法律政策研究管理論文

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內容摘要

法律與政策是現代社會調控和治國互為補充的兩種手段,在加快推進依法治國的進程中,各自發揮著其獨特的作用。政策是國家或政黨為實現一定的政治、經濟、文化等目標任務而確定的行動指導原則與準則,具有普遍性、指導性、靈活性等特征。法律是由一定的物質生活條件所決定的,由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的具有普遍效力的行為規范體系，具有普適性、規范性、穩定性等特征。政策與法律作為兩種不同的社會政治現象,它們的區別表現在意志屬性不同、規范形式不同、實施方式不同、穩定程度不同。政策與法律的關系極為密切,二者相互影響、相互作用，具有功能的共同性、內容的一致性和適用的互補性。本文以“亂收費”為例,從傳統的思維慣性造成了重政策輕法律、制度上缺乏權力制衡機制、法律本身的缺乏需要政策的優勢彌補三個方面分析了當前重政策、輕法律現象的原因。并結合實際提出從加強法律建設、對政策運作進行規范兩個方面正確處理政策與法律的關系，確保有中國特色的社會主義沿著民主與法制政策指導、法律保駕的軌道前進，確保黨的十六大精神得到全面地貫徹落實。

關鍵詞：政策；法律；相互關系；依法治國

隨著社會的進步,以政策為主導的社會調控手段已被政策與法律并存所取代,法治作為現代文明的重要標志之一,已成為不可阻擋的潮流。法治的基本精神是依法治國、法律權威至高無上。因此,在法治社會中,政策與法律作為兩種社會調控手段,其地位和作用也發生變化,法治的實施要求調控社會的模式是法律主導型的,這是處理政策與法律之間關系的基本點。在當代社會生活中,政策和法律作為兩種社會規范,兩種社會調控手段,各自發揮著其獨特的作用。兩者既存在密切的聯系,又存在一定區別。

一、政策與法律的含義與特征

（一）政策的概念與特征

政策是國家為實現一定的政治、經濟、文化等目標任務而確定的行動指導原則與準則。[1]通過制定政策,以確定行動的目的、方針和措施。政策是人類社會發展到一定階段——階級社會的產物,具有鮮明的階級性,是社會上層建筑的重要組成部分。

政策的基本特征：政策作為社會權力和倫理政治的應用,具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其調整社會關系內容的廣泛性。政黨政治在現代政治生活中的作用,使得基于社會權力的政策影響力可以滲透到社會生活的各個領域。為方便與法律的比較,我們簡單地將社會關系內容分為思想和行為兩類。不同的利益要求會產生不同的認識和行為,“如果一個社會不在政治取向上獲得最低限度的一致,那么它的良性運作與正常發展便是根本不可能的”。[2]這就是政策對思想的統一與整合的過程。政策對行為的調整則相當廣泛,無論是涉己的還是涉他的,都受它指導,這里不再贅述。（2）指導性。政策是社會權力的應用,具有指導性。首先,它表現為內容的原則性與宏觀性,較為概括與凝練;其次,它表現為一種號召性與期盼性,明確提倡什么、反對什么;最后,政策的指導性就其效力而言,不具國家強制力,僅是一種社會影響力,它代表的是政黨意志而非國家意志,其效力只及于黨組和黨員,而且這種效力也只是一種紀律約束力,沒有法律約束力。違反紀律規定,可受黨紀處分,但不受法律制裁(違法除外)。其效力不能自然及于其它組織及黨外人士,只能通過民眾的信賴來自覺實現。[3]當然,如果某方面的政策經過法定途徑上升為國家意志,成為法律,則具有法律效力,這是政策向法律轉化的問題。政策能夠宏觀指導,但相伴而生的則是其微觀操作的缺乏,這就為其因人性的多重道德而被善意或惡意歪曲提供了可能,也為人治的隨意性提供了可能(如上有政策,下有對策)。（3）靈活性。政策的靈活性是就其環境適應能力而言的。政策最大的優點就是環境適應能力強,易隨環境的變化而作相應的調整。其對環境的適應與相關調整有兩種情況:一是已有的政策調整關系不適應時展的要求;二是新發現的社會關系還沒有相關政策進行調整。在這兩種情況下,政策都可能作出較為靈活的反應。與政策的靈活性相伴生的則是其隨意性。因缺少應有的規范,政策隨意性帶來的后果是嚴重的,建國以來的經歷已足以證實這一點。

（二）法律的含義與特征

法律是由一定的物質生活條件所決定的,由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的具有普遍效力的行為規范體系。其目的在于維護、鞏固和發展一定的社會關系和社會秩序。[4]

