從規制俘獲的看環境執法完善研究論文

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關鍵詞:規制俘獲/自由裁量權/行政問責制/環境公民訴訟

內容提要:規制俘獲是被規制者對規制機構的一種支配和控制。由于規制機構所享有的寬泛的自由裁量權、被規制對象與規制受益人對規制過程參與的非對等性以及規制主體與被規制對象的利益結盟等原因，我國環境執法過程中出現了“規制俘獲”，其表現為環境執法不嚴。為破解這一迷局，必須規范自由裁量權、強化環境保護目標責任制，并在各環境單行法中引入環境公民訴訟。

引言：問題的提出

1979年9月，第五屆全國人大常委會原則通過了《環境保護法（試行）》，我國第一部環境保護法律由此誕生。經過三十余年的努力，我國環境保護法律體系的建設取得了長足的進展，基本上形成了以《憲法》中的環境法規范為指導，以環境保護法基本法和環境保護單行法為主體，以其他環境法規、規章為補充的完善的環境法律法規體系。根據中國法學會于2010年6月21日的《中國法治建設年度報告（2009）》的統計，截至2009年底，中國已經制定了30多部有關環境保護的法律，成為中國各法律部門中立法進程最快的領域之一。遺憾的是，我國的環境狀況并沒有因為環境法的健全和完善而得到根本的改善，環境污染和資源破壞反而有愈演愈烈之勢，水污染（注釋1：2004年的沱江污染事件、2005年的松花江污染事件、2007年5月的太湖藍藻事件，無不昭示著我國水污染問題的嚴重性。2007年5月下旬，國家環?？偩值?個檢查組分赴黃河、長江、淮河以及海河流域調查流域污染現狀，得出的結論令人震驚：四大流域的整體污染現狀已成為常態；7大水系中有26%的水質為五類和劣五類；9大湖泊中7個是五類和劣五類，這也就意味著這些湖水成了連農用水都做不了的廢水。詳情可參見相關媒體報道。）、大氣污染（注釋2：2003年，發生在益陽安化縣的全國首例大氣污染環境事故案讓安化縣梅城鎮東華完小85名師生身心受到嚴重傷害，至今仍陰影難消。2007年的一個統計數據表明，全國二氧化硫年排放量高達1857萬噸，煙塵1159萬噸，工業粉塵1175萬噸。全國47個重點城市中，約70%以上的城市大氣環境質量達不到國家規定的二級標準；參加環境統計的338個城市中，137個城市空氣環境質量超過國家規定的三級標準，占統計城市的40%。大氣污染之嚴重程度由此可見一斑！）、地質災害（注釋3：今年6月2日，廣西玉林市、梧州市降雨引起群發性地質災害，造成43人死亡和失蹤；6月4日，浙江衢州高速公路出現直徑8米、深度10米的大坑；5月23日，江西省撫州市東鄉縣因滑坡導致列車脫軌，造成19人死亡……這些引起人們廣泛關注的地質災害，只是近期地質災害的冰山一角。據國土資源部統計，今年1-5月份全國共發生地質災害4175起，地質災害發生頻率之高令人擔憂。）等環境污染與資源破壞事件仍頻繁發生。在已經頒布了30余部環境保護法律的當代中國，環境污染與資源破壞的頻繁發生不得不讓人深思。或許，我們不應把環境質量的惡化簡單地歸因于環境實體法的不完備，規制俘獲所導致的環境執法不嚴才是環境狀況日益惡化的罪魁禍首（注釋4：江蘇儀征市環保局原黨組書記候宜中奔走呼吁4年多，報送的調研材料累計達數十萬字，也關停不了轄區內的兩家污染企業；黑龍江省環保廳以保密為由拒絕披露涉及污染企業的相關信息；安徽固鎮縣環保局6名干部因依法行政損害了地方政府招商引資而被集體解職……這些看似荒謬的事件，反映的不是我國環境實體法的不完備，而是環境執法權力的軟弱與環境執法水平的低下。）。我國著名環境法學專家王燦發教授曾一針見血地指出，法律的真正威力，不在于其數量的多少，而在于它在多大程度上被執行和遵守。[1]我國環境法所面臨的重要挑戰之一正在于已經頒布的法律法規不能得到真正的、徹底的執行和遵守。[1]毋庸諱言，環境法執法不嚴的原因很多，囿于篇幅，本文無法窮盡所有環境執法不嚴的根源并提出自己的解決之道，而是僅就環境執法過程中出現的“規制俘獲”迷局之破解發表自己的一孔之見，以就教于各位方家。

