當代農村環境的法律保障機制

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本文作者：張燕陳勝工作單位：華中農業大學文法學院

“包容性增長”理念包含于“十二五”規劃許多重要內容里，所謂“包容性增長”，尋求的應是社會和經濟協調發展、可持續發展，與單純追求經濟增長相對立。農村環境保護是“包容性增長”理念一個元素的體現，是指防治農村環境污染和生態破壞，保障農村經濟社會持續發展而采取的各種行動的總稱，而改善農村環境質量，進一步加強農村環境保護，則是從本質上解決“三農”問題，是促進和保障民生的客觀需要，是構建生態文明的必然要求，也是實現建設社會主義新農村宏偉目標的根本保證。然而中國農村環境污染極其普遍，和城市環境治理投入相比，對于農村則微乎其微。農村環境保護資金的匱乏，已成為制約中國農村環境防治的一大“瓶頸”，這與“包容性增長”理念融入農村環境保護的大背景極不相符。

1環境保護投融資內涵

1．1環境保護投融資概念環境保護投資是指投資主體從社會的各種積累資金及補償資金中，拿出一定的數量用于防治環境污染、維護生態平衡及與其相關活動的各種經濟行為，致力于促進經濟建設與環境保護協調發展的投資。環境保護投資是表征一個國家環境保護力度的重要指標，是一個多層次和動態的概念，它既表現為靜態費用的支出，也表現為動態的投入產出;不僅包含投資目的，而且還包含投資主體、投資投入、投資產出和投資動向等諸多要素。而環境保護融資則是指投資主體(主要是政府)為進行環境保護投資或其他環境保護活動，向社會各界籌措資金的行為?？偠灾h境保護投融資是經濟社會經過初期快速擴張后在面對新出現的發展瓶頸和挑戰時為實現可持續發展而必須重點予以解決的金融資源配置，其本質是各有關投資主體為了進行環境保護投資或其他環境保護活動而籌集資金的行為，環境保護融資方式包括公共、私人環境支出的融資手段。“環境保護投融資”的概念是在很難將“環境保護投資”和“環境保護融資”完全區分的情況下提出的，它是生產資本與借貸資本的良性循環，體現出從資金籌措、項目建設與經營、資金回收、返還貸款以及資產增(保)值等一系列問題的關系，表明其不再是傳統體制下環境保護投資和環境保護融資彼此互相分離的狀態，而是一個完整的過程。環境保護投融資是經濟社會經過初期快速擴張后在面對新出現的發展瓶頸和挑戰時為實現可持續發展而必須重點予以解決的金融資源配置，在中國總體經濟呈現梯度和非均衡發展的格局下，環境保護投融資與區域投融資系統的結構、制度運行效率以及地方政府對環境污染的有效治理等區域因素密切相關。環保投融資能力將成為落實科學發展觀、滿足全面建設小康社會戰略對環保要求的重要影響因素，因此加大環境保護投融資力度是“包容性增長”理念的體現。

1．2中國農村環境保護投融資主要內容“環境保護投資”的概念可以分為狹義和廣義兩種。狹義的環境保護投資包括:一是污染治理投資，包括新建項目防治污染的投資、老工業污染源治理的投資、城市環境基礎社會設施建設的投資;二是污染治理設施的運營費用。廣義的環保投資包括:一是污染治理投資;二是污染治理設施的運營費用;三是保護自然資源和生態平衡的投資。目前，國家統計局的統計口徑就是以狹義的環境保護投資中的污染治理投資為統計指標。農村環境保護投融資是環境保護的一個重要部分，涉及內容很廣，不僅包括農村生活、生產污染治理及鄉鎮工業污染的防治，也包括污染治理設備的技術服務與咨詢，還包括與農村環保有關的科學研究等。這些都需要大量的資金支持，而國家對此重視程度不高，環境保護投融資政策天平嚴重偏向城市，加之系統考察農村環境問題的作用機制，資本短缺和融資渠道單一是產生農村生態環境問題最重要的經濟原因。一方面，農村環境保護主要依靠政府直接投資的方式不能滿足現實的需要;另一方面，由于農村環境保護是環境保護的一個環節，也具有典型的公共性、外部性以及一次性投入資金量大、建設周期長和收益見效慢的投資特點，都較大地抑制了企業和公眾投資者的積極性，導致市場在農村環境保護領域的失靈。在這樣的情況下，基于“包容性增長”這個大背景，就必然要求創新農村環境保護投融資機制，必須轉變政府傳統的思維模式和職能，積極引導與激勵市場機制發揮有效作用，從而促進農村環境系統協調發展。

