我國人性化執法發展趨向探究論文

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關鍵詞：“人權”“以人為本”“人道主義”人性化執法人權論文

摘要：人性化執法是學界和政界高頻率使用和討論的命題，針對人性化執法的諸多誤解，人性化執法有其基本概念及價值基礎，人性化執法進行合理定位，把人性化執法與人情化執法、違法執法、軟弱執法以及立法的人性化相區別。人性化執法是法治框架下的自由裁量執法，應當切入行政法的基本原則和具體規則中并遵循正當程序的要求，體現以人為本的價值理念。

一、人性化執法的概念之爭人性化執法是一個時期以來學界和政界高頻率使用和討論的話題，也是一個存在諸多爭議的話題，這種爭議首先表現在對人性化執法概念的認識上。

有的學者對人性化執法提出嚴厲的批評，認為人性化執法反映了對法治和執法的誤讀，反映了長期以來執法過程存在的瑕疵，人性化是法律自身的原有之意，這種提法有可能助長“人情化執法”的弊端。也有學者對人性化執法給予高度評價，認為人性化執法以人為主體和目的，以人權和人道為基本原則，將法律的教育功能與懲罰功能結合起來，追求執法公正與執法效果的統一。筆者以為，人性化執法是對中國現實執法狀況的有針對性的反映，也是對行政執法中尊重人權與價值的強烈呼喚，對這樣一個已經高頻率使用的概念，與其探討其是否合適，倒不如探討其深刻的內涵并給予合理的界定。環顧生活實踐，我們不難理解人性化執法提出的原因和背景。人性化執法主要是針對行政執法過程中漠視人權的暴力執法提出的。從歷史角度看，由于我國幾千年來都是封建集權制的國家，行政機關是集立法、司法、行政為一體的高度集權的機構，由此造成了行政權力行使空間的膨脹和其它權力行使的弱化，再加上缺乏相應的監督機制，使得行政權的行使經常與暴力相聯系，通常采用以暴制暴的方法來制止違法行為的發生，維護階級統治和社會穩定?，F代社會，雖然“人權”、“以人為本”、“人道主義”的價值理念日益廣泛地受到重視和追求，但在行政執法中漠視人權的暴力執法現象還時有發生，背離了以人為本和尊重人權的基本理念。由于非人性化行政執法導致的上訪事件和暴力沖突事件層出不窮，特別在治安管理、城管執法、交通執法等方面的問題最為突出，出現了“催英杰案”①及其類似慘劇的發生，暴露出行政執法中暴力監管制度的漏洞和矛盾。從更深層的意義看，我們還可以說它反映出在社會發展與變革中公權力和私權利日益尖銳的對立和沖突，背離了構建和諧社會的基本目標。人性化執法的提出恰恰在某種程度上可以緩和公權力和私權力之間的對立與沖突，通過對相對人合法權益的尊重和人文關懷，讓相對人通過正當程序參與到行政執法的過程中，雙方共同協作、相互配合，使社會秩序達到某種程度的穩定與和諧狀態。因此，筆者以為，人性化執法是指行政主體在尊重相對人合法權益和遵守法律規定的前提下，以正當程序為保障的符合人性的理性執法活動，集中表現為對相對人的人文關懷和理性照顧。盡管在人類法治演進的過程中不乏人性化的光輝與火花，但從2006年8月11日下午16時，海淀區城管監察大隊隊員在中關村科貿電子商城北側沒收了正在烤香腸的無照商販崔英杰的三輪車。正當他們準備撤離時，崔英杰手持切香腸的刀子，舉刀猛刺副隊長李志強的頸部，隨后迅速逃離。李志強動脈氣管被切斷，當場死亡。據媒體報道，從2006年初至八月份，北京市城管領域共發生76起暴力沖突事件，有89名城管人員受傷。嚴格意義上講，法律本身并不必然包含人性化執法的含義在內，人性化執法更多的是從法的執行方式、手段與過程角度提出、描述和實施的，包括以下三層涵義：首先，人性化執法是遵循法律和正當程序的執法活動。執法人員的執法行為必須有法律依據并遵循正當程序才能保證執法的合法性和正確性。由于我國長期以來輕程序重實體，執法過程中往往過于強調執法的效率和行政目標而忽視了執法程序的合法性與正當性，從而導致各種暴力沖突事件的不斷發生，在更深層面上也損害了政府形象。如在行政執法過程中，執法人員不說明執法身份、執法依據和執法原因，使相對人對其是否具有執法資格，是否合法執法無從知曉，也使得一些違法分子冒充執法人員謀取個人利益成為可能；再如在執法過程中，忽視相對人的申辯權和陳述權，往往把他們的陳述與態度不好或對錯誤缺乏認識相聯系，草率地作出處理決定或缺乏依據地加重處罰等。其次，人性化執法應尊重當事人的合法權益，是非歧視的理性執法活動。游街示眾、粗暴執法等，這些即使在今天都沒有杜絕的非人性化執法現象不僅嚴重侵犯了相對人的人格尊嚴和合法權益，褻瀆了法的基本價值和精神，而且損害了政府執法的形象，造成極為惡劣的社會影響。還有一些執法人員隨自己的喜好和心情進行執法，無視法律的規定，嚴重踐踏了法律尊嚴，扭曲了執法活動的正當性。人性化執法要求執法主體在執法過程中，無論相對人違法與否，均把他們當作真正的人來看待，尊重其作為人的尊嚴和權利，用以人為本、平等理性的執法方式執法。它不僅強調對相對人合法權益的尊重與關懷，而且使執法主體的目的和相對人的意志在正當程序中得到溝通和協調，一方面可以樹立行政主體執政為民、公開行政的政府形象，另一方面也使被執法人認識到自身行為的違法性，或心服口服地接受處罰，將矛盾和反對情緒消解在正當程序實施的執法過程中。第三，人性化執法所體現的是一種人文關懷。人性化執法要求在執法過程中要體現對人的關心、尊重、理解和關愛，它不僅是執法態度和執法方式、手段的轉變，也是對執法人員的更高層次的要求。它要求杜絕暴力執法或非人性化執法的存在空間，使執法人員的形象由兇神惡煞轉變成利民、便民、親民、愛民，使行政執法目標得到人們的理解、支持和尊重，使相對人自覺配合執法人員的執法活動，從而取得理想的執法效果。人性化執法對法律本身也可以起到一定的促進作用。法律本身可能是人性化的和保障人權的，但其價值和目標可能會被非人性化的執法方式和手段所消減和歪曲；法律本身也可能是非人性化的甚至有可能是危害人權的，此種法律如果被以人性化的方式執行，也可以在一定程度上產生抑制和消減惡法的作用和惡果，認為人性化執法是法律本身應有之意其實是混淆了立法的人性化和執法的人性化這兩個不同的命題。