一、規制俘獲的規制后果

漢語“規制”一詞譯自英文regulation。從英美文獻資料來看，“規制”一詞是在兩種迥然相異但又互不排斥的意義上使用：歐洲把“規制”視為“治理”（governance）的同義詞，而美國則將“規制”視為以公共利益的名義對企業進行的“控制”（control）。[2]相較于過于寬泛的第一種意義上的規制含義，第二種意義上的規制含義更為合理，它指出了政府規制的目的在于公共利益的實現。不過，第二種意義上的規制含義也不全面，它并沒有指出規制的依據，從而使規制的含義失之泛泛。就這一點而言，斯科特（Scott）對規制的定義更可取。斯科特根據規制含義的范圍，將規制從狹義至廣義進行了三種界定：（一）根據規制而進行的持續監管；（二）政府為引導經濟而進行的各種干預；以及（三）進行社會控制的各種手段（注釋5：ScottC，Regulation，DartmouthPublishingCompany，2003，轉引自TonyFoley，UsingaResponsiveRegulatoryPyramidinEnvironmen-talRegulation，QELAConferencePaper，2004.）。斯科特關于規制的三種定義中，第一種含義指出了法律在規制中所發揮的基礎性作用，符合近現代規制國家的基本精神，因而更為科學。總而言之，規制是以實現社會公共利益為目的，根據法律規則對企業進行的各種控制。

規制俘獲（regulatorycapture）則是對規制在現實生活中有利于被規制者的一種經驗陳述，是被規制者對規制機構的一種支配和操縱。它最早可以追溯到馬克思關于大企業控制制度的觀點以及20世紀早期的政治學學者，后經斯蒂格勒等經濟學家的修正而逐步完善。[3]（P1089）

規制俘獲理論是在糾正傳統規制理論（也就是公共利益規制理論）的前提假設的基礎上發展起來的。公共利益規制理論強調政府在矯正價格壟斷以及環境外部性等市場失靈方面的作用，它建立在三個相互關聯的前提假設之上：第一，規制機構擁有完全的信息，規制中不存在信息不對稱；第二，規制機構是“善良”（benevolent）的，旨在追求社會福利的最大化而沒有自己的私利；第三，規制機構有完全的承諾能力（perfectcommitmentcapacity）。[4]規制俘獲理論正是在糾正公共利益規制理論的第二個假設的基礎上發展起來的。規制俘獲理論強調利益集團在公共政策形成中的作用，認為政府在規制關系中并不是“善良”和追求公共福利的，規制機構會被規制企業所“俘獲”和控制，規制實際上成為生產者獲取私利的工具。

利益集團之所以不遺余力地俘獲政府決策，是因為政府決策可以影響企業和消費者福利。[3]（P1090）規制俘獲最直接的后果，就是破壞政府規制的目的，以犧牲公共利益為代價，換取對被規制對象有利的規制決策。[5]（P402）規制既包括政策制定，又包括設計政策執行的各種機制，因此，規制俘獲的后果就可能體現在兩個層面：一是規制政策設計層面，即規制對象通過各種途徑操縱規制政策的制定者，以便讓規制政策符合其自身利益；二是規制政策執行層面，即規制對象通過俘獲公共執法人員，弱化現行規制法律的執行，以維護一己私利。具體而言：

（一）影響規制政策的最優設計

政府規制的本意是消除市場失靈，以維護社會公共利益，實現社會福利的最大化。但是，由于規制俘獲的存在，政府規制政策無法實現最優化設計，政府規制所追求的社會福利最大化目標很難實現。就這一點而言，美國學者早有論述：“在被‘俘獲’的機構中，機構規制者在與被規制企業交往時，不再是‘公共利益’的代表。相反，政府官員通過制定有利于或者至少是不大幅增加被規制企業負擔的規制法律來促進被規制企業各待議事項的實現。”[6]（P497）

