環保風暴的法制改革思索

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國家環保總局自2004年12月以來,在環境影響評價執法上,嚴格進行了電站項目的環境影響評價,堅決制止電站的無序建設;清理整頓環境影響評價單位,嚴肅處理違法違規的環評單位;嚴厲查處違法違規的建設項目。這三次嚴格執法就是所謂的“環保風暴”或“環評風暴”,本來是行使職權的正當行為,卻被冠以“風暴”之名,其中的奧妙頗耐人尋味。

一、“環保風暴”所引發的思考

這三次“環保風暴”的有力出擊,毋庸置疑的彰顯了國家環?？偩志S護環境法律尊嚴與權威的決心,然而,這些風暴的形成恰恰向公眾顯現了我國環境法治中問題的嚴峻性。披露的案例盡管觸目驚心,令國人乃至世界震驚,但是只要我們稍加留意,就會發現案例中的種種早已成為大眾眼中習以為常的現象,更甚者,這可能僅為冰山之一角。

國家環保總局刮起“環保風暴”,本是其行使職權的正當行為,合情合理合法,必須得到肯定。但是,更需要引人深思的,是“環保風暴”背后折射出的諸多問題:例如,十幾年前我國環境保護法就確立了環境影響評價制度,但時至今日,為何還有如此眾多的企業和地方政府以身試法?

從法治的角度看,這涉及環境立法、執法、司法即環保法治的方方面面,說明我國資源環境法實施的各環節有需要進一步完善的地方。限于篇幅,本文僅就相關法律的完善提出一些淺見,以起到拋磚引玉的作用。

二、環保法律制度設計上的缺陷

此次“環保風暴”暴露出我國環境資源法律制度在立法上存在著明顯的缺陷,具體來說主要表現在以下幾個方面:

(一)法律責任偏輕,違法成本過低

法律責任尤其是行政責任偏輕、違法成本過低是誘發環境違法行為的重要原因。我國《環境影響評價法》第30條明文規定:建設項目依法應當進行環境影響評價而未評價,或者環境影響評價文件未經依法批準,審批部門擅自批準該項目建設的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,由上級機關或者監察機關依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

從條文本身的內容看,“構成犯罪的,依法追究刑事責任”的規定是沒有任何意義的。何種情況構成犯罪、追究什么刑事責任,我們并不知曉;更重要的是我國刑法采用罪刑法定原則,這樣的表述頗有畫蛇添足之嫌。在行政責任的設定方面,該條款過于寬泛和原則性,可操作性不強,僅僅規定由上級機關或監察機關對這種具體的違法行為依法給予行政處分,而行政處分的種類多、幅度大,從警告到撤職均有,如何實踐無從判斷。在實施過程中,上級機關或監察機關又難免“官官相護”手下留情,因環保違法而被撤職的鮮見于報端,而輕描淡寫所給處分無關痛癢的卻比比皆是。

另外,雖然《環境影響評價法》第31條規定;對建設單位未依法報批或重新報批建設項目環境影響評價文件,擅自開工建設的,責令停止建設,限期補辦手續;逾期不補辦手續的,可以處5-20萬元的罰款。但是,區區5-20萬元的罰款,對例如僅僅靜態總投資就達446億元的金沙江溪洛渡水電站項目(三峽總公司投資建設)和靜態總投資69.97億元的三峽地下電站項目等等來說,可謂九牛一毛。因此,現行《環境影響評價法》對建設單位的行政法律責任也缺乏應有的威懾力。

(二)環保部門行政執法權限過低,處罰缺乏力度

環保部門行政執法權限過低導致其處罰乏力,個別地方甚至出現環保部門與違法企業就罰款數額進行協商的情形,這無疑嚴重損害了執法部門的權威,也助長了違法企業的氣焰。執法者與行政相對人商討罰款,反映出環保法制度設計上的缺陷,以致出現環保法缺乏應有權威的現象。究其根源,主要是環保部門缺乏強制執行權,只能申請通過人民法院強制執行。

由于眾所周知的原因,人民法院對法院系統自身判決的執行都困難重重、舉步維艱,又能有多少精力和時間來執行環保部門的行政處罰呢?即使在不考慮其他非正常因素的前提下,完全根據法律的規定,例如《最高人民法院關于行政訴訟法的解釋》第94條“原則上不予執行”,實際上大多數情況下環保部門申請的強制執行處于中止狀態。而且目前環保局無權關閉污染嚴重的企業,只能由縣級以上人民政府來行使這一權力,地方政府基于本地經濟發展以及政績升遷等因素的考慮,能在多大程度上嚴格執法,能否關閉污染嚴重的企業,都是未知的。所以筆者認為,將來在法律制度上應針對這個問題加以改進,加大環境行政機關的執法權力,在環境資源法律的制度設計上,可以考慮賦予環境執法機關某些方面的強制執行權力。

