新時期農民法律機制的建設

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本文作者：周培萍工作單位：河南科技學院

一、失地農民的生活現狀令人擔憂

進入新世紀后,我國的經濟社會發展和城市化進程突飛猛進，城市化是我國經濟發展和現代化過程中必不可少的階段。但是隨著城市化進程的加快，伴隨而來的是新一輪的“圈地熱”,“圈地熱”的背后,則是數千萬“務農無地、就業無崗、社保無份”的失地農民。失地農民突出的問題主要體現在失地農民的生產生活困難，失地農民得到的補償大部分不能滿足失地農民的生活要求，失去土地后，農民的社會保障沒有著落，現有的醫療和養老制度不能解決失地農民的保障問題，再加上失地農民就業受阻，不僅使失地農民生活困難，而且使子女受教育問題成為其面臨的新的危機。隨著土地的開發利用，隨著城鎮化的發展，近年來對城市工業結構的調整，那些污染嚴重而又不適宜在城市中發展的工業都向城市周邊轉移，有的甚至在失地農民的生活區建立垃圾處理廠，失地農民因為失去土地，生活區域變小，生態凈化能力小，周邊企業造成的空氣污染，水污染和固體廢物污染非常嚴重，使他們的居住環境日益惡化，失地農民的居住環境受到嚴重污染源的威脅，就近就業，工作環境缺乏基本的衛生等安全保障。這些突出的問題，對于農民的利益保護，對于農村的穩定是最大的威脅。

二、有關失地農民相關法律引導與保障機制缺失

改革開放的實踐證明，農民只有循序地從土地上剝離出來，才能提高生活質量，才能加速我國現代化的步伐。要從根本上保護農民的利益，現有的法律和保障機制是不夠的。1．農民失地沒有相關法律引導，導致盲目失地或被動失地按照我國《憲法》和《物權法》的相關規定，農民對承包的土地享有承包經營權，對土地的征收征用的補償也有明確的規定。但耕地產權不明晰，沒有法律引導，使農民失去土地盲目或被動?，F行土地制度存在的主要缺陷是農民土地承包經營權的內涵尚不夠充分和明確，《物權法》對土地承包經營權的規定仍較原則，還要靠地方的制度規定。在操作中，政府擁有分配土地的絕對權利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經營者、管理者，征用土地缺乏剛性約束。據調查，絕大多數失地農民對于土地的征用沒有決定權，甚至有些是在不知情下土地就被征用了。關于土地征收征用的政策，多數農民不知曉，也沒有規定相應的程序，導致農民失地非常容易而且迅速。2．沒有相關預測機制介入，農民對于失地后果無法估計多數農民對于失去土地是有期待心理的，認為失去土地，國家給了補助，就會變成城里人，或者，政府給了一筆補償費，就發了一筆財，在周邊興辦企業就可以成為上班的工人等等，而很少有人看到失去土地以后會面臨的困難，再加上政府為了征用土地，對農民進行了不合理的引導，使農民對失地后果估計不到，這也造成了盲目失地后的生活困難的束手無策，缺乏長遠的打算。特別是對于征地的用途，失地農民都不關心，政府也沒有建立相關的預測機制，對于土地的用途以及會有什么后果，沒有向農民做出預測，導致了各種污染企業在失地農民居住區域的興建，再加上地方環保部門為了追求經濟效益，對工程的環境影響評價報告不重視，很多企業的環境影響評價報告是虛構的甚至沒有。3．相關社會保障機制及法律制度缺失，無法解決失地農民的各種問題失地農民法律保障機制構建探討□周培萍（河南科技學院，河南新鄉453003）國家在不斷完善社會保障制度，但對于失地農民社會保障問題沒有制度及法律保障。很多學者對于失地農民的社會保障也提出了很多建議。我省有些地區也有很多好的嘗試。但要從根本上解決失地農民的問題，這些是遠不夠的。失地農民面臨的生活、就業、醫療、養老以及居住環境和將來會出現的新的問題，是一個系統的問題，僅靠現有的制度和法律是無法解決的。必須要有統一的制度設置，來完善土地征收制度，才能解決我國在城鎮化進程中，失地農民的各種問題。

