廣播電視公共服務體系建設研究

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一、廣播電視公共服務的內涵與基本目標界定

廣播電視公共服務是中國特有的概念，而且公共服務是中國廣播電視的基本職能之一。自1978年以來，我國廣播電視業一直處于變革進程，但從產權意義上來講，其產權都是國有性質。從具體的運作模式來看，均采用了事業單位、企業化管理的模式，因此其承擔著三重身份：一是作為黨和政府的喉舌而存在，保證黨和政府聲音的傳達，發揮輿論引導的功能；二是作為事業單位而存在，提供公共服務，保障公共利益；三是作為市場主體而存在，通過商業運作獲取商業利益，在市場中謀求生存和發展。因此，在我國，廣播電視既承擔著做好黨、政府和人民喉舌的社會職責，又在滿足公眾信息需求、提高國民素養、推動文化發展和提升國家軟實力方面起著關鍵性作用，與此同時，還要在市場上謀求生存和發展。所以，公共服務——滿足公眾信息需求、提高國民素養、推動文化發展只是其基本職能之一，不是唯一的重要職能。也正因如此，在1978年之后的41年，盡管從傳輸網絡覆蓋的層面來看，我國廣播電視公共服務的基礎在不斷增強，但從內容供給的層面來看，廣播電視公共服務在很大程度上受到商業利益的沖擊。那么，當前正在推進的廣播電視公共服務體系建設的目標何在？根據國務院《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》所提出的一系列理念和政策導向，筆者認為，廣播電視公共服務體系建構的基本目標可以歸為以下三個方面。第一，普遍服務，即服務的均衡性。這主要體現為促進廣播電視公共服務的均等化，實現革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區廣播電視公共服務的跨越式發展，同時，保障特殊群體，如老年人、未成年人、殘疾人、農村留守人群等的基本文化權益。這既有賴于廣播電視基礎設施覆蓋面的進一步拓展，也有賴于廣播電視內容產品人文關懷品質的提升——而這一目標，單純依靠逐利性的商業化運作是無法實現的。因此，在廣播電視公共服務體系建設中，既要考慮群眾的基本文化需求，又要考慮部分群體的特殊需求以及多樣化的文化需求，推動公共文化服務向優質服務轉變，實現普適性和個性化服務的有機統一。第二，優質信息，即提供優秀的廣播電視作品。這里應該包括兩個層面：一是指傳播的內容要符合國家的基本政策、法律和社會的基本倫理，不傳播低俗、猥褻、不健康的內容；二是要創作生產更多傳播當代中國價值觀念、體現中華文化精神、反映中國人審美追求，思想性、藝術性、觀賞性有機統一的優秀文化產品，更好地起到滿足公眾基本文化需求、提高國民素養、推動文化發展的積極作用。第三，多元供給，即所提供的產品在立場、內容、表達形式、傳播方式等方面體現出多元化的趨勢，進而能滿足不同人群的差異化需求，或滿足同一群體的不同需求。隨著新媒體的普及，公眾的信息需求日益多元和廣泛，傳統、單一的傳播方式、傳播平臺和傳播內容日益呈現出與公眾需求不匹配的態勢。因此，多元供給應成為廣播電視公共服務中的一個重要原則。值得注意的是，傳播內容、形式的多元供給必須建立在普遍服務的基礎之上，沒有目標對象的廣泛性，沒有目標對象的多元化，沒有實實在在的用戶意識，就很難實現真正的多元化。普遍服務、優質信息、多元供給是廣播電視公共服務的題中應有之義，廣播電視公共服務體系的建設應當以其為目標來推進。那么，全新的政策語境、媒介生態和社會語境如何？該語境究竟是否有利于這些原則和目標的實現？其對廣播電視公共服務體系建設的推進模式和改革方向可能產生什么樣的內在影響？本文將分別對政策語境、媒介生態和社會語境進行分析。

