重要方面的不同。2003年醫院等事業單位仍未納入工傷保險制度，醫護人員感染“非典”病毒視同工傷，待遇由用人單位或財政支付。2010年《工傷保險條例》修訂時，已將事業單位納入工傷保險法定覆蓋范圍，一旦參保的醫護及相關工作人員感染肺炎符合規定，由統一的工傷保險基金支付待遇將更加規范、更有保證。同時，11號文也引發了一些討論，主要包括：1.1感染肺炎適用何種認定情形。肺炎屬于乙類傳染病，未列入職業病目錄，所以無法適用《工傷保險條例》第十四條第四項的職業病情形。有觀點認為，醫護及相關工作人員可適用《工傷保險條例》第十五條第二款維護公共利益的規定或者第十四條第七項其他法律法規規定的兜底條款，但并不能讓人信服?？傊诂F有制度規定下，沒有形成明確的一致意見。雖然大家能夠接受給醫護人員提供特殊保障政策，但合法性存疑。1.2醫護及相關工作人員具體。包括哪些人群，政策能否擴展到所有職工人群11號文對醫護及相關工作人員具體包括哪些人員并沒有明確，對預防和救治工作具體包括哪些內容也沒有明確。考慮到文件是與衛健委、財政部聯合，容易理解為僅涵蓋衛生行業的特定人員。但實際上疫情大流行時期，除了一線醫護人員，每個勞動者都在各自崗位上做出直接或間接貢獻，尤其是部分人員受政府指派從事疫情防控工作，一旦因工作感染，無論從法理上還是情理上，都很難不被認定為工傷。11號文明顯不包括一般勞動者，但媒體和法院系統有不同聲音。2020年2月2日，《人民日報》微信公眾號發文《疫情防控中的9個法律問題，你必須知道》，對“在上班時感染病毒，算工傷嗎？”這一問題做出了肯定的解答；浙江省高級人民法院民事審判第一庭在《關于規范涉肺炎疫情相關民事法律糾紛的實施意見（試行）》中規定，勞動者在疫情防控期間因履行工作職責而感染肺炎的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇。因此，肺炎工傷認定政策能否擴展到所有勞動者也引起了廣泛關注。

2肺炎工傷認定政策的國際情況

肺炎疫情在全球擴散蔓延，各國都面臨著勞動者感染能否認定工傷的政策問題。從國際組織和主要國家政策規定來看，均是納入職業病范疇來管理。2.1勞工組織的觀點。國際勞工組織2010年修訂版職業病目錄中包含了職業性傳染病，因為肺炎病毒是新發現病毒，顯然不包括在目錄中。但在職業病目錄中有開放性條目，即便職業病目錄里未列明的疾病，只要被證明是由于職業原因造成的，也可被認定為職業病。因此，國際勞工組織認為，雖然證明感染肺炎和工作職責的因果關系存在困難，但如果能夠證明確實是由于工作原因感染肺炎，任何勞動者都應該受到職業病保障制度的保障。2.2歐盟的觀點。歐盟職業病目錄同樣采取列舉方式，其中包括職業性傳染病。傳染病目錄中也涵蓋了開放性條款，包括由疾病預防、保健、家居援助工作和其他己被證明具有感染風險類似活動引起的其他傳染病。2.3主要國家的政策。國際勞工組織和歐盟的職業病目錄僅作為推薦和參考，并不具有強制性，各國可以根據自身情況制定本國職業病目錄和評判標準。疫情發生以來，各國均面臨肺炎是否屬于職業病的問題。為了確保覆蓋面，尤其是針對職業暴露風險大的人群，許多國家出臺了政策措施。從表1可以看出，在疫情嚴重的主要發達國家中，美國、西班牙、意大利、法國、德國，以及東亞國家中的日本、韓國等，均對肺炎工傷認定有相應政策。根據覆蓋人群劃分，分為兩種情況：一是絕大多數國家規定，只要有明確因果關系，所有人群均可以認定工傷，比如日本、韓國、法國、西班牙、南非、馬來西亞等。二是個別國家明確醫護人員可以認定工傷，其他人群排除，比如德國。無論哪個國家，醫護人員都處于抗擊疫情的最前線，是享受職業病保障的最優先人群，所有國家均沒有例外，且在保障條件上最為寬松。比如，意大利規定，醫護人員感染肺炎包括工作中以及上下班途中，并且自動假定工作與感染之間的因果關系，以避免確定感染的具體原因和工作方法有問題的情況。根據政策性質劃分，分為制度本來就有規定還是臨時措施。多數國家職業病目錄有開放性條款，肺炎納入工傷認定范疇不過是政策重申和確認。比如，法國規定，不在職業病目錄中的疾病，經過社會保險經辦機構的確認，確實是由職業因素造成的，也與列入職業病目錄的病人一樣將其認定為工傷，享受工傷保險待遇。有些國家出臺的政策屬于臨時措施，比如西班牙。