2中國農村環境保護投融資法律保障機制

存在的主要問題探析中國提倡的“包容性增長”應該是一種社會性增長，既包括經濟增長，也包括政治、文化、社會、生態等各個方面的增長，是互相協調的增長。目前，中國農村環境保護建設的總體水平不高，農村環境保護投融資現狀不佳，主要表現在農村環境保護投融資總量不足、投融資結構不合理及投融資效率不高這三個方面。通過分析中國農村環境保護投融資的現狀，暴露了中國在此方面的法律制度存在的不足?！笆濉币巹澮蟆巴晟骗h境保護科技和經濟政策，建立健全污染者付費制度，建立多元環保投融資機制，大力發展環保產業”。通過加快建設資源節約型、環境友好型社會，提高生態文明水平，這正對“包容性增長”理念在環境保護方面的具體體現，反映出了中國當前對農村環境保護投融資的相關法律保障的迫切需要。為了保障中國農村環境保護投融資機制健康可持續發展，契合“包容性增長”理念，應該完善其相應的法律保障機制。然而，中國農村環境保護投融資相關的法律保障機制卻存在很多問題，以下是其存在的主要問題探析。

2．1相關立法層面存在的主要問題探討

2．1．1有關農村環境保護投融資立法針對性不強，缺乏有效的政策支持中國已有9部環保法律，50多項行政法規、200多件行政規章和規范性文件、500多項環境標準，而對于環境保護、治理等方面的政策，更多的偏向于城市環境保護、中小企業環境治理方面，涉及農村環境保護的政策、制度缺乏。法律法規的不健全，也成為制約農村環境治理和保護的障礙。例如，《農業法》對農業資源和農業環境保護僅作了原則性的規定，還有《基本農田保護條例》、《漁業水質標準》、《農田灌溉水質標準》、《保護農作物的大氣污染物最高允許濃度》、《土壤環境質量標準》、《農用污泥中污染物控制標準》、《農藥安全使用標準》等農業環境標準制度性法規，都未有直接涉及農村環境保護的內容。而且，有關環境保護行政程序方面的立法進程較慢，對行政相對人的法定程序權益沒有引起足夠的重視，調控“三農”監管關系的經濟法律規范性質的農村環保法律法規不多。涉及地方立法層面，大多數省(區、市)都頒布了省級農業環境保護條例，然而這些環境保護法規的著重點集中于農業生物的環境，無法體現農村環境保護的特點，無法適應“包容性增長”理念下農村環保的需求，使得中國現行法律法規及地方性規章對于農村環境保護的可操作性不強，進而被法律邊緣化?？傊?，無論是中央還是地方，中國尚未有專門針對農村環境保護的專項立法。而且，在相關的金融法上也沒有明確而詳細的規定，對于農村環境投融資的具體法律法規缺乏，收費制度不合理，對吸引外資、風險投資缺乏立法，對有利于農村環境保護的基礎建設和開發活動給予財政、稅收的支持優惠的政策還未得到立法的進一步確認和保障。

2．1．2有關的環境保護投融資法律偏向于城市，農村的相關保護不夠誠然，中國相關環境保護的法律基本都是伴隨著工業發展而產生，把城市生態環境保護視為核心，而對農村環境保護的法律保障往往處于次要甚至附帶的地位。中國社會長期處于城鄉二元化結構，身為環境弱勢群體的農民的權力在法律和制度層面就常被削弱，農村正逐漸成為城市的資源地和垃圾場。而且，政府在環境保護投融資方面政策天平向城市傾斜，相關的環境投融資法律制度立足于城市，中國農村由于財力所限，農村環境基礎設施建設長期缺乏投入，使得環境污染程度遠高于城市的農村環境雪上加霜。尤其值得注意的是，隨著新農村建設進程的加快，這種基礎設施建設和環境管理落后于經濟和城鎮化發展水平的現象并沒有隨著經濟水平的提高而改善，其對人口健康的威脅與日俱增，并且，中國在生態環境污染破壞方面竟又呈現出新的“農村包圍城市”的態勢。隨著建設社會主義新農村步伐日益加快，這樣的環境法制狀況已越來越無法適應農村環境保護的需要，使得環境保護與經濟增長協調持續發展的理念無法在“包容性增長”這個大背景下產生共鳴。

