地區生態安全的法律保障體系探索

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本文作者：張繼恒胡玲麗工作單位：江西科技師范學院江西司法警官職業學院

近年來，南昌市按照中央要求，結合自身實際，制定了《南昌生態城市建設規劃》（2008—2020），把建設生態文明城市作為深入貫徹落實科學發展觀的重要切入點，進行了積極探索，收到了一定成效。生態城市是基于生態學原理建立的自然和諧、社會公平和經濟高效的復合系統，是一種城市發展的全新理念。南昌作為鄱陽湖生態經濟區建設的“排頭兵”，生態城市的打造將使南昌從國內知名走向國際舞臺，成為中國生態城市的典范。南昌建設生態城市已經從生態學、環境學、社會學、經濟學等方面展開綜合探討，而從制度層面進行生態安全保障的法律機制研究也是必不可少的。區域生態安全法律保障機制的研究將有利于實現南昌市生態環境的良性循環，帶來極大的生態效益、經濟效益和社會綜合效益，為南昌打造生態文明城市提供理論依據和制度支持。本課題基于生態安全理論與實踐，圍繞南昌生態城市建設的自身特點提出構建區域生態安全法律保障機制的若干法律或政策建議，并指出了有待進一步研究的方向。因此，本論題研究不僅具有彌補國內外相關研究不足的理論意義，同時也對提升南昌生態文明城市建設水平具有重要的現實意義。

一、生態城市建設及生態安全國內外研究現狀

生態城市不僅反映了人類謀求自身發展的意愿，也反映了人類對人與自然關系認識的提高。目前全球有許多城市正在按照生態城市的目標進行規劃和建設，例如美國的克里夫蘭川和伯克利市、德國的埃爾蘭根、丹麥的哥本哈根、日本的大阪等。制定生態城市的標準、發展原則、建設計劃以及城市土地的持續利用、構建新型的生態城市代表了當今世界城市的發展趨勢。1993年新西蘭Waitakere生態城市建設目標包括建立可持續的、動態的、公平的環境、經濟和社會三個方面目標，依據此目標制定了更具體的措施，并著重提出“可持續的環境是新西蘭資源管理法案的基礎”。從國外生態城市建設的理論及實踐可以看出“技術與自然充分融合”、“可持續的環境”等理念都強調保證自然資源與環境可持續利用和協調發展，因此，生態安全保障成為生態城市建設的關鍵問題。只有保障城市生態安全，建設生態城市目標才能最終實現。生態安全概念的提出是隨著對國家安全認識的發展而發展的。1980年的“布倫特報告”（BrandtReport）首次提出了應該用“非傳統的方法”看待安全問題。理查德•烏爾曼是第一個提出要對安全概念進行擴大解釋的學者，他認為，構成對安全威脅的范圍應該包括自然災變等環境與生態惡化所帶來的惡果。生態安全是指在人的生活、健康、安樂、基本權利、生活保障來源、必要資源和人類適應環境變化的能力等方面不受威脅的狀態，包括由自然生態安全、經濟生態安全和社會生態安全所組成的一個復合人工生態安全系統。生態安全理論是一種思想、意識、新的價值觀和安全觀?；诔鞘猩鷳B學原理，從生態安全層面推進生態城市建設已經為發達國家和發展中國家所普遍接受。國內對生態城市、生態安全的研究起步較晚，但發展較快。1984年12月在上海舉行了“首屆全國城市生態學研討會”，標志著中國城市生態學研究的正式開始。我國著名生態學專家馬世駿、王如松在1980年明確提出城市是典型的社會———經濟———自然復合生態系統和建設天人合一的中國生態城思想。1989年黃光宇教授在《論城市生態化與生態城市》中提出，生態城市是根據生態學原理，綜合研究城市生態系統中人與“住所”的關系，并應用生態工程、環境工程、系統工程等現代科學與技術手段協調現代城市經濟系統與生物的關系，保護與合理利用一切自然資源與能源，提高資源的再生和綜合利用水平，提高人類對城市生態系統的自我調節、修復、維持和發展的能力，使人、自然、環境融為一體，互惠共生。1999年“生態城市建設的深圳宣言”提出建設生態城市包含五個層面:生態安全、生態衛生、生態產業代謝、生態景觀整合和生態意識培養。2008年，評估世界各國（地區）環境質量的“環境可持續指數”公布，在全球149個國家中，中國位列第105名。我國在每年的排名中屢屢落后說明我國的生態赤字正在加劇，我國的環保到了最緊要的關頭。我國政府認識到了生態安全問題的嚴重性，其中生態城市建設就是從區域層面來開展生態安全的舉措之一。目前我國國家級生態示范區、生態省、生態市、縣等不同層次的建設試點已經雨后春筍般展開。