二、人性化執法的價值基礎行政執法的價值取向直接影響甚至決定著執法的態度、執法的方式和執法的效果。

人性化執法正是以“以人為本”和“保障人權”作為其基本的價值基礎的。所謂人權就是人之為人的基本權利，這些權利是如此重要而又如此容易受到以政府為代表的國家權力的侵犯，因此近代以來的立憲國家往往通過憲法或憲法判例對公民基本權利進行確認和保護。對人權的尊重和保障是以人為本價值觀的根本體現，以人為本也是一切行政執法活動的出發點和歸宿。革命導師曾在共產黨宣言中提到，“代替那存在階級和階級對立的資產階級舊社會的將是這樣一些自由人的聯合體，每個人自由發展是一切人自由發展的條件?！奔匆磺猩鐣l展的終極目的還是作為主體的人及其個性發展，為人的尊嚴和個性發展提供各種條件，充分體現了以人為本的思想。同志也曾對以人為本作了權威性解釋：“堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，從人民的根本利益出發謀發展，促發展，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的政治、經濟和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民?！币虼擞械膶W者認為以人為本是一個關系概念，主要體現在四個層面，即人與自然的關系、人與社會的關系、人與人的關系和人與組織的關系。

(一)在人與自然的關系上，以人為本就是不斷提高生活質量，增強可持續發展的能力，即保持人類賴以生存的生態環境具有良性的循環能力；

(二)在人和社會的關系上，以人為本就是既使社會發展成果惠及全體人民，不斷促進人的全面發展，又積極為勞動者提供充分發揮其聰明才智的社會環境；

(三)在人與人的關系上，就是強調公正，不斷實現人們之間的和諧發展，既要尊重貧困群體的基本需求、合法權益和獨立人格，也要尊重精英群體的能力和貢獻，為他們進一步創業提供良好的人際環境；

(四)在人和組織的關系上，就是各級組織既要注重解放人和開發人，為人的發展提供平等的機會與舞臺、政策與規則、管理與服務，又要努力做到使人各得其所。也有學者認為，以人為本應該是一切都要以人為出發點和歸宿，當法學的價值形態發生沖突時，“以人為本”是最高的選擇，就是要尊重人的尊嚴和人權；以人為本就是將人文精神作為現代法律精神，是對社會弱勢群體的保護；以人為本中人永遠是目的而不是手段，把人作為唯一的中心，在任何情況下都不是手段等等。這是從不同的方面對以人為本的論述，也是目前學界對以人為本的法律觀的基本看法。以人為本是科學發展觀的重要內容，是我們構建和諧社會的重要保證，體現在法律實踐上就是一切立法、執法和司法活動都要重視和尊重人的主體地位和價值，以人的需要和權利為出發點和目的，反對非人性化的待遇。行政立法的人性化是執法人性化的前提、基礎和保障。因此，在行政立法方面，首先要真正確立以人為本的基本理念，尊重和重視每個行政相對人的合法權益，使不同主體的利益在法律中得到合理的表達、保障和平衡；其次是在行政執法過程中奉行非歧視待遇，平等地符合人性地對待所有的行政相對人，設身處地為行政相對人著想，無論相對人做出的是違法行為還是合法行為，均不能否定和質疑其人之為人的根本地位，這不僅是現代法治精神和原則的具體體現，也是行政執法的目的所在。