2．2具體法律制度層面存在的問題剖析

2．2．1投融資主體單一，環境事權界定不明中國農村環保投融資的主體主要仍限于政府，較少有私人資本介入。事實上，在大多數歐盟國家中，60%左右的環境保護支出是由企業和居民直接支付的，環境保護融資運行中的投資主體包括政府、企業和個人。但迄今為止，在中國農村環境治理過程中，政府一直是主角，農村環保投資對其依賴程度嚴重，市場機制難以發揮作用，以至民間資本常常游離于農村環保投融資領域之外。從環境事權方面看，由于中國財稅體制采用分稅制，政府財權與事權的分離以及政府層級較多，導致在中央與地方財權的劃分過程中，中央與地方、地方各級政府之間事權模糊交叉、界定不明。在農村公共服務方面，本該由上級政府投資的公共服務，卻有相當數量通過轉移事權交由下級政府提供，而財權沒有相應的配給，存在供給主體錯位現象。這樣，形成了財權層層上收，而事權層層下移，鄉鎮政府財權和事權不對稱的局面?？傊?，在農村環境保護投融資的事權劃分中，由于環境事權界定不明，投資主體的責任落實不到位，贏利性投資者缺位或投資積極性不高及投融資主體和環境事權不明晰，“公地的悲劇”得以在農村環境保護投融資方面上演。

2．2．2合規的投融資方式模糊，投融資渠道狹窄當前，對農村環境污染的治理主要是靠行政撥款，法定的投融資方式單一，而在資本市場上進行融資，吸收企業和社會公眾資金進行間接性投資的方式還極少。這是因為農村環境保護本身具有投資量大、高風險、低回報率等特點，缺乏政府對環境保護主體與事權的明確界定和有效的激勵、引導，使農村環境保護項目對社會資金幾乎無吸引力，以至于許多企業、個人等其他主體不愿意投資農村環境保護行業。而且，中國農村環境保護投融資法定的投融資方式模糊，有些融資方式的融資主體無法確認其合法性，使得投融資主體畏首畏尾，并且當遇到糾紛時權利無法得到救濟。與此同時，農村環境保護投融資渠道狹窄，在中國環境治理的過程中，投融資主體基本上都是國內身份和背景，嚴格控制國際資本的流入，使之游離在環保投融資領域之外。隨著農村環境問題的日益突出，農村環境保護資金的需求高漲，主要依靠國內資本投資農村環境保護是不夠的，排斥國外資本會使農村環境質量改進的進程緩慢，遠遠不能滿足農村環境治理的需要。農村環境責任主體的多元化、環境保護項目的多樣化以及各種市場經濟手段的出現，都要求在農村環保領域要改變資金渠道狹窄、融資方式單一的局面，從而引進多樣化的融資方式和拓寬融資渠道。

2．2．3投融資管理失范，投資項目監管體制落后許多研究表明，一些主要環境問題的出現，是由于不適當的政府干預，即政府失靈造成的。當前環保投融資管理失范，如在貸款風險管理上，金融機構的呆帳核銷率過低，使環保企業積極性不高，信息傳導機制滯后，從而造成盲目畏懼貸款，并且銀行與環保企業之間的供需信息交流不夠，客觀上導致了金融部門服務不到位。更深層次原因在于直接融資薄弱(即金融資產證券化程度太低)，造成了環保資本形成和金融資產結構的嚴重不足，使得環保企業資金普遍短缺和國有企業間接融資比例大、成本高、效益差。農村環境保護和建設在很多項目中，政府雖是投資主體，但責、權、利和產權關系不明確，導致建設、管理、處置脫節。農村環境建設許多承建項目處于封閉式運作，缺乏公開、公平、公正的市場競爭環境，加上項目運作過程中監督機制、約束機制不夠完善，導致無人承擔投資主體的全部責任，項目籌資、建設、經營、償債、資本回收等各個環節都極易出現阻滯，這在很大程度上影響了投資效益的發揮，甚至帶來風險。同時由于缺乏市場化的投資經營機制和強有力的專業投融資機構，籌資渠道不暢通，資金分散使用，資金管理缺乏可持續發展的活力和后勁。