法律的基本特征：法律的基本特征法律作為國家權力及法理政治的應用,其特征相對于政策而言,體現在:（1）普適性。法律的普適性是就其在特定的調整關系下,適用范圍的廣泛程度而言。“法律面前人人平等”體現了法的正義性追求,各國憲法對這一點都給予了確認。我國憲法明確規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織,都必須遵守憲法和法律,一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！盵5]黨章中也明確規定:“黨必須在憲法和法律范圍內活動?！盵6]這說明了法律適用的普遍性,這種普遍性體現了司法適用性,而黨的政策如果沒有上升為國家法律,則不具司法適用性,這也是我們依法治國的起點。(2)規范性。法律的規范性是法律區別于政策的最主要特征。首先,表現為內容規定的具體性,對權利與義務,法律都進行了相對詳盡的說明;其次,表現為程序的規定性,它對現實生活的意義在于,無論是制定政策還是制定法律,都有必要加以程序上的規定;最后,也是規范性最具實質性意義的,無論是內容還是程序的規定,都以國家強制力保證實施,違法行為由國家專門機關依法追究法律責任。法律的規范性有其范圍,它對思想意識及私領域行為則無能為力,譬如不能用法律手段強行統一人們的思想與信仰。(3)穩定性。法律的穩定性是基于法律“保守性及側重過去的特點,保證了某種程度的連續性、可預見性”。[7]法律的穩定性主要側重社會影響和社會秩序方面,如果法律朝令夕改,就會影響它作為行為參照座標的權威性,喪失了權威地位,也就喪失了人們對法律的認同感,沒有了認同感,也就意味著法律的無效。當然,這種穩定也是一種相對穩定,法律必須隨環境的變化而調整,且這種調整必須依法定程序去辦,這也是保證其權威性與嚴肅性的必要前提。法律的規范性與穩定性又產生了相關的“時滯”性與僵化性,柏拉圖在其政治作品中對法律觀點所表達的反感,就植根于法律的規范性特性。

二、政策與法律的區別

政策與法律作為兩種不同的社會政治現象,雖然存在著密切的聯系,但在制定主體和程序、表現形式、調整和適用范圍以及穩定性等方面,都有各自的特點。具體而言,它們的區別表現在以下幾個方面。（1）意志屬性不同。法律是由國家機關依照法定職權和法定程序加以制定的,它是國家意志和公共意志,是全體公民之間的契約性文件。而政策有所不同,黨的政策是黨的領導機關依黨章規定的程序制定的,是全黨意志的集中,不具有國家意志的屬性。（2）規范形式不同。法律必須具有高度的明確性,每一部法典或單行法律和法規,都必須以規則為主,而不能僅限于原則性的規定,否則就難以對權利義務關系加以有效的調整。而政策則不同,有些政策文件主要或完全由原則性規定組成,只規定行為方向而不規定具體的行為規則。（3）實施方式不同。法律具有鮮明的強制性和懲罰性,它依靠其強制力使人們普遍遵從。政策不一定都以強制力為后盾,政黨的政策主要靠宣傳教育、勸導,靠人民對政策的信任、支持而貫徹執行,雖然國家的政策具有一定的強制力,但這種強制力較弱,政府對違反政策的人只能通過行政手段予以處分。（4）穩定程度不同。法律一般是對試行和檢驗為正確的政策定型化,具有較強的穩定性。政策則要適應社會發展的需要,及時解決新出現的社會現象和社會問題,相對于法律而言,政策靈活多變,穩定性不強。

三、政策與法律的一致性

政策與法律在本質上的一致性,集中表現在它們都是以統治階級的政治權利為基礎,服務于政治權利的要求,實現維護、鞏固階級統治的目的。這種一致性決定了它們的關系極為密切,二者相互影響、相互作用。具體而言:⑴功能的共同性。政策和法律都是國家進行社會管理的工具和手段,共同調整、控制和規范社會關系。政策與法律在社會調控上具有同樣性質的功能。國家通過頒布法律對社會生活的各個方面進行規范,同樣,國家也通過實施政策對社會生活進行調節和管理。政策和法律共同構成了社會管理的手段。⑵內容的一致性。在我國,作為國家的基本政策的國家的大政方針,它往往體現在憲法和法律之中,具有明顯的法律效力,是憲法和法律的核心內容,因此,國家政策往往成為法律的指導原則或法律本身。同樣,中國共產黨是我國的執政黨,黨的政策(除了黨務方面)一般都通過一定的法律程序上升為國家和政府的政策,它不僅對我國法律的制定和執行具有指導作用,這些政策在實踐中成熟之后大都上升為法律,因此,黨的政策和國家政策之間具有一致性,政策與法律之間在內容上也具有一致性。⑶適用的互補性。政策與法律雖然在功能的性質上相同,但是二者的適用范圍并不完全相同,只在自己所調整的社會關系的領域內發生作用。政策比法律調整的社會關系更加廣泛,社會生活的各個方面都受政策的調整和規范,而法律則并不可能深入社會生活的各個方面,比如宗教、道德、民族等領域的許多問題就只能適用政策調整,而不能用法律進行硬性約束。