被規制對象主要通過其掌握的私有信息來影響規制政策的最優設計。規制主體為制定有效的規制政策需要收集信息。在政府規制過程中，相對于政府而言，被規制對象更加了解自己企業的相關信息，成為信息優勢方，而政府對被規制對象的相關信息知之甚少，成為信息劣勢方。處于信息優勢方的企業知道，自己提供的信息將被規制主體用于設計一個政策，而這一政策反過來又會影響到被規制對象自身的利益，被規制對象因此就有虛報信息以影響規制政策內容的激勵。常見的情況是高估成本，以獲得一個不太苛刻的政策。[7]照此制定出來的規制政策，必然有利于被規制對象而不利于社會福利最大化目標的實現，規制政策最優化設計的企圖也因此而歸于失敗。

除此之外，被規制對象還常常以院外集團（lob-byists）的游說為手段，積極影響立法機關的立法活動，使其偏離政府規制應當追求的公共利益目標。所謂院外集團，是指西方國家中為了某種特定利益而組成的企圖影響議會立法和政府決策的組織，因其活動常在會議的走廊或接待處進行而得名。院外集團的活動通常貫穿于整個立法過程。在提案階段，他們游說議員提出有利于自己的議案；在議會委員審議階段，他們利用議會舉行聽證會提出有利于自己所代表的利益集團的證詞；在議會辯論階段，他們運用各種手段進行專門的調查研究，為議員辯論提供情報和個人力量，協助議員準備演說詞，為議員的辯論出謀劃策。更有甚者，一些院外集團還常常設法與議員進行私人接觸，對議員進行威逼利誘，甚至采取行賄、色情交易等非法手段加以收買。院外集團不遺余力地奔波于立法活動的全過程，目的只有一個：為它所代表的特殊利益集團進行游說，使國家的立法有利于其所代表的利益集團，至于政府規制本應追求的社會福利最大化目標，則可能在這些院外集團的游說之下而化于無形。

在我國，并不存在西方國家那種代表特殊利益集團的院外集團，因此也就不存在院外集團影響規制政策制定的情況。事實上，隨著改革開放的深入，中國也產生了一批新的特殊利益集團，他們為維護、鞏固自己的利益，也通過各種活動影響涉及自身利益的法律的出臺。我國《反壟斷法》遲遲難以出臺，可以說與“特殊利益集團”的蓄意阻撓不無關系。

（二）弱化現行規制法律的執行

規制俘獲除了通過信息優勢和院外集團來影響政府規制政策的最優化設計之外，還可能通過各種方式弱化現行規制政策的執行。

規制改革的建議者認為，規制政策一經制定，便可正常運轉。[8]（P167）殊不知公共執法人員并非心無旁騖地追求公共利益的“善良人”，他們也是追求自身利益最大化的“經濟人”。其執法動機主要來自于他們獲得的薪酬和職場升遷，其利益與其旨在保護的潛在受害人的利益并無多大關聯。換句話說，公共執法人員自身的利益與執行法律的社會成本和收益并不相關，公共執法人員既不能從降低執法成本中受益，也不會從減少執法收益中受損。在這種情況下，作為“經濟人”的公共執法人員也會千方百計追求自身利益的最大化，由此導致公共執法人員易于受到第三方或其應予監管的違法人員的賄賂。作為報答，公共執法人員往往對其規制對象的違法行為采取聽之任之的態度，從而弱化現行規制法律的執行。歸根結底，公共機構執行法律之所以缺乏效率，是因為公共機構自身的利益與執行法律的社會成本和收益不相關。如果公共機構既不能從降低執法成本中受益，也不會從堅守執法收益中受損，那么公共機構就會對提高執法效率漠不關心。

總而言之，規制俘獲不僅是規制政策嚴重偏離政府規制所追求的社會福利最大化目標，而且通過弱化現行執法的方式使本已體現在既定法律中的規制目標成為泡影，從而使規制政策及其執行都淪為了規制對象獲取個體私利的工具。

二、我國環境執法中規制俘獲的原因分析

規制俘獲有多種表現形式，其中之一便是弱化現行規制法規的實施。[9]（P319）我國環境法律法規體系的完善之所以未能從根本上改變我國的環境狀況，規制俘獲導致的執法不嚴難辭其咎，而環境執法不嚴的產生，主要與下述幾個因素緊密相關：

