區域組織的法律保障探索

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本文作者：周葉中張彪工作單位：武漢大學法學院

一國在發展過程中不可避免地會面臨包括區域發展不均衡、區域沖突等在內的各種區域問題。由于區域問題涉及范圍廣泛，只有依靠區域間彼此協作才能加以解決。就區域協調機制而言，存在著“私法模式”和“公法模式”兩種不同的選擇，前者以個人、企業[1]為區域關系主體，而后者的區域關系主體是政府。具體到區域發展的實踐領域，公法模式下的區域協調在效率上明顯優于私法模式下的區域協調，因此也成為大多數國家解決區域問題的首要選擇。

一、我國區域協調組織的發展歷程

早在20世紀50年代，我國就已經提出區域協調發展的戰略思想。在《論十大關系》中曾明確指出要協調沿海工業和內地工業之間的關系，平衡全國工業布局。但直至改革開放之后，國家才開始在政策和制度安排上鼓勵區域聯合與協作，區域協調組織也由此發端，并經歷了從無到有、由盛至衰轉而復興的發展過程。（一）區域協調組織起步階段（1979~1984年）改革開放之初，受計劃經濟體制影響，地方發展積極性不高，企業發展活力有限。為打破計劃經濟體制所導致的地方割裂，促進區域協調發展，有學者提出了建立區域協調互動機制的主張，并得到中央的認可。1979年，中共中央提出“揚長避短、發揮優勢、堅持自愿、組織聯合”的區域聯合與協作十六字原促進我國區域協調組織健康發展的法律保障機制研究周葉中張彪摘要：區域協調組織是推進區域協調發展的重要組織制度。自20世紀70年代到本世紀初，我國區域協調組織經歷了一個從無到有、由盛至衰轉而復興的發展過程。探究我國區域協調組織發展歷程可以發現，缺乏法律基礎、區域利益協調機制不完善、政府權力約束不足是制約區域協調組織發展的關鍵所在。當前我國區域協調發展任務日益艱巨，迫切需要重建區域協調組織以協調區域發展。新形勢下區域協調組織應當以“地方政府合作關系法”作為建設的法律基礎，完善區域利益協調機制，并通過“地方政府合作關系法”規范橫向政府關系，進而實現對區域發展過程中政府權力的有效約束。關鍵詞：區域發展區域協調組織法律保障中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：1004-0730（2012）04-0039-0839則方針，要求各地方政府加強彼此互動，在地區之間、城鄉之間進行余缺物資的調劑和技術、資金協作。這十六字原則方針也成為區域合作步入制度化軌道的標志。1980年，國務院出臺《關于推動經濟聯合的暫行規定》，要求在經濟規律的作用之下，加強區域經濟的橫向聯系，“打破地區封鎖、部門分割”，“走聯合之路，組織各種形式的經濟聯合體”[2]。1981年，北京、天津、河北、山西、內蒙古五省市（區）成立了我國第一個區域經濟聯合組織———“華北地區經濟技術協作區”?！叭A北地區經濟技術協作區”的成立，標志著我國區域合作組織由國家政策層面正式進入具體操作層面。在隨后的三年時間里，“上海經濟區（1983年）”、“東北經濟區（1983年）”、“五省區六方經濟協調會（1984年）”等區域協調組織相繼成立，區域協調組織建設逐步興起。（二）區域協調組織全面發展階段（1984~1992年）1984年10月20日，中共中央十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》中指出，要“按照揚長避短、形式多樣、互利互惠、共同發展的原則，大力促進橫向經濟聯系，促進資金、設備、技術和人才的合理交流，發展各種經濟技術合作，聯合舉辦各種經濟事業，促進經濟結構和地區布局的合理化”[3]。