四、對當前重政策、輕法律現象的分析

從理論上看,政策和法律應有一致性,政策和法律對國家管理具有同等重要性和必要性。但是理論設計的完美不能取代規定,法律和政策在具體運作中,常常出現重政策、輕法律的理論與實踐相脫離的現象。

以“亂收費”為例,某地工商局、文化局、公安局、物價局以及街道辦事處等共14個部門和單位,一年僅向一個娛樂場所所收取各種費用達26項,累計收費19885.5元,而每個娛樂場所每年上繳稅收僅5000～6000元,稅費之比為1:3.31,國家稅收僅占各項收費1/3。稅收被收費擠占,大量國家財政資金也就被“小金庫”侵吞。

我們對該案進行一下分析,關于“收費”問題,雖然我國目前尚無統一的收費管理法,但一些基本法律原則是有的,如:保證國家財政統一,減輕國家財政困難;依法管理,合理收費,不侵犯公司、法人和其他組織合法權益等。而“亂收費”行為一般是根據地方政府和部門在利益驅動下擅自制定的政策性文件作出的,這些文件違反上述法律原則,嚴重干擾了依法治稅工作,破壞了國家財稅體制。這種法律不如政策的局面,是多種因素長期綜合作用的結果。

（一）傳統的思維慣性造成了重政策輕法律的現象。政策在我國享有歷史性的威望。在革命戰爭年代,在打破、廢除舊制度束縛時,不可能一下子從整體上建立起新的法律制度,主要靠政策辦事,政策替代了法律的作用。在建國后長期處于法制不完備,靠政策辦事的狀況。直到80年代初,我國基本以人治為主,黨和政府的政策仍然是活躍于政治、經濟、文化、教育等各個領域中,這種狀況造成了人們根深蒂固的政策意識。傳統計劃經濟下的政策思想也就一直遮掩在法律之上,法律始終無法跳出政策的泥沼,人們也習慣于以政策的思維思考法律問題,執行法律規定。“當法律‘形同虛設’時,法治必然會被人治所替代,法治精神亦無法轉換為中華民族的整體精神?！闭怯捎谶@種社會環境,塑成了民眾固定的慣性的行為準則、思維方式和價值取向,過分熱衷于政策而對法律卻較為漠視。在此情況下,如果政策違背法治原則,偏離“法”的運動軌跡,造成的損失是十分巨大的。堅持政策治國,最終要導致政策誤國,我們在這方面已有太多的歷史教訓。

(二)制度上缺乏權力制衡機制。政策與法律的矛盾,其實質上是權與法的斗爭。權力具有腐敗的趨勢,需要法律加以制約,通過法律來防止和制約權力濫用,否則就會失控、濫用、自我膨脹?，F代法學的方法論和價值觀體現為控權與平衡理論。平衡是控權的目標,控權是實現平衡的手段。通過控權與平衡機制來防范和控制權力濫用,合理分配社會權利,達到利益的平衡點。由于當前我國權力制衡機制不完善,各種法律形式的“控權”色彩淡薄。實體法主要是合理配置權力與權利,以權利抗衡權力的主導法律形式,但現實中,法律注重約束權利勝過制約權力,職權與職責脫節,有關法律責任規定模糊,力度不夠。程序法則主要體現公正與效率,是對權利濫用的限制,其社會權利分配直接體現控權與平衡的精神。出于監督機制不完善,缺乏監控的權力往往是腐敗滋生的溫床。同時權力遠離法律的約束,極易在權力保護下出臺一些違反規則和原則的政策,從而導致政策優于法律的現象。

（三）法律本身的缺乏需要政策的優勢彌補是現實的原因。法律本身的缺陷表現在兩個方面:一是,法律調整對象的范圍是有限的。事實上“在中國的法律制度內,存在并活躍著一大堆具有各種名號的不稱為法律的法律。”比如道德、政策、習慣等,它們不具備法律規則的形式,卻在法律無法調整的社會領域,發揮著實際指引、評價、約束等法的功能。在另一方面,法律規則具有滯后性的特點,社會是發展變化的,法律制定的同時,也就意味著它已經過時,開始與現實脫節。即使經過修補也不能改變其滯后的趨勢。因而,法律需要其他靈活有效的社會規范補充和協調。