（一）環境規制機關享有寬泛的自由裁量權

規制俘獲理論認為，規制俘獲得以產生的首要前提是法律賦予規制機構寬泛的自由裁量權。[10]美國學者馬修.齊恩（MatthewD.Zinn）指出，規制機構一旦獲得寬泛的自由裁量權，便會在利益集團的分布格局、規制機構資源的匱乏、被規制企業對規制官員任免的影響以及規制機關與被規制對象共享的準則和意識形態等因素的影響下作出有利于被規制企業的規制決策。[11]（P109-111）對于寬泛的自由裁量權在促進規制俘獲方面的負面作用，美國學者凱瑟琳.孟吉恩（CatherineMongeon）也表達了類似的觀點：“在選擇檢舉多少違法者以及哪些違法者這方面，行政機關幾乎享有絕對的自由裁量權。如果監督執法活動的政府部門對環境規制充滿敵意，不愿意為環境執法分配資源，那么就會導致執法不足（under-enforcement）這一結果的出現。”[12]（P241）

寬泛的自由裁量權之所以會導致規制俘獲現象的出現，是因為享有自由裁量權的規制機關即使被俘獲而做出了有利于規制對象的規制決策，也不會因此而承擔法律責任。行政自由裁量權是相對于羈束裁量權而言的，是行政機關在法律規定范圍所享有的選擇權。其實質在于賦予行政機關及其工作人員一定的判斷和選擇余地，其特點在于選擇性和任意性。也正因為如此，自由裁量權極易被濫用，成為被規制對象俘獲規制機構、獲取不正當利益的突破口。至于自由裁量權對規制俘獲的負面作用，美國學者馬修齊恩有著非常深刻的認識，他指出：“自由裁量權允許規制機構偏向被規制企業，因為他們不會因此而受到有強制性的法律規定的約束?！盵11]（P109）

我國環境執法中的規制俘獲，與我國環境法賦予環保執法部門寬泛的自由裁量權不無關系。在我國目前正在實施的環境法律中，賦予環保行政部門自由裁量權的法律不在少數。以新修訂的《水污染防治法》為例，該法賦予環保行政部門自由裁量權的條文隨處可見，該法第74條規定，排污超標或超總量排污的，由縣級以上環保部門處其違法排放期間應繳納排污費數額的2至5倍的罰款；該法第75條規定，在飲用水水源保護區內設置排污口的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，并可以責令停產整頓；該法第77條規定，違反本法規定，生產、銷售、進口或者使用列入禁止生產、銷售、進口、使用的嚴重污染水環境的設備名錄中的設備，或者采用列入禁止采用的嚴重污染水環境的工藝名錄中的工藝的，由縣級以上人民政府經濟綜合宏觀調控部門責令改正，處五萬元以上二十萬元以下的罰款。當然，在我國現行環境保護法律中，給予環保行政部門這種自由裁量權的法律遠不止《水污染防治法》這一部，《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》都有諸如此類的規定。這些法律在賦予環保部門寬泛的自由裁量權的同時，并沒有對環保部門自由裁量權的行使進行實質性的限制，這就為被規制企業“俘獲”規制機構提供了可能。

（二）參與環境執法過程的非對等性

除了寬泛的自由裁量權外，規制俘獲之所以發生的另一個重要前提是相互競爭的各利益集團對規制過程的非對等參與。[11]（P117）從理論上講，這種非對等參與源自集體行動的困境。奧爾森的集體行動的邏輯表明，集團越小，人均收益也就越大，其成員影響規制結果的積極性也就越高。因此，“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益?！盵13]（P2）在規制過程中，被規制對象和規制受益人是兩個相互競爭的利益集團，相較于作為規制受益人的廣大公眾，被規制對象這一集團要小得多，他們通過規制俘獲影響規制結果的積極性也就越高。

我國環境執法過程中的非對等參與，除了受制于前述集體行動的邏輯之外，還因為我國行政訴訟法關于原告適格規則的規定而加劇。我國《行政訴訟法》將提起訴訟的適格原告限制在“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”，雖然《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》將提起行政訴訟的適格原告擴張到了“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織”，但是無論是學界還是司法實踐部門，都沒有認可公民個人在環境公共利益遭受損害之際具有提起行政公益訴訟的資格（注釋6：比如云南省《全省法院環境保護審判建設及環境保護案件審理工作座談會紀要》就明確規定：“只有檢察院及在我國境內依法設立登記的、以環境保護為目的的公益性社會團體，可以作為原告向法院提起訴訟；法院暫不受理公民個人提起的環保公益案件?！毕鄳慕忉屖牵骸耙蜃匀蝗嗽谂e證能力上處于劣勢，同時也為防止以個人私利或帶有違背社會公序良俗的目的，利用公益訴訟濫訴情況的出現?！保?。這就加劇了被規制對象和規制受益人對規制過程的非對等參與，其直接后果是，規制機構為避免卷入訴訟，往往從一開始就考慮被規制對象的利益，盡量做出有利于被規制對象的規制決策。作為規制受益人的廣大公眾，由于沒有資格通過訴訟程序挑戰規制機構的規制決策，使得規制機構一開始就把規制受益人的利益排除在其決策考量范圍之外。

