西部大開發與法律機制探究

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本文作者：崔藝顯工作單位：中南民族大學法學院

西部大開發是我國21世紀加快西部經濟和社會發展全局性的重大戰略決策,是我國社會經濟發展的又一重大戰役,加快西部地區的開發對于全面推進建設具有中國特色社會主義的宏偉事業、實現中華民族偉大復興,各民族共同繁榮,達到共同富裕產生重大的推動作用,必將進一步穩定我國的政治和經濟生活,并為我國以后國民經濟的持續快速發展和社會的長治久安奠定堅實基礎。西部大開發是一項長期而艱巨的系統工程?？v觀國外開發欠發達地區的經歷可以看到,美國的西部大開發,大約持續了300多年,前蘇聯對西伯利亞和遠東地區的開發,可以追溯到16世紀,也經歷了400多年。[1]我國對廣大西部地區進行全面的開發,從而使其經濟發展與生產力水平接近或趕上東部地區,也必將要經歷長期的奮斗和努力。因此,西部大開發是一項長期的任務,必然要有一個長期的固定的計劃原則作指導。由于政策本身具有靈活性、變動性等方面的特點,不能適用西部大開發相對穩定和連續的需要,因此就必須將政策法律化?！胺ㄊ菍崿F政策的重要形式。實踐證明,法是定型化、規范化、條文化的黨的政策……”[2]在西部大開發中,人們最關注的是經濟的發展,然而經濟的發展需要一個有序的環境,需要強有力的法律保障,法治建設必須貫穿于西部大開發戰略的整個進程之中。同志曾在中央舉辦的法制講座上深刻指出:“加快西部經濟和社會發展,維護民族團結,保障社會穩定,調節西部大開發中各方面的關系以及擴大對外開放,都需要強有力的法治保障。”然而,由于我國目前法制尚不健全,許多法律尚不完善,甚至有些領域還存在法律“真空”,民眾法律意識淡薄,以權壓法,以情壓法,重實體,輕程序,法律制度僵化,審判和執行的“暗箱操作”等傳統法制的遺毒,在西部地區,特別是廣大農村和少數民族地區還依然存在。法治進步遲緩,這種狀況與市場經濟的高速發展極不協調,不能適應西部大開發的實際需要。因此,本文擬將從構建與完善西部大開發的法律保障機制入手,談談西部大開發立法的必要性、緊迫性,并對財政稅收法制的健全、環境保護法的完善、投資環境的營造、克服人才短缺的法律對策等諸多問題進行初步探討。

一、西部開發,法治先行

歷史事實證明,任何一個國家或地區的經濟、社會發展,都必須要有一個良好的法治環境作保障,法治是秩序的堅強后盾,是各社會主體合法權益得以保護的有效途徑。西部大開發要取得成功,關鍵是轉變政府職能和實現體制和制度的創新,而政府職能的轉變和體制的創新,都必須依靠強有力的法律手段來進行。翻開人類歷史的畫卷,我們不難發現,國外開發欠發達地區取得成功的一個至關重要的因素就是提供法律保障。立法是保障欠發達地區開發順利進行的先行性和制度性前提。美國、日本、意大利的開發實踐都無一例外地證明了這一點。而我國東部沿海的開發也是在法治的保障下發展起來的。具體表現在中央政府頒布特殊的行政規章,為其大刀闊斧的改革和發展提供了制度保障。同時,該地區的地方政府也充分利用政策優勢,加強地方立法,以規制和調整改革開放中的各種社會關系,促進經濟迅猛發展。當然,由于當時歷史條件的限制,東部地區的崛起過程,即是中國經濟體制開始進行根本性的轉軌過程,也是中國的民主法制恢復和發展的過程,即處于“摸著石頭過河”的探索時期,使東部只能在開發中不斷規范和完善法律制度,而在當今中國,有兩項根本性的發展方針已經被明確肯定,一是經濟體制必須沿著市場經濟的方向進行改革,二是政治體制必須沿著加強法制、依法治國,建設社會主義法治國家的方向發展。[3]這就要求我們不必也絕不能走過去的老路,而應在借鑒外國及我國東部地區發展的經驗教訓的基礎上,結合實際情況,加快立法步伐,提高立法水平,盡快將西部開發過程中可能出現的一切社會關系及可能遇到的各種矛盾納入法律的調整范圍之內,以協調各種利益沖突,妥善解決各種矛盾。事實上,我國的經濟體制改革已經到了攻堅階段,社會發展到了關鍵時期?！斑@個時候的我們不再是河邊,而是到了大河的河心,客觀條件也已經不再允許我們去‘摸著石頭’,甚至根本就摸不到石頭了。因為大河的石頭深在河底,如果我們一定要去摸石頭就難免會葬身魚腹。”[4]由于法律法規本身具有引導、預測、教育和強制的作用,我們可以充分利用法律的這些功能為西部大開發營造一個和諧、有序、公平競爭的良好環境,以促進西部經濟騰飛和保障社會穩定。市場經濟是法治經濟。我們在市場經濟體制下推行西部大開發,固然要求法治先行。從實質意義上講,在西部大開發進程中,我們之所以要大力提倡法治,正是由于法治具有不可估量的作用,法治的核心價值在于確信法律能夠提供可靠的手段來保障各社會主體自由地合法地享用屬于自己的權利,而免受任何其他人專橫意志的擺布。法治的本質特征決定了社會生活的統治形式和統治手段是法律,國家機關不僅僅運用法律,而且本身也為法律所支配,法律是衡量國家、組織和個人的行為標準。隨著市場經濟發展的突飛猛進,法治的作用日趨重要與顯著,具體落實到西部大開發中去,就是要用法治去促進和保障中西部地區的基礎設施建設,用法治去加強生態環境的保護以及用法治去保障科技和教育的發展等諸多方面。這一戰略舉措關系到大開發的順利健康發展。有學者提出西部大開發“一開始就應當對法律在西部大開發中的地位和作用給予高度的重視,一開始就應當強化法律對各種經濟關系的調整,在經濟生活多個方面建立法律秩序……”[5]筆者非常贊同這種觀點。因為,西部大開發必將涉及到國家、集體、個人等多方利益,而其中有些利益存在一次性、難恢復性的特征,一旦它們得不到法律的有效保障,那么在遭到侵害后就可能一去不復返。比如自然資源和生態環境就是典型。

