水電站大壩安全監管模式與思考

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摘要:隨著中資企業走出國門，在巴西投資并購了部分水電站，而巴西水電站大壩多為土石壩，且部分年久失修，如何加強對水電站大壩安全管理十分重要。三峽集團首先對當地的管理體制、機制及相應的法律法規進行系統的了解研究，結合國內外工程管理的實踐經驗，從機構、人員和制度方面為大壩安全管理提供保障，不斷提高管理水平，為維護中資企業良好的形象，確保行穩致遠，取得了良好的實效。

關鍵詞:巴西;水電;大壩安全;監管模式

巴西水電資源豐富，開發程度較高，據2017年統計數據，巴西大型水電發電容量為8600萬kW，共計158座在運行，9座在建以及26座水電站計劃建設，伊泰普為其境內最大水電站，三峽電站建成投運之前也是全世界最大的水電站;另據2019年年底統計數據，巴西水電總裝機容量約1．08億kW，約占全國總裝機容量的60%。隨著金磚國家深化合作和中國“走出去”倡議的不斷實施，中資企業在巴西投資并購不斷增長，經統計表明，2018年，巴西位列中國企業對外投資前十大目的地，總金額近60億美元，這其中，水電站并購案占一定比例，以三峽集團公司為例，通過近幾年的深耕細作，在巴西共有控股電站14座，參股電站3座，可控和權益裝機達約830萬kW。巴西水電站大壩多為土石壩，大部分大壩年代久遠，且部分年久失修，而2019年當地發生的“1．25”礦壩潰壩事故，更給企業敲響了警鐘，需要加強安全管理，而對當地政府監管機構，以及相應的法律法規、監管要求等體制機制進行梳理和研究，是安全管理的基礎環節，是中資企業在巴西落地生根，深耕細作，并保持健康活力的保障［1］。

1安全監管體系研究

1．1政府監管機構。巴西大壩按類別不同歸屬多個部門管理，其中水電站大壩歸ANEEL(巴西國家能源管理機構)管理，ANEEL主要負責對壩高在15m以上、庫容在300萬m3以上、評級為中等以上風險的大壩實施監管。主要職責如下:1)建立大壩分類標準，每年公布分類情況;2)督促電力企業制定并實施大壩安全計劃;3)督促電力企業做好定期檢查和特殊檢查等大壩安全檢查工作，對于不符合安全要求的大壩，要求電力企業報告恢復或禁用措施;4)督促電力企業制定事故應急救援預案(即應急行動計劃，葡語簡稱“PAE”);5)對大壩安全進行定期審查(葡語簡稱“RPS”);6)督促電力企業配備經培訓合格的大壩安全管理團隊;7)要求電力企業對大壩進行連續和系統監測。此外，巴西環境部、巴西國家水文局等政府有關部門均在職責范圍內，對水電站大壩履行相應的監管責任。1．2法律法規。巴西水電站大壩安全相關的法律法規主要有以下兩類:一是聯邦政府頒布的《國家大壩安全法》(Law12，334/2010號)，主要明確了國家監管要求和大壩安全管理的五項基本原則。1)國家監管要求主要為:①對全國大壩實施分類監管;②水資源使用和工業廢物處置需要獲得授權和取得國家環保部門的許可證;③電力企業制定大壩安全計劃并執行;④電力企業制定應急行動計劃;⑤監督大壩安全定期審查，并對實施定期審查的承包商提出具體要求;⑥確定大壩定期檢查和特殊檢查的依據、檢查人資格，以及檢查內容和詳細程度的最低要求。上述中的“大壩安全計劃”(葡語簡稱“PSB”)是指與大壩有關的所有事件及其規定要求的中期計劃，包括組織機構和人員配備、檢查和監測的程序與記錄、大壩泄洪操作規程、現場設施及其進出通道的安全標識、必要時的應急行動計劃、安全檢查報告、定期安全審查、大壩維護承包商情況等;“應急行動計劃”(葡語簡稱“PAE”)相當于國內的應急預案。2)一是大壩安全管理的五項原則:①大壩安全應貫穿計劃、設計、施工、初次蓄水、初次泄洪、運行、報廢未來運用的各個階段;②應通知和激勵公眾直接或間接地參與預防和應對大壩突發事件;③業主對大壩安全負法律責任，應采取措施保證大壩安全;④應提升大壩安全的社會參與和控制機制;⑤大壩安全直接對社會、環境及其可持續發展產生影響。二是ANEEL頒布的《大壩安全決議》(696號令/2015年)，主要明確了大壩安全監管的體制、機制等，具體內容詳見下節“主要監管機制”［2］。1．3主要監管機制。巴西針對水電站大壩安全監督管理，主要建立了進入退出機制、監督檢查機制、定期評級機制和處罰機制［3］。1．3．1進入退出機制。對于水電站大壩通過法律法規設置一定的安全條件，對不滿足條件要求的，政府管理部門將被要求恢復或禁用，對于恢復的，大壩管理企業應向ANEEL報告所采取的措施，安全條件達標，經批準后方可恢復運行。1．3．2監督檢查機制。監督檢查機制主要包括:政府管理部門要求大壩管理企業制定大壩安全計劃和應急行動計劃，并實施大壩安全檢查;政府管理部門根據大壩風險類別及其潛在后果，確定大壩定期檢查和特殊檢查的依據、檢查人資格，以及檢查內容和詳細程度的最低要求，并對大壩安全進行定期審查，根據審查情況將大壩分成A級、B級、C級3個風險級別進行監管，大壩風險級別由風險分類和潛在危害兩個因素決定，具體詳見表1和表2。其中關于技術特征、維護情況和大壩安全計劃等三個因素由分別相應的技術特征指標(比如壩高、地基類型、日常監測和檢查開展情況等)決定，因牽涉因素比較多，不在此贅述。1．3．3定期評級機制。定期評級機制主要分為兩個方式，一是大壩管理企業每年進行一次大壩年度安全常規檢查，并向ANEEL提交年度安全檢查報告，ANEEL根據公司提供的年度報告，不定期到大壩進行抽查;二是大壩管理企業應聘請第三方專業咨詢機構提供大壩安全評估報告DSR(每7年一次)，根據評估情況，將大壩評定為正常、關注、警告、緊急4個等級，并根據年度檢查情況進行調整。1．3．4處罰機制。如果大壩管理企業不作為，政府管理部門可以采取排險加固等應急措施行動，盡量減少大壩安全風險和潛在危害，由此發生的一切費用均由企業承擔。