無論是集體行動的困境，還是我國行政訴訟原告適格規則的運用，都加劇了被規制對象和規制受益人對環境執法過程的非對等參與。隨著參與環境執法過程的非對等性的增加，規制俘獲的幾率也隨之增大。沒有贊成規制決策的公民的參與，執法機構與積極主動的被規制對象相互勾結損害公共利益就成了順理成章的事情了。[11]（P131）

（三）規制主體與規制對象的利益結盟

規制俘獲理論指出，規制俘獲也可能因為規制主體和規制對象具有共同的行事準則與意識形態而發生。這種共享的行事準則或者意識形態可能僅僅是因為規制主體曾經受雇于規制對象（注釋7：如果規制主體曾經受雇于作為規制對象的企業，那么他們就會用該企業的眼光來看待世界，其做出的決策也會為了獲得其前任同事的贊許而偏向被規制的企業。SeeMarverH.Bernstein，RegulatingBusinessbyIndependentCommission，Princeton，NJ：PrincetonUniversityPress，pp.184-85，1955.），也可能源于規制主體與規制對象共享的職業準則和共同受過的教育，[14]（P279）或者共同的文化背景或階級地位。[15]當然，規制主體與規制對象之間的利益結盟，也是規制俘獲得以產生的基礎。因為這種利益聯盟使規制主體和規制對象形成了“一榮俱榮、一損俱損”的利益共同體，規制主體對規制對象的偏袒，也正是對自身利益的增進，規制俘獲由此產生。

在我國環境執法過程中的規制俘獲，正是規制主體與規制對象之間的利益結盟使然。在我國現行體制之下，作為規制主體的地方政府與作為被規制對象的污染企業之間存在緊密的利益關聯，形成了兩種牢固的利益聯盟：一是以分稅制為紐帶而形成的經濟利益聯盟。在我國現行的分稅制下，當地的納稅大戶成了地方財政收入的主要來源。地方政府為擴大財政收入，對納稅大戶的排污行為視而不見也就不足為怪了。二是以偏重GDP的官員選拔機制為紐帶而形成的政治利益聯盟。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年教授指出：“很長時間以來，GDP是中國政府刺激經濟發展的一套政策。政府確立一個量化了的發展目標，再把這個目標‘科學地’分解，落實到各級官員。很自然，GDP增長成了官員升遷的主要指標?！璆DP指標是這些官員生活其中的政治體系運作的內在部分?！盵16]在經濟利益和政治利益的雙重刺激下，作為規制主體的地方人民政府犧牲環境利益也就不足為怪了。無論是黑龍江省環保廳拒絕曝光違法排污企業名單的案件，還是安徽省固鎮縣違法解除依法行使環保職責的環保官員的案件，都是經濟利益和政治利益雙重驅動的結果。

三、我國環境執法過程中“規制俘獲”迷局的破解之道

（一）規范環境執法中的自由裁量權

因為寬泛的自由裁量權使得環境規制機關可以肆無忌憚地偏向于被規制對象而不必受到法律懲罰，所以規范環境執法中的自由裁量權就成為破解“規制俘獲”迷局的第一要務。美國國會用以防止規制俘獲的主要機制之一，正是規制機構權限的細化。[11]（P113）在美國，環境法律在許多方面都迥異于傳統經濟規制中僅僅勸誡規制機構根據公共利益進行規制或鏟除“不公平”競爭行為的“開放式標準”（open-endedstandards）。比如說，國會明確規定環?？偸穑‥PA）或各州政府機構采取特定行為的時間；如果環?？偸鹞茨茉谝幎ǖ臅r間內采取行動，其嚴厲的“榔頭條款”（hammerprovisions）就會自動生效。再比如國會明確列明規制對象的清單，比如被規制企業或污染物，規制主體必須根據這些清單采取行動。[11]（P113-114）這些嚴格的規定就減少了環境行政機關行使自由裁量權的空間，不會給被規制對象進行規制俘獲留下可乘之機。