二、完善財政稅收法制,克服資金供給不足

西部大開發的最大難題莫過于啟動資金的短缺,這也是制約西部經濟快速發展的根本性原因,能否解決這一問題,以及解決這一問題的及時與否都將直接影響到西部大開發的進程。在全球市場經濟高速發展的今天,資金是一切利潤的源泉。市場規則決定資金總是向投資收益率高、見效快的地方流動。我國的廣大西部地區與東部地區相比存在著經濟基礎薄、社會環境差、交通通訊不便、人口素質較差等方面的不足,這就決定了在吸引資金方面西部地區處于非常不利的地位,然而這一現象又是客觀存在的事實,我們不能望而興嘆,最重要的尋求解決問題的根本方法與有效途徑。市場是配置資源的有效方式,這在市場經濟中體現得淋漓盡致。隨著我國改革的深入,通過市場的方式配置的社會資源占據著越來越重的比例。但是,我們必須看到,市場不是萬能的,它也存著自身的固有的缺點和不足,市場經濟的局限性需要計劃補充。因此,在強調市場作用的同時,我們決不能忽略政府的宏觀調控職能,即應重視政府職能的發揮?！皣业墓猜毮芸梢詺w納為指導、管理、服務、協調、監督等方面。”而“國家的目的是建立和維持市場經濟的基本框架,主要職能包括:(1)維持宏觀經濟穩定……”[6]然而國家職能的發揮是要通過一定的形式才能表現出來的。財政稅收政策是國家實施宏觀調控的最有效的手段之一,它具有配置、分配、穩定等多種功能,充分發揮這些職能,可以為市場經濟的健康、平衡發展起指引、導航作用。具體聯系到我國的西部地區,就是國家要為西部地區經濟的發展與社會的進步提供一系列優惠政策,強化國家政策的差別性與針對性,制定對西部區傾斜的調節政策,通過政府調節的補償作用,為西部創造一個良好的市場環境。國家通過中央預算、轉移支付以及出口退稅制等財政優惠政策,支持西部大開發的順利進行。在我國西部大開發過程中,資金來源可以有多種方式,但主要是依靠銀行貸款、民間投資和國家投資。而國家財政投資在很大程度上就是靠政府稅收。稅收可為西部大開發提供持久的、不斷的資金來源,這是由稅收的強制性、無償性、固定性的特征決定的,故稅收是國家取得財政收入的最有效的方式,它在財政收入中起到主導作用和決定作用,離開了稅收,國家財政收入就不可能可靠地籌集。只有稅收有了可靠的保證,才能保障國家對西部地區的財政撥款如期如數到位。我國目前已經頒布了西部大開發的六條稅收優惠政策,其主導思想是促進西部大開發的投資、生產、交易等活動有序開展,最終目的是促進我國東西部經濟的協調發展。國務院以國家在西部開發的重點和產業政策為標準,綜合分析不同地區不同時期的各種經濟要素,因地因時制宜地制定優惠政策,為西部吸引投資帶來了政策保障。它既體現了黨和國家對西部地區的優惠,對產業的優惠,還體現了對少數民族的照顧。國家對西部地區實行權力下放,讓地方享有更多的權利,地方政府可因地制宜地制定相關稅收政策,以確保資金的投入。以上諸多政策的施行無疑會對西部地區的發展帶來巨大的推動力,但是,筆者認為,國家還是應當將這些政策以及某些開發的基本原則上升到法律的高度,讓法律的穩定性、強制性給各方投資者一顆定心丸。同時,國家應當通過不斷完善財稅法,改善環境,優化投資結構,以吸引各方投資者。