1986年，為鞏固區域協調發展的現有成果，進一步推進區域合作，國務院頒布《關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的規定》，對橫向經濟聯合的原則、目標和管理方式、征稅辦法、協作領域、權責界限等作出更加明確的規定。1991年頒布的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》中指出，要“繼續完善和發展區域合作，以省、區、市為基礎，以跨省、區、市的橫向聯合為補充，發展各具特色、分工合理的經濟協作區……鞏固、完善和發展區域合作組織和各種經濟網絡”[4]。在現實發展的強烈需求和中央政策的大力支持之下，這一時期的區域合作逐步進入高速發展階段，多領域、多層次、多形式的區域協調機制不斷涌現。據不完全統計，在這一期間，全國共成立各類區域協調組織100余個（參見表1）。這些區域協調組織，在合作層次上既包括“省（區）際間的經濟協作區”、“?。▍^）毗鄰地區經濟協作區”，也包括“?。▍^）內經濟協作區”、“城市經濟技術協作網絡”；在結構模式上既有緊密型組織體、也有半緊密型組織體和松散型組織體；在組織形式上涵蓋了包括“經濟協調會”、“經濟技術協作聯席會”、“經濟發展聯絡會”、“經濟聯合會”、“經濟互促會”、“經濟聯合懇談會”、“市長聯席會”、“專員聯席會”、“經濟協作區”等在內的多種形式。（三）區域協調組織衰落階段（1992~2003年）大量區域協調組織的出現，對打破計劃經濟體制之下的區域割裂、促進區域合作起到了巨大的作用，但卻并未從根本上解決我國區域發展中的區域沖突問題?！皬?0年代初的盲目引進與重復布局到80年代中期的地區原料大戰再發展到80年代末的地區市場封鎖，區域沖突不斷升級”[6]，一邊是區域合作組織蓬勃發展，一邊是區域沖突不斷加劇，區域發展冰火兩重天。1985年3月，湖北、湖南共同加入“中南五省區二市經濟協作聯席會”，但湖南煙草仍然不能進入湖北市場；1985年12月，上海與武漢共同加入“長江沿岸中心城市經濟協調會”，期望能夠“互惠互利、優勢互補、互相支持、共謀發展”，但卻依然不能阻止雙方“汽車大戰”的發40生。面對日益加劇的區域沖突，國務院不得不于1990年底出臺《關于打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》，要求各地區、各部門“自覺制止和糾正地區封鎖的錯誤做法……積極促進地區間的經濟、技術協作，加強橫向聯系，進一步搞活商品流通”[7]。即使是這樣，各地區仍然廣筑關卡，實施曠日持久的市場封鎖，[8]區域協調組織的應有作用得不到發揮。經過一輪又一輪的區域沖突大戰，區域協調組織的作用逐漸被消解。根據有關學者統計，截止到2003年，“20世紀80年代建立的（區域協調）組織處于停滯狀態或基本消亡”[9]。大多數區域合作組織的組織制度建設仍處于松散型、低層次上，區域協調組織逐步走向衰落。（四）區域協調組織復興階段（2003年至今）2003年，黨的十六屆三中全會提出“統籌區域發展”的區域發展戰略，并要求盡快“形成促進區域協調發展的機制”，區域協調組織由此進入了一個新的發展階段。此時期，我國各地方政府之間再次展開了廣泛的聯系與合作，合作的主體范圍日益擴大，形成了包括“武漢城市圈”、“長株潭城市群”、“泛珠三角9+2經濟圈”、“長三角經濟圈”、“京津冀都市經濟圈”等在內的多種區域聯合。合作的組織模式也不斷創新，“行政首長聯席會議”、“行政首長論壇”、“行政協議”等協調組織相繼成立。同時，合作內容不斷深入，已經涉及交通運輸、電力供應、農業合作、旅游合作、環境保護、教育交流、食品藥品監管等多方面、深層次的內容。值得關注的是，雖然當前我國的區域合作在廣度與深度上不斷取得進展，但其實際效果卻令人堪憂。僅就各區域合作體簽訂的行政協議而言，根據相關學者統計，“幾乎所有區域性行政協議都或多或少存在履行問題”[10]。區域協調組織的協調作用仍然沒有充分發揮。在新的發展時期，如何才能確保區域協調組織真正發揮作用？如何才能防止區域協調組織再次陷入衰落的境地？要解決這一問題，必須首先對我國區域協調組織為何會“由盛至衰”進行深刻反思，以探明背后所隱藏的真正原因。