3部分國家具體政策

3.1日本。日本職業病目錄中涵蓋了由于細菌和病毒等病原體而導致的疾病，并列舉了4種疾病，同時包括第5條開放性條款：除了第1-4項中列出的那些疾病外，與這些疾病相關的疾病以及其他明顯由暴露于病原體（例如細菌和病毒）的工作引起的疾病。因此，在日本工傷保險制度中，因工作感染肺炎是可以被認定為工傷的。在具體執行中，根據厚生勞動省勞動基準局4月28日的操作指引，總體原則是應考慮目前的感染狀況和即使沒有癥狀也有擴大感染的風險而采取合理措施，因此，即使根據調查無法確定感染路徑，因業務（或工作）感染的可能性大，被認為起因是業務（或工作）時，也屬于工傷保險給付范圍。對于醫護人員和其他勞動者感染肺炎的工傷認定，操作有所不同。原則上，當從事醫學護理或病人護理或護理工作的醫生、護士、護理人員等感染時，除非很明顯是在工作以外受到感染，否則將有資格獲得工傷賠償。對于醫護人員以外的勞動者，如果感染途徑被確定是在工作中或上下班途中，工傷保險將給予補償。處理過程將以個案的方式進行，包括對潛伏期內的工作從事情況、一般生活狀況等進行調查后，再根據醫學專家意見進行判斷。如果勞動者從事以下被認為具有高感染風險的任務，則應調查潛伏期的工作情況和總體生活狀況：（1）在確認有多個感染者的工作環境中工作；（2）在存在與客戶親近和接觸等機會很多的工作環境中工作。前者的含義是如果工作場所中只有一個人感染了，那么他或她就不太可能是在工作中被感染；后者的工作環境主要包括零售、公共汽車和出租車等運輸服務以及托兒服務。3.2韓國。2月11日，負責工傷保險業務的韓國職工補償和福利服務機構（COMWEL）宣布已經制定了應對感染的工傷賠償計劃。根據該計劃的業務處理過程，總體原則是，肺炎作為職業病判定的標準主要分為醫護人員和非醫護人員兩類人群：（1）衛生保健和集體收容設施從業人員在業務（或工作）執行過程中因接觸肺炎感染者被感染時，可視為業務（或工作）和疾病之間具有相當的因果關系，可以認定為職業病。（2）其他勞動者根據個別情況，業務（或工作）和疾病發生之間具有相當的因果關系（暴露時間、強度、范圍、發病時期）時，可以認定為職業病。關于“業務相關性”的具體判決將通過“業務疾病判斷委員會”對個別案件的審議來確定。對于非醫護人員，職業病調查的重點人群主要包括：（1）機場和港口等公共交通設施工作人員；（2）高風險國家（地區）海外出差人員；（3）因工作原因（如“商務旅行”）與受感染者登上同一架飛機的人員；（4）在工作過程中與受感染的同事有接觸的人員；（5）在其他工作過程中不可避免地接觸受感染患者的人員。上述重點人群，如果再滿足以下條件，一般情況下就可以視為職業?。海?）工作范圍與病毒傳播途徑相匹配；（2）在工作環境中必須有識別出可能病毒傳播的情況；（3）被確認為“暴露于病毒”；（4）排除在工作以外的日常生活中感染，例如家人或親戚。3.3南非。3月23日，南非就業和勞動部補償委員會通告，根據1993年《職業傷害和疾病補償法》（1993年第130號法）第6A條，因工作感染肺炎病毒作為職業病，將獲得工傷賠償。肺炎病毒作為職業病診斷取決于：（1）職業暴露于已知來源的COVID-19；（2）根據世衛組織準則對COVID-19進行可靠的診斷；（3）經批準的公務旅行和前往COVID-19高風險國家或地區的工作經歷；（4）高風險工作環境，其中COVID-19傳播本來就很普遍；（5）工作暴露和癥狀發展有明顯的時間順序。職業暴露風險主要分為四類：（1）極高暴露風險，如需要執行插管、支氣管鏡檢查、侵入性標本采集等工作的醫護人員、需要接觸病毒標本的實驗室人員、尸檢人員；（2）高暴露風險，如暴露于已知或疑似COVID-19患者的醫護人員、醫療運輸人員、尸檢工作的輔助人員；（3）中暴露風險，包括那些需要經常與人緊密接觸（2米內）的人員；（4）低暴露風險，指不需要與公眾頻繁緊密接觸（2米內）的人員。申請肺炎工傷認定需要提交一系列文件，包括：（1）雇主的職業病報告；（2）職業病通知書和賠償要求；（3）暴露和醫療問卷；（4）關于職業病的第一份醫學報告；（5）暴露歷史記錄和任何其他適當的雇用歷史記錄；（6）有關員工癥狀的醫學報告；（7）對于每次咨詢，均應提供《治療進展報告》；（8）有關職業病的最終醫療報告。賠償專員辦公室將考慮并裁定所有索賠的責任。賠償專員辦公室的醫務人員負責對索賠進行醫學評估，并確認對索賠作出接受或拒絕處理。