三、推行可持續發展戰略,堅持開發與保護并重

在推行西部大開發偉大戰略過程中,必需注意的一個重要問題是環境保護。國外的一些開發經驗告訴我們,凡是盲目的追求經濟效益而忽視對環境的保護,都必定要付出沉重的代價。美國開發西部、前蘇聯西伯利亞開發、巴西亞馬遜河流域的開發都有不同程度的體現,這些地區當時由于缺少環境保護的立法和合理有序的引導,粗放式、毀滅式的開發對礦產、森林、草地、河流等資源和生態環境的破壞不堪設想,這是我們國家在開發西部時必須高度注意的問題,否則極可能步別國后塵?！安灰詡ゴ蟮淖匀灰幝蔀橐罁娜祟愑媱?只會帶來災難。”[7]加強對西部地區環境保護和建設,這是西部經濟騰飛的前提,一切以破壞生態環境與浪費自然資源為手段而獲取的經濟效益都是不能被認可的。黨中央之所以提出“在保護中開發,在開發中保護”這一戰略方針,其意義不僅于此,它還體現在:西部地區的環境保護與生態建設能否取得成功,將事關東部地區乃至全國經濟能否持續發展。只有提高認識,統一思想,深刻意識到環境保護與生態建設在整個西部大開發戰略中的重大意義,才會有利于可持續發展戰略的推行。環境保護與生態建設的法律保障機制之構建與完善有賴于兩個方面的工作:一是加強對現行法律進行修改,以人本主義和自然本位主義相結合,環境保護與經濟發展相協調,以確保人類社會的可持續發展為指導的立法思想,來將那些帶有濃厚的行政隸屬色彩、不適應市場經濟發展與西部大開發需要的條款加以修改。二是加強立法,這里包括兩個方面:

(一)全國人大及國務院可以總攬全局,加大環境保護相關法律的立、改、廢工作力度,盡快完善環境保護法律體系。

(二)地方也可以因地制宜通過立法來強化本地區的環境保護與生態建設。在2002年的“西部大開發法律保障國際研討會”上,學者們一致認為刑法保障是西部開發法律保障的重要內容,刑法的調整面廣,涉及人身財產社會秩序等多方面的內容。而筆者認為,要保障有效發揮刑法保障在西部大開發中的應有作用,一方面應當充分認識刑法保障的意義,同時還必須樹立正確的刑法保障觀,既不能片面強調刑法的保障功能,也不能為了一時的發展,而容忍那些貽害整個改革和發展大局的違法犯罪行為。

四、改善外商投資環境,健全市場法律體系

一個國家或地區吸引投資的能力,取決于其投資環境的優劣。投資環境體現在政治環境、經濟環境和法律環境等諸多方面,而法律環境又是重中之重。法律環境是法律完備性、仲裁公正性、法制嚴肅性等機制因素構成的系統。良好的法律環境是對外開放政策得以連續和穩定的重要保障。我國當前資金有限,就必須盡一切力量吸引更多外資。因此為外商投資營造一個良好的法律環境就顯得至關重要。從立法保護上講,就是要有一套切實可依的保護外商合法權益,參與公平競爭的法律體系。從司法保護上講,要為外商提供一套保護其合法權益的程序機制,對涉外糾紛要公正、及時解決。對各方投資者的合法權益要一視同仁的嚴格保護,而不能厚此薄彼、因人而異。我國當前的司法現狀不容樂觀,辦案效率低下,司法不公現象依然存在,地方保護主義比較突出。這種種因素的存在,只能使投資者望而卻步。因此,凈化投資環境,克服執法隨意性,堅決反對和制止地方與部門保護主義已勢在必行。同時,在保護公正的前提下,盡可能地提高辦案效率,特別是對于外商參與的涉及西部開發的經濟案件,要及時公正辦理,不得以枝節問題拒絕受理,不得拖延審判。只有把好這一關,才能確保投資順利進行。

五、加快人才立法步伐,重要知識產權保護

隨著科技的迅猛發展,人類社會經濟的增長越來越依靠知識的投入,科學在經濟發展中正起著舉足輕重的作用,西部大開發中,大力發展科技、教育事業以及技術、管理經濟和人才的引進均需要法律的介入,設有法律保障,就沒有秩序可言。西部大開發要取得成功,必須有一批各行各業的精英。目前,西部地區已經出臺很多政策來吸引人才,不但在物質需求上給予特別的照顧,也為其智力成果提供有力的法律保障,這是非常明智的舉措,但還遠遠不夠,而用法律來保障人才的合法權益才是必然。只有法治化的人才機制才具有可隨意變更的性質,只有法治化的人才機制才可能作出最莊重的承諾而實實在在地保護人才,培養人才和發揮人才的聰明才智。我國目前知識產權保護不力,立法不夠完善,這就要求地方立法部門充分利用中央機關給予的權力,加大立法力度,盡快制定出適合本地區實際需要的法規和條例,以完善知識產權法律保護體系。六、結語西部大開發是一項宏偉的世紀工程,是黨中央審時度勢做出的一項重大戰略決策,它必將推動我國社會主義現代化進程向第三步戰略目標闊步前行。然而,落實西部大開發戰略必須要有切實可行的措施和手段,而這些措施和手段必須借助法律的穩定性、強制力、約束力才能得以發揮作用。開發西部必須走法治的道路,只有將一切經濟關系與經濟活動納入法律的調整軌道,才能確保西部建設的順利進行。