二、制約我國區域協調組織發展的因素

隨著我國經濟發展的不斷深入，區域經濟差距日趨擴大，各種區域問題不斷顯現，對我國經濟發展和社會穩定造成了一定的不利影響。為此，2003年召開的黨的十六屆三中全會提出要“統籌區域發展”，“形成促進區域協調發展的機制”。為落實黨的發展戰略，回應區域發展的現實需要，區域協調組織建設被重新提起。新的時期，重建區域協調組織，就不能回避20世紀80年代那些區域協調組織發展中存在的問題，筆者認為，先前區域協調組織所面臨的發展障礙主要表現在以下方面。（一）法律因素———區域協調組織的設立運行缺乏法律基礎世界上大部分國家在發展過程中都會面臨一定的區域問題，從發達國家的經驗來看，設立區域協調組織是解決區域問題較為行之有效的制度手段。我國在協調區域發展過程中，也采取了與國外相類似的區域協調組織模式。但與國外經驗不同的是，我國的區域協調組織是國家政策的產物，而國外區域協調組織多是立法的產物。以美國的“田納西河流域管理局”為例。20世紀30年代前，美國的田納西河流域是全美最為貧窮落后的地區之一，由于該流域覆蓋范圍極其廣泛，[11]綜合開發難度極大。為解決田納西河流域地區的落后問題，美國國會于1933年通過了《田納西河流域管理局法（TennesseeValleyAuthorityAct）》，并依據該法設立“田納西河流域管理局（TennesseeValleyAuthority）”，負責領導、組織、協調、管理田納西河流域地區綜合開發事宜，以推動該地區發展?！短锛{西河流域管理局法》對“田納西41河流域管理局”的法律地位、設立目標、組織結構、決策方式都作出了明確規定，以確?！疤锛{西河流域管理局”能夠穩定運行，充分發揮其協調作用。時至今日，“田納西河流域管理局”已經成為“美國最具力量的公共公司”[12]，并且使田納西河流域的人均收入從不足全美平均水平的一半，發展到接近全國平均水平?！短锛{西河流域管理局法》及依據該法所設立的“田納西河流域管理局”也成為區域協調組織設立和運行的典范。反觀我國的區域協調組織，其在設立、運行等各個環節均以國家政策為依據，政策對區域協調組織的發展有著決定性的影響。改革開放之前，中央政府是唯一的利益主體，地區之間的橫向經濟交流必須依賴國家計劃經濟指令。在此情況之下，以地方政府為主體的區域協調組織不可能產生。改革開放之后，我國財政管理體制由“統收統支（1950~1979年）”轉變為“分灶吃飯（1980~1993年）”，再轉變為“分稅制（1994年）”，地方政府被允許享有一定比例的財政收益。財政管理體制改革實際上承認了地方政府的利益主體地位，為獲得更大的財政收益，地方政府積極發展本地經濟。隨著經濟發展規律作用的逐漸顯現，地方政府開始尋求跨區合作。至此，區域經濟發展已不再是中央政府專屬事項，地方政府也對區域發展提出了自己的利益訴求。為順應經濟發展形勢需要，中央政府先后出臺《關于推動經濟聯合的暫行規定（1980年）》、《關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的規定（1986年）》等一系列區域合作政策，推動地方政府進行跨區合作，區域合作開始步入制度化發展階段，各種形式的區域協調組織大范圍涌現。中央政策成為區域協調組織發展最為重要的推動力量。