3“包容性增長”理念下完善中國農村環保投融資法律保障機制對策

3．1改善相關立法狀況

3．1．1健全投融資的政策法律保障體系，提供合適而有效的優惠政策相應的法律法規保障和政策扶持是建立農村環保投融資長效機制的前提，為了適應中國農村環保投融資的需要，必須逐步構建一個較完善而獨立的農村環保法律體系，從而把農村環保這一部分從整個環保法中凸顯出來，并注重提高立法質量，切實增強法律、法規的實用性或可操作性，加強對農村環保和農村環保投融資的政策性支持。主要有三:其一，制定和健全農村環保投融資市場運作所需配套的法律法規，規范投融資行為。依法維護各類農村環保投資者的合法權益，建立投融資“公開、公正、公平、公信”的市場競爭秩序，使中國農村環保投融資機制的法律保障完整化及系統化。其二，出臺有利于激勵農村環保投融資的財政、稅收、金融、環保產業等方面的政策，為各類投資者構造良好的經營環境、服務環境、生態環境和生活環境，吸引更多的國內外資本參與中國農村環境保護。例如，出臺具體政策規定農村環境保護引入社會資本的方式、條件和特許權優惠、財政適當補貼等。比如日本政府建立環境事業團(簡稱JRC)，JRC通過日本政府的財政與投資貸款計劃，主要從事污染控制項目的建設與轉讓，為私營企業和地方政府提供貸款等業務。JRC對企業的技術合理性及投資規模的建議和指導，促進了企業的污染控制。這對于吸引多元化的投融資主體進入中國農村環保領域，有著很好的推動作用。其三，制定與投融資監管相配套的法律法規，并根據法律規定監控環境保護產品(服務)的價格水平及服務質量，在保證使專業治污企業有一個較合理利潤的同時，也要切實保護消費者的合法權益。如此就會進一步刺激環保需求，促進農村環保形成健康發展。

3．1．2破除在環境投融資立法上的城市中心主義，縮小專項投融資的差異化中國環保投融資從1980年以來，環保資本投入總量逐年增加，其中增長最快的部分是城市環境基礎設施建設投資，工業污染源治理投資較為平穩，然而農村環境保護投融資遠遠低于城市。由于縣級和鄉鎮財政不足，依賴爭取中央財政專項資金形式的轉移支付是農村環境保護資本投入主要方式(如中央農村環保專項資金，這種轉移支付屬于非均等化財政，在資金的分配中可能會造成地區間的不平等)，因此，要解決農村環保資金缺乏的問題，應破除在環境保護投融資過程中“城市本位”思想。在建設社會主義和諧社會的法治進程中，不但要關注農民的經濟利益，還要讓他們享受環境權，不能再讓農村成為生態環境保護的棄兒。因此，要樹立城鄉環境保護一體化，對于政府投入的環境保護的專項資金，應在各類污染防治法中為城鄉排污比例設定下限，給環境弱勢群體加以保護，防止農村成為城市的“垃圾場”、“下水道”。當前農村面臨如此嚴峻的生態環境形勢，是由于多方面原因下長期積累的惡果。與城市生態環境相比，農村環境的穩定性較強，然而這也同時意味著后者一旦受到破壞會更難恢復，不抓緊重視起農村環境問題，不注重農村環境保護，將來可能會付出比改善城市環境時更大的代價。

3．2健全具體法律制度

3．2．1引進多元化投融資主體，明晰投融資主體及其環境事權明晰投融資主體及其環境事權和責任是優化農村環境保護投融資機制的關鍵。政府需要引進多元化的投融資主體，改變現階段僅僅以政府為主的農村環境保護投融資局面，政府，企業和個人應重新劃分原先為政府獨立承擔的環境保護事權，充分吸納社會上的資金，通過多元化的方式融資，以滿足農村環境保護投資的需要。而要吸納社會上的資金，要求政府制定相應的激勵措施，為企業、個人在農村環境保護方面的投資提供保證，最大限度地發揮各投融資主體的籌資作用。并且，還要利用民間的各種力量，依靠其捐贈、贊助等手段，為農村環境保護工作的順利開展提供資金支持。與此同時，政府將承擔一些公益性很強而經濟效率不佳的環境基礎設施建設、跨地區的污染綜合治理以及環境的管理和監督;企業應按照“污染者付費原則”，直接削減產生的污染或補償有關環境損失;也可按“投資者收益原則”建設與經營社會效益和經濟效益均較為顯著的項目，承擔投資經營風險;個人和居民應根據“使用者付費原則”，有償使用環境資源，監督政府和企業行使環境事權。通過合理劃分各主體環境保護事權，充分發揮市場機制的作用，政府和市場共同進取，政府、企業和社會相互監督。因此，只有明晰各主體的環境事權，實現投融資主體的多元化，才能為農村環境保護投融資獲得充足的來源提供前提保證，促進農村環境保護和經濟增長協調發展，這也很好地契合了“包容性增長”理念。

