國內碳排放法律體系解析

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本文作者：劉萍工作單位：東北林業大學

全球變暖指的是在一段時間中，地球的大氣和海洋溫度上升的現象。近一百多年來，全球平均氣溫經歷了冷→暖→冷→暖兩次波動，總的看為上升趨勢。進入20世紀80年代后，全球氣溫明顯上升。1981至1990年全球平均氣溫比一百年前上升了0.48℃。根據IPCC的氣候模型預測，到2100年為止，全球氣溫估計將上升大約1.4℃至5.8℃。氣候變暖已成為一個全球性的問題，需要國際共同合作。在《聯合國氣候變化框架公約》下，繼《京都議定書》之后，哥本哈根會議為達成國際合作，解決全球氣候變化問題帶來一線希望。

一、落空的哥本哈根會議

（一）哥本哈根會議的概況

哥本哈根全球氣候大會的全稱是《聯合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議，已于2009年12月7日在丹麥首都哥本哈根召開，為期兩周。192個國家的環境部長和其他官員們參加了本次聯合國氣候會議，商討《京都議定書》一期承諾到期后的后續方案，就未來應對氣候變化的全球行動簽署新的協議。這是繼《京都議定書》后又一具有劃時代意義的全球氣候協議書，毫無疑問，對地球今后的氣候變化走向產生決定性的影響[1]。會議最終將全球氣溫升幅限制在攝氏2度以內。提出全球減排目標，全球溫室氣體排放量應盡快封頂，但無定下年限。要求各國在2010年2月1日前，向聯合國提出2020年減排目標，但未提及2050年減排目標。所有新興經濟體必須自我監察減排進度，并每兩年向聯合國匯報。國際人員可以在不損害國家主權的前提下進行監督觀察。未來三年內發達國將提供300億美元，當中歐盟、日本及美國將聯合出資252億美元。在實際延緩氣候變化舉措和實行減排措施透明的背景下，發達國家承諾在2020年以前每年籌集1000億美元資金用于解決發展中國家的減排需求。這些資金將有多種來源，包括政府資金和私人資金、雙邊和多邊籌資，以及另類資金來源。多邊資金的發放將通過實際和高效的資金安排，以及為發達國家和發展中國家提供平等代表權的治理架構來實現。此類資金中的很大一部分將通過哥本哈根綠色氣候基金來發放[2]。2009年12月哥本哈根聯合國氣候變化大會結束后，《聯合國氣候變化框架公約》秘書處已收到55個國家遞交的到2020年溫室氣體減排和控制承諾，這些國家溫室氣體總排放量占目前人類總排放量的78%。

（二）我國期望下一個“哥本哈根會議”的來臨

我國正處與工業化、城鎮化快速發展的關鍵階段，能源結構以煤為主，降低減排存在一定的困難，但始終堅持將應對氣候變化作為重要的戰略任務。在發展的過程中高度重視全球的氣候變化問題，并一直堅持減排立場，同時也期望發達國家不要強制剝奪發展中國家可持續發展的權利。根據《京都議定書》確定的共同但有區別責任原則，我國在人均GDP遠遠落后于發達國家的條件下，通過研發新工藝、開發可持續的清潔能源，盡力節能減耗和減少溫室氣體的排放。目前，我國是全球新能源和可再生能源增長速度最快的國家，也是世界人工造林面積最大的國家?？梢姡覈呀浺詼p少碳排放的實際行動承擔起了減緩全球性氣候變化的“共同責任”。在本次哥本哈根會議中，我國也同樣采取了積極應對態度。我國在不接受強制減排義務的前提下，已經承諾自主確定的減排行動目標并不附加任何條件，也不與任何國家的目標掛鉤。雖然哥本哈根會議最終沒有達成具有法律約束力的協議，會議始終朝著正確的方向邁進了一步。各國更加積極的表示促進全球氣候合作的意愿，并期望盡快促成下一次“哥本哈根會議”的召開。

二、我國應對氣候變化法律存在的問題

（一）溫室氣體尚未納入法律規制范圍內

大氣中具有溫室效應的某些微量氣體,包括CO2、CH4、N2O等30余種。其中，二氧化碳是最主要的溫室氣體，也是生物正常生命活動的最常見的代謝產物。由于人類工業化進程的加快，大氣中的二氧化碳含量從1860年第二次工業革命開始前后迅速上升，至1950年前后，上升曲線已幾乎成直線態勢。二氧化碳含量從一千年前的280PPM（每一百萬份中占一份），上升至兩千年前后的360PPM，升幅高達28.6%。全球的平均氣溫從1860年到2000年這短短140年間，已上升接近1℃。但至今為止，溫室氣體尤其是二氧化碳，在我國法律上并沒有明確定位為污染物。