在當時的客觀條件下，中央政府以政策推動區域協調組織建設具有當然的合理性。但是中央政策無法明確區域協調組織的法律屬性，使得區域協調組織的法律地位、職權范圍和運行機制等均處于不確定狀態。在區域發展的初期，區域關系較為簡單，區域協調組織的這種缺陷尚不明顯。但隨著區域發展的逐漸深入，一些深層次的區域利益矛盾逐漸顯現，區域關系日趨復雜，自身法律屬性尚不明確的區域協調組織受到越來越多的挑戰，其協調區域發展的作用難以繼續有效發揮。（二）組織因素———區域協調組織的利益協調機制不完善設立區域協調組織，目的在于協調區域發展，解決區域發展過程中出現的區域沖突[13]。區域沖突發生的根本原因是區域利益矛盾，但是區域主體之間的利益矛盾并不意味著必然的區域經濟沖突，區域利益矛盾也有可能通過區域之間的溝通合作得到化解，只有當區域利益矛盾無法得到有效協調，也即區域協調機制不完善或不能發生作用時，區域利益矛盾才激化為區域沖突。區域利益[14]是一種客觀存在，區域經濟活動實質上就是區域主體追求區域利益的一個動態過程。因此，不可能通過消除區域利益的方式解決區域利益矛盾，而只能通過利益協調機制使各區域主體的利益訴求達到均衡狀態。區域協調組織的核心價值，正體現在對區域利益矛盾的協調上。相較于一般的利益，區域利益主體眾多、客體復雜，協調難度大。因而，區域利益協調機制應當是一個多層次的利益調節體系，既包括一般的利益溝通，也包括具體的利益磋商，在更高的層次上，還可以包括利益協議機制。不同層次的利益協調機制功能和作用不同，其組織結構也有所不同。但是，從我國區域協調組織發展的歷程和現狀來看，其在區域利益協調上的作用并不明顯。正如有學者指出，區域協調組織的“組織運作和實際功能都僅停留在信息交流的層次上，是一個對區域相關問題進行討論的論壇，充其量不過是進行一些具有互惠性質的經貿洽談和項目合作，對涉及區域內利益沖突和競爭的事項很難有實質性的42協調功能”[15]。如1987年成立的“武漢經濟協作區”，其《章程》確定協作區的基本任務是“圍繞各市共同關心的熱點問題，特別是全區域可持續發展的重點問題，在理論與實踐相結合、達成共識的基礎上，科學、合理、務實、高效地協調區域內各類經濟關系”[16]。但是作為“武漢經濟協作區”執行機構的“干事會”，其職責范圍卻僅限于“組織推動區域內聯絡協作工作”、“負責與區域內成員城市的聯絡”、“負責制定市長聯席會議方案，起草工作報告和有關文件”、“負責召開協作區工作會議”、“負責協作區會費的籌集、使用、管理”以及“其他日常工作”。[17]至于“干事會”如何“科學、合理、務實、高效地協調區域內各類經濟關系”，《章程》卻沒有提及。這種結構下的區域協調組織，自然無法對各區域主體之間的利益矛盾作出有效的協調。（三）權力因素———政府權力沒有受到有效約束區域協調組織發揮作用的關鍵在于能否對政府權力進行有效制約。無法約束政府權力，是先前各類區域合作組織失敗的關鍵所在。以1985年12月成立的“長江沿岸中心城市經濟協調會”為例。該協調會確定各長江沿岸會員城市在“長江水運、長江開發研究、長江旅游、信息交流、資金融通、科技協作、郵電通訊、商貿流通和物資協作”等九個領域展開聯合與協作，[18]但是該協調會中較為重要的兩大城市，上海與武漢，仍然在1999年爆發了激烈的汽車貿易戰。雙方為支持本地汽車產業，分別出臺各類“土政策”，針對對方汽車品牌予以變相封殺。城市之間的汽車貿易封鎖行為，不僅違背了其共同加入的“長江沿岸中心城市經濟協調會”所確立的“商貿流通”原則，而且違反了國家相關政策規定。1994年國務院頒布的《汽車工業產業政策》規定：“任何地方和部門不得用行政和經濟手段干預個人購買和使用正當來源的汽車?！