二、南昌在生態城市建設中存在的問題

通過對《南昌生態城市建設規劃》（2008—2020）實施情況的考察，總結南昌近幾年以來生態城市建設取得的經驗和存在的問題，我們認為，目前南昌生態城市建設中環境危機與生態危機并存，生態安全理念的缺位是制約南昌生態城市建設水平進一步提升的關鍵原因。具體問題主要包括以下幾個方面:第一，城鄉發展不平衡。生態城市具有和諧性、區域性和結構合理、關系協調等特點，這就決定了城市的發展不僅體現在人與人、人與自然的和諧上，還應是城、鄉的和諧共存；生態城市作為城鄉的統一體，其本身即為一個區域概念，城鄉之間互相聯系、相互制約，只有平衡協調的區域，才有平衡協調的生態城市。目前，南昌市生態城市建設依然存在各區域間經濟發展和政策受惠失衡的問題。第二，污染依然是阻礙生態城市發展的關鍵因素。盡管南昌市污染排放總量控制、工業污染源達標排放和城市環境綜合整治工作取得一定進展，但仍有不少縣城地區未能妥善處理經濟發展與環境保護的問題，工業排放污水和生活垃圾仍未從城區撤離。同時，南昌市的建筑一味使用高耗能建材，不斷排放建筑污染，太陽能的利用率很低，污染治理任重道遠。另外，眾多娛樂設施、交通工具的噪聲污染也是南昌市民眾生活的一大敵害。第三，城市區域發展不協調，未形成產業化規模。生態城市建設是一項巨大的系統工程，涉及城市建設的工業、農業、能源、交通、建筑、綠化、通訊、環保等方面。目前南昌市雖出臺了各項措施力求整合以上諸多因素以使其協調發展，但仍存在顧此失彼的現象，如都市農業的發展和生態城市的建設相脫節即是當前該市生態城市建設存在的重要問題。

三、區域生態安全法律保障機制的創新

在我國的現實當中，要發展生態經濟還面臨諸多困境。一方面，我國生態環境問題日趨嚴重；另一方面，我國生態安全法制建設存在諸多缺陷和不足。要解決這些問題，傳統的區域生態安全法律保障機制顯得捉襟見肘，已不能適應現有生態城市建設的需求，為此，必須進行法律保障機制的創新，具體來說，要實現以下“三個轉變”：其一，要實現從“人類中心主義———生態中心主義”轉變的立法理念創新。“傳統的生態倫理觀念被認為是當代生態危機的思想根源”[1]。因此要進行生態安全法律保障機制的理念創新，首先就要破除傳統的生態倫理觀念。所謂傳統的生態倫理觀念，是指人類中心主義的生態倫理觀念。這種觀念認為，人類是生物圈的中心，具有內在價值，是唯一的倫理主體和道德人，其道德地位優越于其它物種，其它存在物都無內在價值，僅具有工具價值。所以人類是法律權利的唯一主體，而自然萬物和人類的生存環境只能服從人類的需要，是客體，必須服從人類的統治?？v觀人類的發展史，我們可以看出，人類已經為自己的這種狂妄自大付出了慘重的代價。痛定思痛，人類已經開始反思這種處理人與自然關系的方式。顯然以破壞生態環境為代價來獲得經濟的發展是行不通的。人們由此開始了對人類中心主義的批判。在批判中產生了新的生態倫理觀念———生態中心主義。生態中心主義倫理觀的出現意味著人與自然關系的重大調整，必然導致人類世界觀、價值觀和文化精神等方面的深刻變革，也必然意味著人類文明的新進步[2]。之所以要把生態中心主義作為生態安全法律保障機制的新理念，主要是因為生態中心主義強調人與自然的和諧。作為這樣一種區域生態安全法律保障機制理應以生態中心主義作為其核心理念。此外，這也是區域生態安全法律保障機制必須要堅持的理念。生態經濟發展的法律保障機制不是要限制經濟的發展，而是既要保障經濟的發展，又要保障生態環境不被破壞，要求經濟的發展程度要在生態環境可承受的范圍之內，不能破壞生態自身的循環。生態主義倫理觀念為生態經濟法律保障機制提供了先進科學的理論基礎。其二，要實現從“經濟利益優先———生態利益優先”轉變的立法目的創新。所謂立法目的，是指立法者通過制定法律所要表現的，對一定社會關系實行法律調整的思想動機和意圖的出發點。保障生態經濟發展的法律機制中的立法必須檢討以往的目的是否適合生態經濟的發展[3]。目前，我國環境立法目的并未體現生態主義的特征，而仍然是人本主義的傳統觀念，或者說僅僅是一種淺層的環境主義。因此，必須摒棄以當代人眼前利益為中心的傳統思想，確立尊重生態自然的立法精神，實現立法目的從4“經濟利益”優先到“生態利益”優先的轉變。其三，要實現從“人類本位觀———生態整體觀”轉變的法律制度創新。從生態整體觀出發構建現行的環境保護法體系，是一種全新的理論。在生態學看來，生物的不同層次，既是一個系統，也同樣是一個整體，可用系統整體觀進行相應的研究。生態整體觀具有以下特點：首先，主張整體性，強調內在聯系。其次，強調人與自然的同一。最后，強調生態系統的整體利益為最高價值[4]。生態整體觀反映在環境保護法上，就是要實現生態化。這種理念要求環境法在環境倫理價值理念、環境法律市場機制、環境立法體系、環境法律意識等方面進行生態化轉型，旨在保護和改善環境、維護生態平衡和生態安全、合理開發和可持續利用自然資源，促進人與自然和諧相處，保障經濟、社會和生態可持續發展。