二、全新的政策語境：公共服務上升到體系建設的高度

我國廣播電視的產權為國有，這就決定了其基本職能之一是提供公共服務。1983年，第十一次廣播電視工作會議提出了“四級辦廣播電視”的方針，推動廣播電視中央、省、市、縣四級覆蓋，市、縣級廣播電視主要轉播中央和省級電視節目，也可以自辦節目，共同覆蓋各省市、自治區和邊遠地區。這在一定程度上保障了廣播電視傳輸覆蓋的廣泛性。因此，“四級辦電視”可以被看作中國廣播電視公共服務的開端。與此同時，1983年中央37號文件確定我國傳播媒介應“以新聞改革為突破口，開展多種經營”。從這一年開始，傳媒實業界積極探索商業化運作模式，推進媒體的產業化。1992年市場經濟體制改革啟動后，我國廣播電視傳媒的經營范圍日益拓寬，產業化程度日益加深。1996年，同志視察《人民日報》時明確指出：“人民日報社的同志要在搞好宣傳的同時搞好經營?！边@標志著傳媒的雙重屬性理論轉化為黨和政府的政策導向。正是在這一政策導向下，傳媒業的商業性日益突出，娛樂、影視節目所占比重日益提高，在很大程度上沖擊了其公共服務職能——各級廣播電視機構開始弱化收視率較低的公共服務節目，甚至實行收視率末位淘汰制，農業、科教、健康、法制、公益、文化類等與公共利益、國民素養密切相關的節目比重逐步下降。因此，1998年黨和政府制訂了“村村通”廣播電視的戰略，大力推進覆蓋農村和欠發達地區傳輸覆蓋體系的發展戰略。值得注意的是，這一戰略的推進依然停留在硬件上對傳輸覆蓋面的擴大，對內容供給方面涉及較少。內容產品是廣播電視公共服務最直接的載體，脫離了對產品公共屬性的強化，基礎設施的建設就成了一具空殼。因此可以說，當時的廣播電視公共服務建設并未上升到建立廣播電視公共服務體系的高度，廣播電視發展的著力點依然是產業導向的，包括2000年左右中央和省級廣播電視集團的建立都是以做大規模、增強產業能力為目標。2003年，我國的文化體制改革確立了文化事業和文化產業兩分開的目標，但廣播電視領域的改革依然呈現出封閉性和滯后性，在公共廣播電視體系的建構方面并無實質性進展。但經過多年的發展，我國傳媒產業和傳媒經濟的基本框架已初步形成，為傳媒改革探索出了有價值的運營模式，也為廣播電視公共服務的改革奠定了物質和經濟基礎。2013年，黨的十八大報告肯定了新聞傳播業對于提升社會公共文化服務的重要作用。2015年，為貫徹黨的十八屆三中全會提出的有關加快現代文化公共服務體系建設的決議，國務院辦公廳的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，成為指導廣播電視公共服務體系建設的綱領性文件。此后的幾年，我國廣播電視公共服務的推進開始上升到體系層面，且發展步伐日益加快：2015年和2016年，結合精準扶貧戰略，我國廣播電視的“村村通”工程開始向“戶戶通”升級；②2017年，國家新聞出版廣電總局強調了中國電視深化改革的內容方向和公益屬性，③這是內容改革和內容的公益性首次在廣播電視管理部門的重要政策文件中出現?；诖?，筆者認為，2013年之后，黨和國家以及相關部門的政策安排和政策導向對廣播電視公共服務體系的建設具有三個方面的標志性意義：（1）扭轉了20世紀90年代以來形成的偏重產業發展和經濟效益的發展取向，將廣播電視的公共服務職能提升到應有的高度；（2）突破了以往廣播電視公共服務建設只重傳輸覆蓋和工程建設的誤區，開始關注廣播電視內容供給的公共性；（3）從政策意義上為廣播電視公共服務職能的建設提供了制度保障，使廣播電視公共服務體系建設有了較為明確的發展方向和較為堅實的制度依托。因此，可以說，黨的十八大之后的一系列理念、政策安排和具體舉措，為廣播電視公共服務體系的建設提供了寬松和積極的政策環境。在此背景下，各地廣播電視公共服務體系的推進取得了很大的進展。