政策有較強的針對性和靈活性,可以彌補法律調整的不足。在不與法治原則相抵觸時,及時制定相關的政策,來彌補法律調整的不足。在制定政策來彌補法律的缺陷,就應該有法定依據,至少在法治原則的指導下,按法定程序作出。但在現實中,人為地夸大了法律缺陷和政策優勢,他們借口現行法律規則抽象、不易操作執行,制定了許多實施意見、辦法等。名為貫徹落實規則內容,實為攬權爭利,可以完全憑個人好惡行事,而無視法治要求,這也人為造成了重政策輕法律的現象。

五、正確處理政策與法律關系的對策建議

當前重政策輕法律的現象,反映出政府官員法治觀念淡薄,人治影響仍存在,計劃經濟的傳統仍然發揮不良的影響。同時,它也是權力腐敗的源泉之一,政府權力回避司法審查,攫取利益,無視法律要求。改變這一局面,主要從兩個方面著手。

(一)加強法律建設,通過高質量的法律來壓倒政策優勢。首先,注重完善立法。要從提高立法質量上下功夫,不能僅僅只是依靠增加立法數量。要拋開“先以政策積累經驗,后以法律推行”的舊的立法思想,盡快使社會各個領域都有法可依。在立法技術上要注意明確、簡潔、邏輯嚴密、便于操作和執行。其次,要注意加強訴訟程序法的制定。“歷史上法制的實質性進步往往是通過程序體系的發達和合理化才落實的?！睆脑V訟程序方面保證實體法的正確實施,保證實體權利、義務的實現。嚴格懲處違法行為,強化公民法律意識。特別是通過程序控制來保障行政權合法、正確行使,使行政權力運作程序化、規范化,防止濫用行政權力制定政策的現象出現。最后,保證司法獨立。落實法院的憲法地位,嚴格執法,把司法審查作為監控行政權力運作的重要手段?！皩φ袨槭欠窈戏ǖ臓幾h應當由完全獨立于行政之外的法官裁決?！北ＷC法院依法獨立行使審判權,使司法獨立于行政系統,才能充分發揮法律對行政機關政策制定的監督作用,真正實現依法治國。

(二)對政策運作進行規范,使政策的制定和執行更加科學化、民主化、合法化。在法治體系中,政策與法律間的矛盾是客觀存在的,我們不應回避這一事實。我們應著力于在政策制定與執行時,有意識減除其對抗色彩,使政策主動支持與配合法律,在法治原則的指導下健康運作。法律也可以從不良政策的危害中吸取教訓,加強法律建設的步驟,促進法律體系更新與完善。從而使政策與法律得以良性互動,加快“法治”進程。另一方面,要注重規范政策制定與執行,使之既合法又合理?！胺ㄖ我馕吨娜啃袨楸仨氂幸巹t依據,必須有法律授權?！闭贫ㄕ弑仨氂幸巹t依據并限于法律授權范圍內。對于同一問題,如果已有法律的規定,就不必制定政策來重復調節,除非它是為落實法律的。法治與權力的監督和制約密切聯系,政策的制定和執行行為都要受到立法、行政、司法的監督以及社會監督,從而確保政策不違反規則,不侵犯人民的合法權益?？傊?要辯證地認識和處理法律與政策的關系,既不能把二者簡單等同,又不能將二者完全割裂、對立起來。在處理兩者實踐上的矛盾,我們既要堅持依法辦事,維護法律的穩定性和權威性,又要依據新的政策精神適時地修訂法律,最終使二者在內容和原則上達成協調一致,相輔相成。

綜上所述，黨的政策和國家法律，都是建設有中國特色的社會主義的根本保證，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。我們要做到把執行黨的政策和遵守我國法律二者有機地結合起來，既要堅持依法辦事，維護法律的穩定性和權威性，又要依據新的政策精神適時修訂法律，確保有中國特色的社會主義沿著民主與法制政策指導、法律保駕的軌道前進，確保黨的十六大精神得到全面地貫徹落實。

參考文獻目錄

[1]張金馬：《政策科學導論》，中國人民大學出版社，1992年版。

[2]嚴強，張風陽，溫晉鋒：《宏觀政治經濟學》，南京大學出版社，1998年版。

[3]孫國華：《法律學》，中國人民大學出版社，1999年版。

[4]張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社，1993年版。

[5]《中華人民共和國憲法》第一章第五條。

[6]2002年11月修改后的《中國共產黨章程》。

[7]博登海默：《法理學》中的法律哲學與法律方法，中國政法大學出版社，1997年版。