要規范環境執法中的自由裁量權，就必須對我國環境法中賦予執法機關較大自由裁量權的法律條文進行修訂，以根除環境規制俘獲的制度根源。以我國2008年新修訂的《水污染防治法》第71條規定的罰款為例。該條規定：“違反本法規定，建設項目的水污染防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產使用的，由縣級以上人民政府環保行政主管部門責令停止生產或者使用，直至驗收合格，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。”其中的罰款額度范圍較大，低至五萬元，高至五十萬元。這就給被規制對象俘獲規制機關提供了經濟上的激勵，而規制機關即使作出了偏向于被規制對象的較低數額的罰款，也屬于法律授權范圍之列，無需受到任何法律的制裁。為杜絕這一現象，立法機關不僅應該根據違法情節的嚴重程度，分別規定與之相適應的、跨度不大的罰款數額，而且應同時規定規制機關濫用自由裁量權應該承擔的責任。當然，由于法律所調整的社會現象具有變動不居的特征，加上立法技術的原因，任何法治社會都不可能在其立法中消除行政自由裁量權。我們所能做的，是通過法律來控制行政自由裁量權的行使并把它控制在必要的范圍之內。

可喜的是，我國政府已經意識到寬泛的自由裁量權對環境執法以及環境規制目標實現的危害。國家環保部為規范行使環境行政處罰自由裁量權，制定了《法律、行政法規和部門規章設定的環保部門行政處罰目錄》、《主要環境違法行為行政處罰自由裁量權細化參考指南》、《關于規范行使環境監察執法自由裁量權的指導意見》以及《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》等一系列規范性文件。這些規范性文件在準確適用法律條款、嚴格遵循處罰原則、合理把握裁量尺度以及綜合運用處罰手段等四個方面做了全面而細致的規定，使得環境執法自由裁量權的規范有據可依、有章可循。不過，這些規范性文件的效力等級較低，不利于行政自由裁量權的規范。最好的辦法是，借鑒美國的經驗，在各環境單行法中對環境行政自由裁量權進行規范。

（二）改革政績考核機制，強化環境保護目標責任制

我國長期實行的以GDP為考核指標的政績考核機制，是把規制主體和規制對象聯系在一起的利益紐帶：規制主體據以升遷的GDP增長，恰恰是規制對象通過犧牲環境、破壞資源而取得，讓規制主體對規制對象的環境污染行為進行規制，無異于讓規制主體自毀前程。在這種情況下，規制主體對規制對象的環境污染行為視而不見，甚至淪為環境污染企業的共犯也就不足為奇了。欲改變這種現狀，唯有改革我國現有的政績考核機制，將環境保護目標的實現作為考核地方政府官員政績、決定其是否升遷的主要指標。令人欣慰的是，我國有些地方政府已經在向這個方向邁進（注釋8：今年五月初，貴州省織金縣常務副縣長經過組織考察，擬任職縣委書記，后因其任常務副縣長期間治污不力被省環保廳“預警通報”而暫緩任職。參見《用好環境問責這柄“利劍”》，載《中國紀檢監察報》2010年6月21日。）。

除了改革政績考核機制以外，強化地方政府及其環保部門的環境保護目標責任制也是防止環境執法規制俘獲的重要手段。加里.貝克爾（GaryS.Bec-ker）和喬治.斯蒂格勒（GeorgeJ.Stigler）指出，執法水平的高低取決于多種因素，其中，內化于執法者薪酬機制內部的激勵結構具有決定性意義。[17]（P3-4）正因為如此，提高執法人員薪酬成為他們為根治執法腐敗而開出的良方，[17]（P6）目的在于為規制機構提供一定的激勵，弱化其被俘獲的動機。但是，對規制者激勵數量的確定存在一定的難度，還可能缺乏合適的比較基準。正因為如此，通過提高報酬來減少俘獲現象的政策，也是高成本的。[18]（P123）為此，必須同構其他方式來減少因為規制者薪酬較低而導致的規制俘獲。