3．2．2確定多元化投融資方式合規化，完善“政府主導+企業參與+國際合作”投融資模式確定農村環境保護投融資法定化，主要基于三個方面的考慮:一是使農村環境保護投融資方式多元化，拓寬投融資渠道;二是使多元化的農村環境保護投融資合法化，增加投融資主體的信心，能夠保護其合法權利，遇到糾紛時能得到法律的救濟;三是更好的管理農村環境保護投融資，減少投融資主體投融資風險，提高農村環境保護投融資效率。不同的農村環境保護投資項目所需資金的數額、使用期限、資金取得成本的要求不同，在選擇融資渠道和融資方式會需要不同的融資渠道和融資方式。所以在農村環境保護投融資活動中，應明確投融資方式并使其合法化。政府應發揮財政投資資金的引導作用，從以往財政直接投資為主轉變為以財政信用擔保、貸款貼息、注入資本金、投資補貼等方式帶動社會投資。如鼓勵銀行，特別是政策性銀行，對有償還能力的農村環境基礎設施建設項目和治污項目給予貸款支持，如此方能實現農村環境投融資效益最大化。還應鼓勵收益能力較好的環保企業通過股票債券融資，即通過推動農村環境保護項目上市，將資產質量良好、受益穩定的環保項目應用現代企業制度組建上市公司，發行股票債券。通過上市募集資金，還可合理運用產權轉移方式，包括BOT、準BOT、TOT融資模式，來分擔項目的風險和實現環保項目的投融資。發行環保彩票也是一種可選擇的融資方式，由于彩票的社會公益性目的，中國現行彩票管理制度規定，彩票發行批準權集中在國務院。未經國務院批準，任何地區、部門、機構、個人一律不得發行彩票。環境保護的外部性及其廣泛的社會效應，使環保彩票的發行成為可能。另外，也可通過社會捐款、國際信貸等方式，逐步實現投融資主體多元化、方式多樣化，運營企業化、市場化，以此來拓展農村環境投融資的渠道，提高資金的利用效率。

3．2．3規范投融資管理，改革政府投資項目監督機制環保產業是公共物品，政府作為公共物品的提供者和監督管理者理應發揮主導作用。政府要從宏觀上長期規劃，合理布局，設計出很好的投資“補償機制”和投資進退渠道。許多農村環保投資規模較大，程序復雜，民間資本一般難以獨立完成，需要政府的經濟參與。投融資體制與方式的選擇取決于區域經濟發展水平、市場發育程度、政策法律與社會文化歷史背景。中國農村環境保護和治理方面特殊屬性，在農村環境保護投融資方面也可借鑒國外經驗，規范農村環境投融資管理，改革現有的政府投資項目監管體制。(1)優化政府部門職能配置，整合決策咨詢資源。一是在優化協調政府部門環保職能的前提下，制定農村環境保護產業政策和農村環境保護基礎設施建設規劃，研究提出年度政府投資安排和引導社會投融資的政策建議;二是根據上述規劃和政策建議等，制定農村環境保護發展規劃和出臺投融資政策;三是建立農村環境保護投融資預算(包括各種財政性投資資金)，統籌考慮農村環境保護投融資需求和財政收支狀況，安排政府投資年度預算總規模和分項目的年度投資預算;四是建立專家論證、參與決策機制，設立專家庫，時時關注農村環境保護投融資動態，為政府提供專業指導意見。(2)改革政府投資項目監督機制，推行政府投資項目實施的市場化。充分發揮市場機制的績效，促使政府和市場共同進取，形成“政府－企業－社會”三重監督機制，促進農村環保投融資協調持續發展。農村環保資金匱乏，可引進民間資本，為中國農村環境保護投融資增添新的血液。農村環境保護在政府環保投融資項目中具基礎性和公益性，其建設實施應逐步實行專業化管理。并鼓勵采取PPP方式建設農村環境保護投資項目，在PPP方式下，公共部門和私人企業共同參與農村環境保護，雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。