這就要求在行政立法過程中，不斷聽取人們的意見和呼聲，將以人為本的理念落實到具體的制度設計層面，聽民聲，察民意，制定出真正能保護人權、體現人道的法律、法規和其他法律規范。這樣才能改變傳統意義上過分注重行政權的行使而忽略行政相對人合法權益保護的局面。通過人性化的立法，不僅可以改變行政主體之間的對立關系，形成民主、對話的渠道，建立和諧、協商和合作的關系，也能使各種行政行為通過人性化的執行后都能收到良好的社會效果，避免沖突事件的發生。然而現實中，由于種種原因的局限，立法的非人性化不可避免，而人性化的執法則可以使非人性化的立法的消極因素實施過程中得到一定的抑制，從而緩沖立法的非人性化所產生的不良后果。人性化執法要求一切都要以人為出發點和歸宿，尊重人權，體現人道。人權是人作為人應該享有的基本權利，是人為滿足其生存和發展需要而應該享有的基本權利。沒有人權就意味著失去做人的資格。2004年我國憲法修正案中也明確規定：“國家尊重和保護人權”，這就使國家與公民的關系發生了巨大的改變，國家已不把人作為客體和手段，而是將人作為主體和目的。人性化執法就是將憲法規定的尊重和保障人權轉化為實踐，使法律的秩序價值和人性價值在實踐中得到統一。人權是基于人的需要，人的利益而產生的。人權作為執法權運作的設置邊界，保證執法的公正、文明，防止執法權異化而導致惡果。如果執法人員的執法超出人權的范圍，那么執法不僅不能保證公民人權的實現，而且還可能造成對公民權利的侵害，使公權力不是成為保障私權力的武器，而成為侵犯私權利的工具，這就必然會造成一些人們不愿看到的悲劇發生。因此以人權為原則的人性化執法必然要求給人以人文關愛，注重對違法行為人的個人權利的保護，正如有學者所言；“人性化執法的一個最基本的含義就是執法者的權力受制約與監督的，它的底線是每一個公民的合法權利。即使面對犯罪，也應該尊重他的人格和法定權利?！盵6]人道主義則是指以人為中心和目的，把人本身當作最高價值，從而把任何人都首先當作人來關愛和善待的價值理念、思想體系和行為模式，正視人的需要和本能，珍重人的尊嚴和價值，以同情、友善、理解、寬容為基礎表征。[7]我國傳統的執法理念重在對“惡”的懲罰，而忽視了對人性中“善”的鼓勵，通常采用的方法也是以惡治惡，這種執法方式在某種程度上對違法行為起到了一定的遏制作用，但同時也激化了公權力和私權利之間的矛盾，造成了社會矛盾的不斷產生和嚴重的不和諧，更為惡劣的是破壞了法律至上的基本價值和制度，使得公權力的行使者成為法外之人。人道主義則是首先要求對人以關愛，善待每一個人，無論守法者還是違法者，都享有人道待遇的權利。目前，人道主義已經成為全人類共同關注和追求的價值目標。而執法作為法治建設中的中心環節，其方式是否人道，公民的權利是否得到了有效的保障，是衡量一個國家法治文明的重要標準。因此，人性化執法作為一種文明的執法方式，必將以人道主義原則作為自己的行為準則，理解、寬容、關愛、尊重每一個違法人。每一個違法行為人，不管其罪行多大，都有權力獲得人道的待遇。因此，以人為本是現代法治的必然要求和必然歸宿，也是人性化執法的價值基礎；人性化的立法是對以人為本的法律形式的表達和確立，人性化執法是對以人為本的落實和具體化，是對人權的具體保障和落實；人性化的立法更側重于價值形態的主張和描述，人性化的執法更側重于實踐形態的描述和概括。