強化地方人民政府及其環保部門的環境保護目標責任制不失為防止環境執法中的規制俘獲的較佳選擇。環境保護目標責任制首先切斷了環境規制主體與規制對象在唯GDP主義下的政治利益關聯：在唯GDP主義之下，規制主體與規制對象的利益是一致的，規制對象以犧牲環境換來的GDP增長，成為規制主體職場升遷的跳板；在環境保護目標責任制下，規制對象因為GDP增長而犧牲的環境，恰恰成了規制主體職場升遷的絆腳石。在這種情況下，規制主體為獲得升遷，必然會嚴格執行、實施環境法，以制裁其管轄范圍內的規制對象的污染行為，為其職場升遷掃除障礙。公務員之家

（三）引入環境公民訴訟

環境公民訴訟濫觴于美國1970年的《清潔空氣法》（CleanAirAct），它授權公民個人在環境公共利益遭受侵害之際，可以起訴違反環境法律的企業、個人或者未能執行環境法律的政府機關。環境公民訴訟條款存在于絕大多數美國聯邦環境法律之中，已成為其環境法不可分割的一部分。[19]（P165）

在美國，環境公民訴訟成為糾正規制俘獲的重要手段。首先，環境公民訴訟可以提高規制機構的責任感，從而防止規制俘獲的發生。在沒有問責制的情況下，規制者容易產生逆向選擇，限制自己的判斷能力。正是因為有了環境公民訴訟的存在，規制機構才不得不全面制裁環境違法行為，否則將面臨嚴厲的懲罰?！罢窃谶@個意義上，公民訴訟可以防止‘規制俘獲’——也就是被規制企業不當影響規制機構，以至于使這些規制機構在行使執法責任時缺乏效率的擔心?！盵12]（P241）其次，環境公民訴訟改變被規制對象與規制受益人參與規制過程的非對等性，從而有利于克服規制俘獲。前已述及，參與規制過程的非對等性是規制俘獲產生的重要因素，而公民訴訟恰恰可以為公眾參與政治過程——特別是環境規制法律的執行——提供機會，[19]（P165）從而改變了被規制對象和規制受益人對環境執法過程的非對等性參與，遏制了規制俘獲現象的出現。

在我國，由于行政訴訟法對原告資格的限制，公民個人失去了通過訴訟方式參與環境執法的體制內渠道，加劇了被規制對象和規制受益人參與環境執法過程的非對等性。為改變這一現狀，我國應借鑒美國的環境立法經驗，在各環境單行法中規定環境公民訴訟條款，賦予公民個人在環境規制機關未能勤勉執法時對其進行起訴的權利。至于具體條文的設計，可以參照我國臺灣地區法律中的相關條文，在環境單行法中作如下規定：“公司場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏于執行時，受害人民或公益團體得敘明疏于執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關于書面告知送達之日起60日之內仍未執行者，人民得以該主管機關為被告，對于其怠于執行職務之行為，直接向法院起訴，請求判令其執行。”[20]（P317-318）

環境公民訴訟條款既可以增強環境規制機構的責任感，也可以改變被規制對象和規制受益人對規制過程的非對等參與，最終減少甚至杜絕環境執法過程中規制俘獲現象的發生。

結語

環境執法過程中的規制俘獲，是我國環境執法不力、環境質量狀況惡化的根源所在。由于環境執法機關享有廣泛的自由裁量權，在環境執法機關與環境污染企業具有共同的利益追求的情況下，環境執法過程中的規制俘獲便應運而生。規制對象和規制受益人對環境規制過程的非對等參與，則進一步縱容、加劇了環境執法過程中的規制俘獲。為了克服環境執法過程中的規制，我國必須在環境立法中進一步規范環境行政機關的自由裁量權，使其控制在必要的范圍之內。與此同時，我國應輔以環境保護目標責任制和環境公民訴訟制度，以此來切斷環境規制主體與規制對象之間的利益關聯，擴大公民個人對環境規制過程的參與，最終達到盡量減少或消除環境執法過程中的規制俘獲這一目的。

注釋:

[1]中國環境報編者按.環境立法30年系列報道之二：前行路上我們一起守望[N].中國環境報，2009-11-02，（3）.

[2]PhilipD.Osei，RegulationinaFlux：theDevelopmentofRegulatoryInstitutionsforPublicUtilitiesinGhanaandJamaica，athttp：///titanweb/cdb/webcms.nsf/AllDoc/2B467B7154364D5D0425741F0046D9B5/$File/Regulation%20in%20a%20Flux.pdf.

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