三、全新的媒介生態：新技術帶來的新語境

數字技術和互聯網的普及帶來的是一場新的傳播革命，這場革命以去中心化和多元化為基本特征，建構了一個全新的媒介生態：不僅傳播主體在變化，傳播方式在變革，媒體的樣態在革新，而且塑造了一個全新的媒介環境，這一新的環境改變了人們的媒介使用習慣，倒逼主流廣播電視對傳播內容和形式進行改革和創新。那么，從廣播電視公共服務職能的角度來分析，新傳播革命帶來的究竟是挑戰還是福音？筆者將以普遍服務、優質信息、多元供給為標準，從傳播渠道、傳播主體、內容形式三個方面進行分析。1.傳播渠道多元化。這里的渠道可以理解為兩個方面，既包括廣播電視的傳輸、播出平臺，也包括廣播電視的信息采制渠道。（1）廣播電視的傳輸渠道增加。廣播電視除了傳統的播出渠道外，還可以通過IPTV、門戶網站、“兩微一端”等形式進行傳播。據統計，2018年全國有線廣播電視實際用戶數3.46億戶，比2017年增加了0.10億戶，同比增長2.98%；數字電視實際用戶占有線電視實際用戶數比例為93.35%，比2017年提高了6.25個百分點，有線電視數字化率進一步提升。④由此可見，在有線電視實際用戶減少的同時，數字電視的實際用戶有所上升——以往傳統的、主流的傳播渠道在萎縮，但新興的傳播渠道在增加，總體來看，傳播渠道更加多元。例如，在2018年俄羅斯世界杯期間，中央廣播電視總臺基于視頻優勢的跨屏傳播（電視屏、IPTV、網頁端、APP）用戶總觸達人次與基于各平臺社交媒體（微博、微信）矩陣傳播的用戶總觸達人次基本持平——各平臺融合協作，成為優勢資源跨媒體傳播的倍增器。新的傳播渠道一方面在一定程度上彌補了傳統傳輸覆蓋不足的缺陷，另一方面開拓出了更多適合年輕人的傳播渠道，為公共服務的均衡、普遍提供了技術基礎。（2）廣播電視的信息采制渠道拓寬。傳統廣播電視的信息基本為電臺、電視臺自采和自制，采制成本相對較高。隨著互聯網和自媒體的普及，廣播電視機構可以采取與其他機構或自媒體合作的方式獲取信息，信息來源渠道得到拓展。如目前中央電視臺新聞移動網矩陣號已達332家，包含192家地方電視臺、26家臺內機構、30家人大代表團和84家其他媒體和機構，覆蓋大陸所有省級行政區域，一個兼具主流價值觀與創新活力的融媒體內容聚合平臺正逐步壯大。⑤這在很大程度上拓展了廣播電視產品文化生產和文化傳播的空間，有利于促進廣播電視的公共服務。2.傳播主體多元化。隨著自媒體的興起，除傳統媒體之外的其他機構和公眾的傳播權利得到了更為充分的發揮。因此，在整個傳播生態中，人們看到的是日趨多元的傳播主體，其中不乏一批優秀的媒體人、學者，抑或各個行業、專業的領軍人物。這一傳播現實究竟是會增強還是沖擊廣播電視的公共性？學界爭論不一。筆者認為，廣播電視機構完全可以充分整合這些差異化的主體，提供更加多元、優質的服務。例如，澎湃新聞網的《問吧》《問政》等欄目就整合了各個領域的專家、達人以及政府部門、公共機構的力量進行傳播。從促進公共服務的目標來看，該運作模式可以帶來三方面的優勢。（1）就公眾的表達權而言，它為普通公眾提供了表達的平臺，促進了公民表達權的實現，這本身就是媒體公共服務的實現形式之一。（2）就信息品質而言，由于傳播主體的來源豐富，個人背景、經歷不同，表達方式的差異化，大大促進了傳播內容與形式的多元化，而多元化本身就是公共服務的題中之意。（3）從傳播成本來看，其能在一定程度上降低主流媒體的傳播成本。因為在這一模式下主流媒體只需要為相關主體提供表達平臺，不需要動用自身的采訪資源，因而大大節約了傳統采制時代的制播成本，可以將更多的成本轉移到公共服務方面。所以，如果固守傳統的傳播觀念，多元化的傳播主體、多元的立場觀點可能會成為廣播電視媒體輿論引導的困境，但如果能整合并有效發揮社會上多元傳播主體和多元傳播方式的傳播功能或意見領袖效應，則在很大程度上能促進廣播電視公共服務職能的實現。3.內容形式多樣化。新傳播革命背景下，廣播電視內容形式呈現出多元化的態勢：這一方面來源于傳播平臺和傳播主體的多元化；另一方面源自媒介融合產生的新動力。傳統媒體與新媒體的融合會建構出全新的傳播模式：如點播與個性化定制，部門整合、資源整合帶來的全新創意，跨國界、全球化的傳播等，這些新的傳播模式能夠滿足新傳播革命下用戶日趨多元的精神文化需求；與此同時，傳播內容的豐富性、多樣性、普適性正在逐步促進廣播電視內容產品質量的優化。如2018年俄羅斯世界杯賽事期間，中央廣播電視總臺充分發揮平臺整合和新舊媒體融合的優勢，發揮相互間的協同效應，推出了一系列內容豐富、形式多樣的產品：跟蹤拍攝五組評論員，播發“世界杯足跡”主題內容和H5產品；制作互動新媒體平臺欄目《紅場聊天室》，推出紅場演播室4G直播內容，這些都創造了公眾新的信息需求，成為世界杯流量的核心增長點。從內容與形式的多樣化來看，可以說全新的媒介生態環境帶來了廣播電視產品形態的拓展，同時也帶來了內容的優化。