三、人性化執法的合理定位“真理前進半步就成了謬誤”，人性化執法有其深刻的價值基礎并不意味著人性化執法不受合理的限制和約束，面對生活實踐中的種種非理性、非人性化甚至嚴重違法的執法現象必須保持清醒的認識，對人性化執法的性質、內容、范圍和限制條件亦應進行合理的定位，否則，人性化執法就可能逐漸失去其合理性從而走向反面。

第一，人性化執法主要是執法中的問題和要求，但人性化執法的手段、程序、效果與立法的人性化密切不可分。人性化執法的前提首先是合法，必須在法律規定的權限和程序下執法，如果立法本身不夠人性化或缺乏必要的自由裁量授權，其必然將立法中的非人性化和非理性化問題帶到執法中，從而造成執法者的進退兩難的困境，嚴格執行法律規定有背于對人的價值和主體地位的尊重和保障，不依照現行法律規定執行，又勢必陷入執法犯法的尷尬境地。因此，要真正保障人性化執法的效果不能僅僅局限于執法層面的設計和運作，首先必須在立法層面上貫徹以人為本的價值理念，尊重和保障人權，提高立法水平和質量，使法律的本身處處閃耀著人性與科學的光輝。

第二，人性化執法是在法治框架下的自由裁量執法，不應在違法的基礎上尋求所謂的人性化執法。因此，人性化執法不僅應受行政法上的合法性原則約束，更應受行政法上的合理性原則約束。其與嚴格執法并不是互相排斥的，更不是互相抵觸的，而是互補互相動的。嚴格執法屬于剛性執法，這種剛性執法蘊涵和保障著法的基本原則和價值。嚴格的依法辦事會在一定程度上排斥人的主觀影響和人情因素。人性化執法屬于柔性執法，是在執法過程和程序中體現出執法主體對相對人的合法權益的尊重和對相對人本身的人文關懷，法律的授權為執法者的合理裁量和人性化行為提供了基本的前提和空間。人性化執法強調尊重與保護相對人和違法嫌疑人的合法權益和合理要求，強調從人本身出發，從人的地位、尊嚴和權利的角度出發改善執法態度、完善執法方式和手段，通過正確處理打擊與保護、公正與效率、執法與守法的關系來實現整個執法過程與目標的辨證統一。