盵19]與此同時，國家財政部也明確規定：“除國務院批準收取的車輛購置附加費外，嚴禁各地區以各種名義收取購買車輛附加費?！盵20]區域市場競爭是經濟發展必然會出現的現象，但地區封鎖卻不是市場經濟的應有之意?；仡欕p方的汽車貿易糾紛，不難看出雙方沖突升級的根源在于“長江沿岸中心城市經濟協調會”無法對雙方的政府權力作出有效的制約，自然也就無力“協調”雙方的“商貿流通”糾紛。管中窺豹，可見一斑。缺乏契約精神，不能善用政府權力，是各類區域沖突的根源。因此任何以政府為主體的區域協調組織的構建，都必須首先解決地方政府權力的約束問題。如不能對地方政府權力實現有效制約，區域協調組織仍然逃脫不了由“遍地開花”到“林寒澗肅”的宿命。

三、區域協調組織運作的法律保障機制

區域協調組織在運行過程中遭遇到的瓶頸，既說明區域協調組織在自身制度建設上的缺陷，更深層次地反映出目前我國橫向政府關系的不規范。在當前形勢下，應當加緊制定以區域協調組織和橫向政府關系為主要規制內容的“地方政府合作關系法”，為區域協調組織的設立和運行提供正當的法律依據，完善區域協調組織內區域利益協調機制，規范橫向政府關系，約束政府權力。（一）“地方政府合作關系法”是區域協調組織建設的法律基礎如前文所述，我國區域協調組織的設立和運行一般依據國家政策，致使區域協調組織法律屬性不明，其功能作用難以得到有效發揮。應當通過“地方政府合作關系法”的制定與實施，為區域協調組織建設提供法律依據，并對其法律屬性作出明確規定，從而確保區域協調組織在區域發展中發揮應有的協調作用。具體而言，“地方政府合作關系法”應當從區域協調組織的法律地位、設立權限、運行保障等三個方面，對區域協調組織的法律屬性加以明確。第一，區域協調組織的法律地位。首先，區域43協調組織應當以“地方政府合作關系法”作為成立的法律依據。缺乏明確的法律依據一直是我國區域協調組織發展的制度性障礙。從發達國家已有的經驗來看，區域協調組織設立一般都具有明確的法律授權，這是區域協調組織取得合法地位的前提性條件。其次，區域協調組織的設立應當由地方政府發起，并經中央政府批準備案。區域協調組織以區域發展過程中出現的各種區域關系為協調對象，地方政府是區域關系中最為重要的利益關系主體，因此，區域協調組織的設立應當由地方政府發起。同時，區域協調組織對區域關系的調整涉及到橫向上的地方政府關系，并會對中央地方關系產生一定的影響，因此，區域協調組織的設立應當經過中央政府批準備案。第二，區域協調組織的職權范圍。職責歸屬不清、權限劃分不明，區域協調組織就無法運作?！暗胤秸献麝P系法”在劃定區域協調組織職責權限時，應當遵循以下原則。其一，發展原則。區域協調組織職責權限應當有利于促進區域利益增長，從而推進區域發展。其二，均衡原則。區域協調組織的職責權限應當有助于推進區域合作，協調區域沖突，從而實現區域利益均衡。其三，統一原則。區域協調組織的職責權限應當以經濟社會發展為限，包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等內容，不能打破中央與地方的權力結構。第三，區域協調組織的運行保障。權利義務不明，違約成本較低，是區域協調組織運行的又一障礙?！暗胤秸献麝P系法”應當明確區域協調組織內部各區域主體之間在法律上的權利義務關系，設定區域主體濫用權利、違反義務所必須承擔的法律上的不利后果，從而提高區域合作中的違約成本，進而引導各區域主體選擇守約的行為路徑。因此，“地方政府合作關系法”是區域合作良性發展的重要保障，可以有效促進區域主體之間的交流與合作，使區域合作不再流于形式，轉而取得實質性進展。（二）“地方政府合作關系法”的制定有助于完善區域利益協調機制區域關系在本質上就是各區域主體之間的利益關系，區域協調實質上就是區域利益的協調。法律是利益調整的基本手段?！