4完善我國政策的建議

我國工傷保險制度已經在疫情防控中發揮了重要的政策保障作用，但距離最大程度發揮工傷保險的制度優勢還有差距。11號文規定的臨時政策過于嚴格，僅限于醫護及相關工作人員，且同時要滿足預防和救治工作的條件，但疫情防控工作復雜、涉及面廣、參與人員多，過于嚴格的規定反而使工傷保險部門陷入被動，有些不得不認定的案例又傷害了制度的公信力。我國疫情防控阻擊戰已經取得重大戰略成果，疫情防控將進入常態化階段，復工復產成為工作重點。普通勞動者在工作過程中面臨感染風險，同樣希望有工傷保險制度的保障。借鑒國際經驗，結合我國情況，提出以下兩點政策建議：4.1將臨時政策轉為長效機制。新世紀以來，我國已經經歷“非典”和肺炎兩次較為嚴重的疫情，都采取了臨時緊急啟動工傷認定的特殊政策。作為人類社會的潛在威脅，傳染性疾病不會消失，在未來還會以不同規模重現，因此工傷保險制度有必要未雨綢繆，總結兩次疫情的應對經驗做法，將工傷認定的臨時政策轉變為長效機制，以增強工傷保險制度應對突發公共衛生事件的響應能力，充分發揮工傷保險制度的保障作用。要改變目前工傷認定政策過于封閉的現狀，增強開放性，在制度規定上增加彈性條款。從工傷保險制度的本義出發，將職業傷害風險盡可能納入保障范圍。針對肺炎等傳染性疾病，應當在職業病目錄中增加彈性條款，以應對不時之需。4.2將保障范圍從特定人群擴。大到所有勞動者特定人群的邊界很難確定，工傷保險制度保障范圍應當適用所有人群，以體現社會共濟和社會公平。在職業病問題上，只要能證明疾病和工作之間存在因果關系，均應得到保障。不能因為因果關系證明的困難，而否定勞動者的權益主張權。實際上，在疫情期間，為控制疾病蔓延，流行病學調查非常細致全面，完全有可能給因果關系的確認提供條件。個別國家如德國僅將醫護人員納入，與其制度有較大關系。德國工傷保險制度實行的是行業統籌，按照不同行業組建各自的行業工傷保險聯合會，其中就有專門的衛生保健聯合會。感染病毒（也包括此次的）可視為職業病，僅適用于醫護行業，并不會有不同人群之間的不公平。但我國工傷保險制度是社會統籌，保障所有參保人員的利益，是工傷保險部門的職責，不應有人群的區分。工傷保險制度也完全有能力承受保障人群擴大帶來的基金支出增加風險。目前工傷保險基金有大量結余，同時2020年底將全面實現省級統籌，基金抗風險能力進一步提升。而且工傷保險奉行以支定收、收支平衡原則，全國平均工傷保險費率低于0.6%，完全有空間對沖支出風險。不過在我國現有制度和管理體制下，工傷保險部門即使希望擴大保障范圍，也還面臨著一些掣肘，仍有一些配套工作要做。一是我國職業病管理體制較為特殊。與許多國家不同，我國職業病診斷和鑒定的管理職責在衛生部門。嚴格來說，如果肺炎作為職業病進行工傷保障，必須由診斷機構按照嚴格程序先行進行診斷。醫護人員在疫情預防和救治工作中感染肺炎，可以特事特辦，采取目前的簡化程序形式，但對于普通勞動者，必須有歸因診斷和調查，這完全依賴于職業病診斷機構。工傷保險部門既無相應的職權，也無自己的專業醫學力量。因此，需要與衛生管理部門進行政策協調。二是我國工傷保險待遇結構較為特殊。與其他國家工傷保險待遇基本由基金承擔不同，我國部分工傷保險待遇由工傷保險基金和用人單位共同承擔。如果貿然將普通勞動者因工感染肺炎等傳染性疾病納入保障范圍，勢必會進一步增加用人單位的負擔，尤其是疫情期間用人單位已經普遍面臨困難的情況下。因此，擴大保障人群范圍，也需要考慮對用人單位的影響。只有改革待遇結構，工傷保險制度才有更大的騰挪空間。

【參考文獻】

[1]人力資源社會保障部，財政部，國家衛生健康委.關于因履行工作職責感染病毒肺炎的醫護及相關工作人員有關保障問題的通知（人社部函〔2020〕11號）[Z].2020.

[2]李心言，等.肺炎對工傷認定的挑戰與機遇[J].中國醫療保險，2020(4).

作者:翁仁木 單位:中國勞動和社會保障科學研究院