三、構建“以人為本”全方位失地農民法律保障機制的建議

1.對失地農民進行適時的思想引導，破除失地農民“等、靠、要”思想，增強自謀生存的意識失地農民普遍在思想認識上對征地、拆遷工作存在兩面性。一方面，他們認為征地、拆遷是為了促進城鄉社會經濟全面發展，推進城鄉二元結構向城鄉一體化轉變的必然過程；另一方面，他們又認為政府征占了農民賴以生存的土地，政府就應該保證失地農民生活水平不降低，政府就應該給他們解決工作，提供就業崗位。由此可見失地農民對政府的依賴性太強，坐等政府解決就業，而忽視了自身的努力。對此，政府應當從思想上引導，采取相應的政策措施，建立失地農民就業培訓制度，失地農民普遍認為失業是他們面臨的最大問題。積極引導和教育失地農民轉變觀念,破除“等、靠、要”思想,增強自謀職業、參與市場競爭的自覺性,積極主動地融入市場，參與市場競爭獲得就業崗位。2.建立必要的土地征用預測機制，用預測機制介入對失地農民進行事前保護但很多的土地征用并非為了公共利益，而是成了政府獲得經濟利益的手段，完全忽視了土地被征用后的農民的生存問題。農民對土地被征用沒有清醒的認識，盲目或被動失去土地后，思想難以轉變，生活困難。土地被征用后，很多問題的出現，不僅使農民陷入困難，土地征用的效果也不理想。在有些地區，土地被征用了，但農民的問題卻難以解決。很多地方征用土地后，建了工廠企業，短期經濟效益雖有，但過不了多長時間都經營不下去，導致土地被浪費，又不能還耕。過快的征地速度進一步加劇了失地農民保障問題。土地征用速度必須與城市化、工業化進程基本保持一致，才能使失地農民分享到經濟發展和城市化所帶來的利益。但據國土資源部的統計，全國開發區的土地共有43%處于閑置狀態。這種超越經濟發展水平的征地速度，根本無法使城市中的非農業部門在短期內消化吸收大量的失地農民，致使農民失地又失業。這些問題的出現，都是由于政府的盲目行為，沒有對土地征用的后果進行科學的預測。土地征用涉及眾多問題，農民的生存，經濟的增長，社會的穩定，環境的保護等等。而不能為了政府的或者某些領導人的政績而進行盲目的建設。所以，必須建立土地征用的預測機制，由政府相關部門承擔土地征收征用的相關問題的調查和論證，并實行政府領導問責制。只有在政府和農民有能力解決征地的各種問題，如失地農民的生活、就業、社會保障等的基礎上，才能進行征地，土地征用預測機制是對失地農民進行事前保護的重要途徑，也是減少盲目征地的有效途徑。土地征用預測制作為土地征用的必要程序，由政府（和開發商）做出預測報告書并對農民進行宣傳，告知農民有關土地征用的各種政策和內容。以及農民所具有的權利。使農民對失地后的后果有清新的認識，以便失地農民早日轉變思想，在政府的幫組下依靠自己創造美好生活。3.改變土地征用程序，使真正的權利主體（失地農民）直接參與土地的增值收益分配目前我國現狀是土地補償標準過低、管理不規范。我國現行的《土地管理法》于1998年頒布實施，根據該法規定，土地征用程序是用地預審———征地審批———征地公告———補償登記———補償方案公告———供地（發出用地批文或批準書）。從理論上看，此種程序較為合理，但實踐調查證明這樣的程序出現了很多問題，這種程序繁瑣、報件復雜、耗時過長，關聯部門多、涉及金額大，存在管理混亂、效率不高等問題，所以很多根本就不按此程序來。為從根本解決這個問題，“必須對現行征地制度進行深度改革，因為征地制度與農地制度存在緊密聯系，所以也需要對現行農地制度進行根本改革?！?王海全:《土地“農轉非”與我國農地制度變革:一個產權分析框架》，中國農村研究，中國社會科學出版社，2005)。在征地中，幾乎沒有就土地征用的目的和補償標準征求過村民意見的。征地前雙方缺乏協商，多數情況下，農民只是簡單的被告知哪些地被征用了，目的是什么，他們能得到多少補償。沒有提前公告，沒有賦予農民更多的知情權、參與權甚至上訴權。為此，必須要完善法律、法規，促進農地征用規范化。因公共利益強制征用土地的，要采取政府財政補貼等手段，適當提高土地補償標準。