暗胤秸献麝P系法”應當在區域組織中設置包括利益溝通、利益磋商和利益協議在內的多層次利益協調機制，確保并規范相關利益協調機制運作，以有利于區域利益矛盾的解決。第一，區域利益溝通機制。所謂區域利益溝通機制是指各區域關系主體，通過區域協調組織進行信息溝通，使各區域關系主體充分了解某一地區或某一領域的區域活動的利益協調機制。區域關系主體在利益溝通的基礎上判斷各種區域活動對自身利益和區域整體利益可能產生的影響，進而調整與此相關的區域活動，避免自身利益損失或促進自身利益增長。區域利益溝通機制一般可以通過區域論壇、區域研討會、經貿洽談會等形式實現。區域利益溝通機制是區域利益協調機制中最為基礎的利益協調機制，但它只起到信息溝通的作用，并不直接對區域關系主體的利益產生實質影響。目前我國大部分區域利益協調機制都處在這一層次。第二，區域利益磋商機制。所謂區域利益磋商機制是指區域關系主體就涉及到自身利益的某一具體事項，與其他利益相關方進行正式磋商，尋求消除分歧或達成一致行動意見的利益協調機制。與區域利益溝通機制相比，區域利益磋商機制涉及的事項更為具體，各區域關系主體一般直接針對某一具體事項進行磋商。同時，區域利益磋商機制達成的結果對各方主體具有一定的約束力，但是這種約束力并不是強制約束力，它的實現需要依靠利益各方的自覺遵守。第三，區域利益協議機制。所謂區域利益協議機制是指區域關系主體在就某一問題達成共識之后，為確保該共識能夠為區域主體各方所遵守并44得到切實執行而簽訂相關協議，賦予該共識以強制約束力的過程。區域利益協議機制是區域利益協調機制中的高級機制，它通過各方所簽訂的相關協議強制約束各方行為，使區域利益協調由意向性溝通發展為實質性結果。（三）“地方政府合作關系法”有助于規范橫向政府關系從而約束政府權力橫向政府關系主要表現為地方政府在經濟、環境、衛生、醫療等方面的競爭與合作。在傳統高度集中的計劃經濟體制下，我國實行以“條條”為主的集中管理體制，地方政府之間并不直接發生關系。改革開放以來，中央政府通過財稅改革確立了地方政府的利益主體地位，地方政府之間的彼此聯系日益增多，橫向政府關系也越發重要。但是到目前為止，我國還沒有專門用來規范橫向政府關系的法律法規?！稇椃ā泛汀兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》僅對地方人民政府在本轄區內的事務管理權限作出了規定，對地方政府之間的關系并未提及。由于缺乏規定橫向政府關系的法律法規，我國的橫向政府關系還很不規范，橫向間政府的職責權限、權利義務等內容都不明確。這種橫向政府關系在法律上的模糊性，使得地方政府在區域競爭中可以大膽實施地方保護主義措施，在區域合作中可以隨時違約，而不必擔心承擔任何法律上的不利后果。由此我們可以看到，區域發展過程中出現的政府權力濫用，根源就在于橫向政府關系規范的缺失?！暗胤秸献麝P系法”的制定與實施，將彌補我國在橫向間政府關系上的法律空白，使橫向政府關系有法可依，逐步進入規范化調整階段。同時，“地方政府合作關系法”對地方政府在橫向政府關系中權利義務的界定，為地方政府設置了權力運行的方式和界限，從而有效避免地方政府在區域競爭與區域合作中的權力濫用。四、結語按照黨的十六屆三中全會部署，要“統籌區域發展”就必須盡快“形成促進區域協調發展的機制”。而在新的發展時期，區域協調組織要想真正發揮其組織協調的作用，就必須充分借鑒吸收先前的經驗教訓，區域協調組織的復興和發展并不能以區域協調組織數量的增長作為判斷依據，關鍵在于區域協調組織的作用能否真正發揮?！暗胤秸献麝P系法”有助于掃清區域協調組織發展過程中所面臨的法律障礙、組織障礙和權力障礙，也因此將成為促進我國區域協調組織健康發展最為重要的推動力量。