第三，人性化執法應當遵循和體現正當程序的基本要求，正當的法律程序本身在某種程度上已經蘊涵著對相對人合法權益的尊重和保障，甚至某些實體正義的本身就和一定的程序聯系，遵守和實施正當程序就是對相對人合法權益的保障?！叭祟惖谋拘允侨菀追稿e誤，采用嚴格的規則是合理的(Heiner1983)，無論是在追求洗禮或追求最無私的理想都是如此?！毙姓屎湍繕藢τ谛姓芾矶灾陵P重要，但行政效率的取得必須保持最低限度的公平并遵循正當程序的約束。即便在程序是可選擇性的情況下，亦應采用便民的合乎人性的程序和方式執法。人性化的執法在某種程度上可以增強正當程序的公正性，讓相對人參與到行政執法的過程中，提升執法活動的透明度，強化正當程序化解和緩和社會沖突的功能，有利于和諧社會的構建和人的價值的回歸。

第四，人性化執法不是對現有法律規范體系的背離和突破，而應當與行政法的原則和規則相結合及協調。如信賴保護原則、比例原則、正當程序原則等，并體現為一些可操作的更為具體的原則和規則。如便民原則、最小損害原則和最小負擔原則等。人性化執法所反對和制止的是公權力對私權利的粗暴侵害，它追求形式公平與實質公平、法律效果與社會效果的統一。執法者的權力來自于人民通過法律的授予，這種權力的運行就必然要受到公民權利的制約與監督，權力的人民性決定并要求執法者在一切執法活動中都必須尊重每一個公民的合法權利，每個人都應該象人那樣受到平等的對待，執法人員應該注意形式公平和實質公平的統一，既要嚴格遵守法律規范的要求，又要讓法律作用的效果盡可能得到社會的認可。

第五，人性化執法既不是人情化執法也不是軟弱執法，而是把依法行政的原則性與人文關懷的靈活性相結合，它既不應當是行政主體對自身法定職責的放棄，也不應當是行政主體對自身法定責任的推卸。強調和倡導人性化執法也不是對相對人或違法行為人無原則的讓步和妥協，人性化執法只是在以人為本的價值理念支配下的執法態度、執法方式的改變，目的是為了杜絕凌駕于法律和人權之上的暴力執法、無序執法和隨意執法，法律賦予執法人員的職權和職責的本質沒變。如果因為強調人性化，執法人員擔心被投訴而執法不嚴、不力，對不法行為、抗法行為一味遷就忍讓，不僅會導致行政目標無法實現，執法效果和質量也會受影響，而且還會縱容違法、模糊是非界限，最終會破壞人們對法治的遵從、維護和信仰，最終受到傷害的還是作為普通公民的人本身，這完全背離了人性化執法的本意，恰恰是對人性化執法的曲解和異化。因此，人性化執法并不意味著對違法行為的無原則的遷就，也不是減弱執法的力度，更不能將人性化曲解為法外施恩、人情執法，如果該執法時不執法，利用人性化執法減輕對親戚、朋友、熟人等的執法力度，那么法律的執行將失去其公平的價值和威懾力，其必然結果就是消弱和褻瀆了法治的權威和尊嚴。因此，人性化執法有其必要的限度，不能隨意擴大，對人情的考量必須限制在合理性的范圍，防止人性化執法演變為人情化執法，從而走向法治的對立面。公務員之家

綜上所述，筆者認為人性化執法是行政執法過程中應當遵循的基本準則，這不僅是我們建設法治國家和保障人權的基本要求，也是構建以人為本的社會主義和諧社會的根本保證。

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