四、全新的服務對象：用戶需求的多元化、個性化

廣播電視公共服務的對象無疑是公眾。隨著政治體制改革的推進、社會治理方式的變革以及媒介環境的變化，今天的中國公眾已不是鐵板一塊，從文化素養到經濟實力，從精神需求到媒介使用習慣，都呈現出多元化、個性化的趨勢。這里著重從政治、社會、媒介使用習慣等方面進行分析。首先，隨著我國政治體制改革的推進，公眾的民主政治意識逐步覺醒，對知情、表達、參與、監督的訴求日益提升。當前信息服務的公正公開、批評、參與和監督等公共服務中重要的內涵在中國廣播電視傳播媒介中還沒有得到充分體現。因此，一方面，廣播電視要拓展傳播渠道、豐富內容供給、創新傳播方式，滿足公眾知情、表達、監督、參與社會治理的政治訴求；另一方面，要堅持正確政治方向、價值取向、輿論導向，在履行職責使命的過程中進行創新性傳播。其次，從社會結構的角度來看，由于文化水平、社會階層、經濟實力、媒介使用習慣等方面的差異，我國公眾所接收的廣播電視公共服務呈現出較大的分化特征。無論是從媒介的可選擇度還是從內容產品的豐富度來看，城市居民、文化水平較高的群體、中青年人群擁有相對豐富的信息資源；而老少邊窮地區的群眾、文化水平較低的群體的信息相對匱乏，甚至有少數地區還沒有被廣播電視網絡所覆蓋，也有一些群體不具備使用新媒體的條件和能力。因此，對于不同的服務對象，廣播電視應根據其不同的信息接收條件與服務需求，采用不同的傳播渠道、傳播方式，供給不同的文化產品和服務。這就對廣播電視的普遍服務和多元供給水平提出了更高的要求。因此，頻道怎么分配、如何定位、節目應當以誰為服務對象、涵蓋哪些內容，這都是在構建廣播電視公共服務體系的過程中必須明確的內容。再次，新傳播革命帶來了公眾媒介使用習慣的多樣化以及內容訴求的多元化。從媒介使用習慣來看，40歲以下的群體越來越傾向于通過新媒體平臺來獲取和傳播信息；從產品和服務需求的層面來講，新媒體環境培養了一個訴求更多元的用戶群，且個性化需求越來越明顯。因而，媒介接受取向的變化對廣播電視服務供給的多元化、信息的價值量、觀點的獨到性等方面都提出了更高的要求?？梢哉f，當前中國廣播電視公共服務體系建設中的主要矛盾，是人民群眾日益多元、豐富的內容需求和廣播電視相對保守、傳統、單一的內容供給之間的矛盾。這一組矛盾的化解是廣播電視公共服務體系建設的基本任務，也是改革與創新的突破口。黨的十八大以來的一系列政策文件為廣播電視公共服務體系的建設提供了寬松、積極的政策環境和有力的制度保障，新傳播革命為公共服務的普遍服務、多元供給提供了基本的技術基礎。在這一語境下，廣播電視機構應抓住政策利好，充分發揮媒介融合帶來的乘數效應和外溢效應，大力進行廣播電視行業的供給側改革，為公眾提供更優質、更豐富、更多元的內容服務，提高公民素養，推進文化發展，提升國家軟實力。

作者:張春華 單位:南京財經大學