四、區域生態安全法律保障機制的具體架構———以南昌生態城市建設為例

以南昌生態城市建設為例，提出國內城市在生態城市建設中應以生態安全為核心，除了繼續完善現有生態法律體系以外，還需結合自身特點建立產業生態化法律引導機制和外來物種入侵的風險防范機制等制度。1、完善現有生態安全法律體系一方面，通過制定生態安全基本法———生態安全法，將我國目前生態安全的政策上升為法律規范并納入環境資源法體系中。要盡快制定一部綜合性的《國家生態安全法》，將生態環境、資源、社會經濟發展緊密結合起來，在總體上對生態安全維護的方針、體制、制度等做出統一規范，解決各單項自然資源法和環保法現今無法解決的有關生態環境和資源系統保護的全局性問題。另一方面，加快制定南昌地方生態安全法。生態安全法從作用區域角度可分為區域生態安全法、國家生態安全法、國際生態安全法。由于國家層次立法受立法時間及諸多因素的影響，因此可先從區域或地方立法著手，盡快做到依法開發該區域。區域生態安全法是國家生態安全法的下位階法，主要針對本地區的生態特點、保障本地區的生態安全。2、建立產業生態化法律引導機制第一，要建立推動生態旅游的法律引導機制。一方面，要在生態旅游中培養人與自然和諧發展的理念。在生態城市建設中可以通過對旅游區生態旅游文化的塑造進而達到對城市高品位旅游形象的塑造，發揮對投資的吸引，充分發掘環境經濟的潛力，不斷形成新的經濟增長點；同時開展生態旅游應以保持相對脆弱的城市生態資源的生態過程和文化延續為目標，培養生態旅游道德的全新旅游方式，啟迪一種人地和諧思想的生態境界，發掘生態旅游文化資源，通過生態旅游活動建設生態文化，在南昌生態城市建設中形成新的動力源。另一方面，要建立健全促進生態旅游開展的相關法律制度，確立生態旅游規則和責任主體。在生態城市建設中旅游資源開發、利用、保護過程中可能出現的問題，需要用法律手段來解決。在立法中應將“生態旅游”理念引入旅游資源保護法律體系，其中包括旅游資源有償利用制度、旅游資源評價制度，以法律的形式確定生態旅游規則并提出開展生態旅游的相關法律制度建設中有關主體的義務和責任。第二，探索工業生態化的法律激勵機制。一方面，結合“森林城鄉、花園南昌”的總體規劃目標，建設生態工業園。生態園區是區域循環經濟發展的重要模式，循環經濟是生態城市必選的經濟發展模式。制定適合南昌市特征的生態城市循環經濟條例，規范政府、企業、公眾等在推進生態城市循環經濟中的行為，對生態城市、循環經濟加以引導和規范，形成經濟效益與生態效益雙贏的激勵機制，以推動生態城市的建立和發展。另一方面，實施環境管理標準ISO14000體系，以外在動力和內在利益的調整機制推進南昌市環境管理標準的制度建設及生態標志建設。推進環境管理標準的制度建設是從生態經濟建設的主體———企業層面來推進生態城市的發展。結合南昌市企業的現狀，完善環境標識制度，培育綠色市場，倡導消費綠色產品，鼓勵綠色消費行為，是從消費層面推動生態城市建設。要把培養綠色消費理念作為重要內容，通過引導消費者自覺選擇有利于節約資源、保護環境的被批準使用具有生態標志的產品，從而促使企業生產環保節能、環境友好型產品，這是對生態城市建設最直接有力的支持。3、建立防治外來物種入侵的風險防范機制外來物種的發展一般經過個別野外存活———發展蔓延———最終爆發的過程。如不事先預防，一旦外來物種蔓延至爆發將很難控制，治理的代價高昂[5]。南昌在生態城市建設中引進一些有利于城市景觀的植物時，要注意避免隨樹苗攜帶傳播、造成多種危險性甚至是毀滅性害蟲流入城市，要提高警戒，避免外來生物入侵。外來物種引進之前，先由農業、林業或海洋管理部門會同科研機構進行引進風險評估，然后由環保部門做出環境評價，最后由檢疫部門進行嚴格的口岸把關。多方協調行動共同開展外來物種的防治工作，建立防范外來物種入侵的風險防范法律機制是建設生態城市的重要保障。［