完善征地程序，即使因公共利益強制征用土地也不是簡單的行政過程，而應遵循平等的產權交易規則。要完善征地公告程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。4.減少政府的行政干預，完成“服務政府”角色的轉變土地征用不僅沒有富裕農民，而是造成了大批農民失地失業；不僅沒有縮小城鄉差距，而是擴大了社會不公。農民的土地承包經營權是我國憲法確定的，也由我國物權法進行保護。政府非因公共利益征用土地，以及開發商征用土地，必須進入市場，由農民自己來決定，公權力此時不能干預私權利的行使，否則必然損害農民的利益。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。在我國的實際做法中，經常出現，由政府出面為開發商征地的情形。政府依靠自己的權力強制農民失去土地，并給以很低的補償。政府在商業性土地征用過程中，其角色只能是服務于農民，而不是服務于商人。政府此時應當盡量減少行政干預，只能站在農民這邊，對農民進行必要的宣傳，鼓勵他們在合適的條件下離開土地，另辟新生活。在農民與商人的磋商中，給商人定下土地價格的最低限，而不能幫著商人來壓低土地價格，更不能靠強制力來讓農民接受一切。只有政府轉變角色，真正成為服務政府，農民的私權利才能得以實現，才能真正讓農民獲得應有的補償。5.建立與當地經濟與社會發展相適應的農民社會保障制度，并確定法律地位農民的社會保障一直是國家重視的問題。在國家沒有統一的規定的情形下，各地有很多可行的做法，有很多是值得我們借鑒的。但同時，我們應考慮到我國的具體情形，根據各地的經濟和社會發展，來制定可行的農民社會保障制度。特別是對于失地農民，更應該根據不同的情形做出不同的規定。對完全失地的農民，在土地征用補償金內強制建立養老保險、醫療保險金收繳制度，使失地農民加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。從當前的實際情況來看，解決失地農民中生活困難群體生活問題還得依靠最低生活保障制度。為此各級政府應繼續高度重視最低生活保障制度地建立和完善，逐步健全與最低生活保障制度相適應地大病醫療、上學、住房、老年人救助等配套政策的建立。進一步加大資金投入，將失地農民中的老弱病殘人員全部納入最低生活保障制度之內，實行保障金自然增長機制，切實解決失地農民生活困難問題。也可以鼓勵失地農民參加商業保險。6．建立征地用途評估責任機制，維護失地農民的工作環境和居住環境各地在制定失地農民的保護措施時，只重視失地農民的生活和社會保障問題，而忽略了失地農民的生活環境問題。隨著城鎮化的發展，城市的污染開始向農村轉移，再加上農民的環保意思不強，很多只注重眼前利益，隨著征地的步伐的加快，農村的面積越來越小，農民的生活范圍減小，農村的生態凈化能力也越來越小。一直讓人們向往的空氣清新的農村正面臨著嚴重的污染。農民失去的土地成了污染源的產生地。造紙、印染、電鍍、化工、建材、選礦、垃圾處理等企業緊鄰失地農民的生活區，大部分失地農民在這些企業里工作，由于技術的落后，廢物處理能力差，生產的衛生安全防范措施不到位，導致了失地農民工作環境惡劣。長期如此，必然損害農民的生體健康。這些問題的出現都是因為政府對商業用地的征用只看到了經濟效益，而沒有看到征地用途會帶來什么樣的后果，有些造成的損失是無法彌補的。所以，對征地用途的論證是在征地過程中必須要慎重的。建立征地用途評估制能夠杜絕亂征地的現象，也就能夠很好的保護農民的利益。征地用途評估責任機制對土地的用途要進行嚴格的論證，對土地的使用的后果進行評估，對土地使用的利弊進行分析，對于興建污染嚴重的企業要堅決不批準，對有一定污染的企業要由企業來承擔治理污染的費用，并且要求企業能夠承擔居住人口的改善環境的補償費用。政府必須在具備征地用途評估可行報告書的情況下才能批準進行規劃，并且實行政府領導責任制，由政府來承擔征地用途評估的任務，并向農民進行公示，以便于農民隨時進行監督。只有這樣才能真正使我省的城鎮化建設良性發展，使農民脫離土地后能健康的生活。