(三)《環境影響評價法》本身在立法技術方面存在不足

實事求是地講,《環境影響評價法》的出臺和實施是我國環境法治領域的重要成就,表明我國環境法治已開始朝著與國際接軌的方向努力。但《環境影響評價法》本身存在的缺陷使得其難以承擔本應當承擔的歷史重任,例如沒有規定戰略環境評價,一些對生態環境有重大影響的工程決策,本應進行戰略環境評價、并充分聽取公眾的意見,而法律相關內容的缺失,導致現在對戰略環境評價的無視,公眾參與目前更是流于形式。而且對規劃的戰略環境評價在程序上不完善,對規劃如何進行戰略環境評價缺乏具有操作性的規定。除此之外,環境影響評價法》另一主要的缺陷,是對行政機關及其直接責任人員和主要負責人的法律責任強調的不夠,存在過錯與責任不相適應的問題。

三、厲行環境法治的對策

(一)要改進環境資源法律制度的設計

在環境資源法律制度的設計上,要講究立法技術,對權利義務進行科學合理的界定。

首先,要強化行政法律責任,提高違法成本。制訂法律應吸收法律經濟學的觀點,即對守法與違法的成本進行經濟分析,加重違法代價,特別是對于那種持續狀態的違法行為(如持續污染的行為),法律上應當規定適當的處罰。較高的違法成本可以在一定程度上減少違法現象的發生,而違法成本過低則是在實際工作中審批機關、建設單位以及環評單位頻頻違法的重要原因之一。需要強調指出的是,我們必須加大行政機關負責人及直接責任人員的法律責任,特別是行政責任;強化行政官員的問責制,若違法后果嚴重,失職的官員應當引咎辭職。

其次,要增加環保行政執法機關的權限和處罰力度。造成當前環境違法案件數量居高不下的原因諸多,環保執法不力是其中一個主要原因。如前所述,環保執法不力的根源在于環保行政機關執法權限過小,因此應當加大環保行政執法機關的權限和執法力度。如果連罰款數額都要與污染企業討價還價,那么法律的權威與執法者的權威何在?在現實情況中,許多企業尤其是大型企業往往受到政府的庇護,作為各級政府的一個職能部門,環保局在執法過程中投鼠忌器、左右為難,也實屬無奈。因此應當在立法層面上加以改進,修改相關的環境法律,賦予環境保護部門關閉限期治理不達標的污染企業的權力;查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力;限期治理決定權力等,從而使環保執法真正地具有權威性。

最后,為避免地方政府的行政干預,應實施垂直管理。目前我國的法制建設還不盡完善,尤其在一些經濟落后的基層地區,行政干預很嚴重,一些污染大戶往往同時亦是利稅大戶,某些地方領導為了光耀自身政績,對這些企業特別關照。因而為了明確責任目標,確保令行禁止,使環保執法和環境管理真正步入法治的軌道,可以效仿工商、海關、國稅等部門的形式,將環保部門由各級政府領導和管理改為由國家環境保護總局垂直領導和管理,地方環保部門負責人由上級人民代表大會及其常委會垂直任命,這將在一定程度上有效地避免基層政府的越權審批和違規執法等行為的發生。

(二)提高環保部門人員素質,強化環保執法能力

由于引進機制、部門結構等多方面的原因,在環保執法隊伍中有相當一部分人缺乏環境法律專業知識,或者不具備環保專業技術知識,環境管理實踐經驗匱乏,因而在履行法定職責時,往往由于專業知識薄弱,出現執法不當、執法有誤等情況,如不明職責、越權行政;又由于法律知識的缺失,出現違反法定程序等情況,如忽視取證,執法不規范等。

執法能力分為行政能力和物資能力。從物資能力上來講,環保部門還缺乏必要的取證手段和監控手段。目前許多地方的環保部門執法裝備層次較低,甚至缺乏基礎性的執法裝備,經濟落后地區尤其如此,遇到突發性污染事故、污染糾紛和嚴重違法事件,常常無法做到及時趕赴現場,導致取證滯后,這就嚴重影響了環保執法的順利進行。

要開創環保執法的新局面,完成環保執法工作,環保部門應該注重修練內功,提高本部門人員素質;強化用人標準,擴展高級專門人才的引進數量;舉辦各種培訓班,加強環保執法人員的業務培訓和學習,以提高環保執法人員的執法能力。

各級人民政府要大力改善環保執法部門的技術裝備條件,充分保證其業務經費的充盈,特別是在交通工具、通訊設備、調查取證工具等方面,以保證環保執法部門能夠果斷及時地查處典型環境違法案件等。

(三)改進目前的環境司法方式,逐步實現環境法治

首先,污染防治要向行政責任與刑事責任并重的方向發展,將大量危害重大的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰。其次,人民檢察院要承擔起以公益為目的的訴訟責任,由人民檢察院代表環境公害的受害者提起訴訟。我國目前的環境侵權訴訟是由民法規定的,由于環境侵權的受害公民較廣,在訴訟中可能不利于共同訴訟人的共同求償,而人民檢察院承擔以公益為目的的訴訟則能夠克服此弊端。在當今我國公民環保法律意識普遍性不強的情況下,此舉的實施亦會收到宣傳環保法律的良效。另外,要在各級法院特別設立環境審判庭,以利于環保案件的審理。

最后,由于我國正處于經濟體制轉軌時期,這個時期也是政治、經濟、社會變動最大的階段。我們應立足于我國的實際情況,從立法、執法和司法等層面去探索出一條適合我國國情的、切實可行的環保法治機制,同時加強環保執法力度,提高公眾環保意識,環保法治的實施才會得到真正意義上的完善。