2企業大壩安全管理模式思考

中資企業在巴控股水電站大壩安全管理如何進行，是有關大壩管理企業都會面臨的問題，以三峽集團和部分企業實踐為例，其面臨的問題和解決措施，對其他企業能起到一定的借鑒作用。2．1建立健全大壩安全管理體系。建立健全適應境內要求和境外特點的大壩安全管理體系，從機構、人員和制度方面為大壩安全管理提供保障，主要特點體現為:一是完善形成企業總部負責領導、二級單位牽頭組織和境外公司負責實施的三級管理體系，分級負責，共同承擔大壩安全管理;二是不斷融合境內外安全管理要求，形成既符合國內管理要求，又符合當地管理要求和實際的管理體系，確保管理的合規性和實效性;三是按照ISO9000標準的“PDCA循環”理念，建立健全覆蓋大壩安全管理各個環節和方面的管理體系，并不斷持續改進［4］。2．2樹立預防為主的安全管理理念。按照國內“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產方針，徹底改變當地“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的管理現狀，從風險辨識和評價、隱患排查和治理等處著手，每年定期對大壩安全相關內容進行一次系統安全風險辨識和評價，制定措施，并定期進行隱患排查，發現問題及時整改，并高度關注漫壩、垮壩和潰壩等重大風險和隱患。2．3積極推廣信息化管理系統。由于巴西水電站完工時間較早，或多或少存在在線采集數據偏少，采集信息頻次低、不及時，信息化管理系統尚未全面應用等問題，為充分發揮國內大壩安全信息化管理系統的經驗，在增加必要在線數據采集點的基礎上，研究企業內控信息化管理系統，在線監測大壩環境量、位移、變形等數據信息，并綜合分析研判，實時評估大壩安全狀況。2．4加強對重點部位和主要問題的關注。基于巴西水電站大壩多為土石壩，而國內外土壩潰壩的第一原因是漫頂，加強泄洪閘門檢查和維護，高度重視洪水預報與水庫調度，一旦有異常情況，及時降低庫水位運行。國內外土壩潰壩的第二原因是滲流破壞，包括砂沸和流土等破壞，一旦發現快速發展的滲流破壞現象，必須立即果斷處理，上游填堵與下游反濾保護必須同時進行，且首選下游的反濾保護。2．5完善大壩安全應急管理。水電站大壩運行安全應急管理是大壩安全管理的重要環節，是保障大壩運行安全、減輕直至消除大壩事故后果的最后一道防線。應加強對大壩安全應急管理的認識，根據大壩安全風險辨識和評價結果，建立健全大壩安全應急管理體系，從預防、準備、響應、恢復四個階段完善應急管理的手段和措施，落實應急設備和物資保障，并建立大壩安全突發事件應急信息共享機制和信息平臺，確保緊急狀況下的人員撤離。

3結語

針對中資企業在巴西投資并購的水電站大壩，既要符合國內對境外安全管理的特別要求，更要符合巴西當地的安全管理要求，并遵循現有工程實踐經驗，需要進行不斷的思考和總結，持續提高大壩安全管理水平，控制一般安全事故和險情，確保不出現漫壩和垮壩等重大安全事故，維護中資企業良好的形象，確保中資企業行穩致遠，為國家“走出去”倡議提供保障。

參考文獻:

［1］陳敏曦．巴西水電發展現狀［J］．中國電力企業管理，2017(5):90－93

［2］周慶瑜，劉巖．國外水庫大壩安全監督管理經驗借鑒探討［J］．中國水利，2015(21):52－54，45

［3］雷俊榮，盛金保，楊正華，等．國際水庫大壩管理經驗對《水庫大壩安全管理條例》修訂的啟示［J］．中國水利，2012(14):52－54，62

［4］沈海堯，沈靜，王小清．水電站大壩安全應急管理現狀和改進建議［J］．大壩與安全，2017(2):22－27

作者:林曉峰 貢建兵 單位:三峽國際能源投資集團有限公司