（二）我國國內碳排放交易尚不具備市場化的基礎

碳排放交易，即碳匯交易，是基于《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》對各國分配二氧化碳排放指標的規定，創設出來的一種虛擬交易。即因為發展工業而制造了大量的溫室氣體的發達國家，在無法通過技術革新降低溫室氣體排放量達到《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》對該國家規定的碳排放標準的時候，可以采用在發展中國家投資造林，以增加碳匯，抵消碳排放，從而降低發達國家本身總的碳排量的目標，這就是所謂的“碳匯交易”[3][4]。碳匯交易應有其相應的交易基礎，同時受到政策和法律的指引。在嚴格的法律意義上講，目前碳匯等清潔發展機制項目的參與主體應是《聯合國氣候變化框架公約》的締約國，因而碳匯交易的主體是國家。國內企業尚不具備碳匯交易的主體資格。同時，由于我國不承擔強制減少碳排放量的義務，尚不具有建立國內碳排放交易市場的基本條件。

（三）缺少對碳匯林的法律保護

聯合國規定，發達國家在發展中國家購買節能減排指標，需經聯合國認定，方可賣給西方大企業沖抵他們的減排指標。目前，聯合國只規定了在三大類別的項目之間進行碳排放交易，一是甲烷的回收利用。二是用可再生能源替代不可再生能源。三是綠化工程。要實現碳排放交易，首先要明確總體的碳排放量，其次要將企業用于沖抵碳排放量的方式轉化為可以準確測量的具體形式。如，建造碳匯林。我國的森林雖然較豐富：“要大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米的目標”。但是，目前國內的對于碳匯林的保護僅停留在政策方面，與其配套的法律制度尚不完備。

三、完善我國碳排放法律制度的建議

（一）溫室氣體應納入法律規制范圍內

溫室氣體是國際減排義務要求主要對象。因此，我國在應對全球氣候變化的過程中，應明確將溫室氣體納入法律規制的范圍內。在這方面上海、江蘇等地做出了初步嘗試。根據《浦東新區環保市容局設項目環境影響評價檔審批報告（金）（一）（暫行）》的規定，建設項目產生的二氧化殘、粉塵、煙塵等主要污染物排放量不許控制在浦東新區污染物排放總量控制指針之內。2007年美國聯邦最高法院在判決中認定二氧化碳屬于污染物質，應受到美國《清潔空氣法》的調整[5]?？梢姡瑢⒍趸嫉葴厥覛怏w列為大氣污染物，已得到世界各國的普遍認同。綜上所述，我國應在法律規制中明確二氧化碳等溫室氣體屬于大氣污染物，為落實我國在哥本哈根會議中的承諾：“自主確定減排行動目標且不附加任何條件，也不與任何國家的目標掛鉤”奠定基礎。

（二）構建我國碳排放交易市場法律體系，擴大交易主體范圍

近年來,隨著國際社會對環境問題的關注并動員各國積極采取措施應對氣候變化,尤其是《京都議定書》簽訂之后，二氧化碳排放權交易日益蓬勃發展，碳排放交易市場的規模也迅速擴大，各國紛紛建立了自己的碳排放交易市場，為國內的清潔發展機制項CDM所產生的碳減排量以及相關衍生品提供基礎和平臺。但至今我國并不承擔減排任務，暫時不需要建立國內私權利主題間減排交易平臺。根據國際法相關規定，碳排放等清潔發展機制項目的參與主體應是國家。然而，經過一段時間的運作后，其法律經驗也可擴展到國內的碳排放交易。如我國的電力行業建立火力電廠二氧化碳排污交易。我國已經著手開展溫室氣體排放許可管理的建設，包括組織管理機構、許可證發放、排放權交易機構等。在《大氣污染防治法》中也有相關規定。本次哥本哈根會議中我國并不承擔強制減排的義務，但是在未來的國際談判中，作為世界上碳排放量大國，我國很可能會承擔相應的減排義務。因此，我國現在應該采取主動，根據我國國情，積極構建我國的碳排放交易制度，將碳排放交易主體擴大到企業以及個人。2011年11月11日公布的《氣候變化綠皮書》指出，“十二五”規劃明確提出了逐步建立碳排放交易市場，這是政府首次在國家級正式文件中對國內碳市場進行表態。這也為我國碳排放交易市場的建立提供了政策支持。另外，實施清潔發展機制（CDM）造林和再造林碳匯項目，可為我國林業發展引進國際資金，也有助于推進我國林業發展的機制創新。

（三）完善我國對碳匯林的法律保護

應對氣候變化的生態功能有償化，需實現森林碳匯產權化，并完善我國對碳匯林的法律保護。首先，憲法應明確環境容量資源即碳匯林歸國家和集體所有。其次，在物權法中應增加關于碳匯林所有權和使用權的具體規定。第三，建議在《環境保護法》、《森林法》中，增加有關林權及森林碳匯交易制度的內容。綜上所述，我國應從宏觀政策導向到法律制度保護，實現我國發展森林碳匯建設。這是我國積極應對全球氣候變化，實現自愿減排承諾的具體行動。

四、結語

由于世界人口的急劇增長，全球工業化進程加快，化石能源的大量使用，人類活動導致水循環破壞，大量伐木毀林。這些都是導致全球氣候變化的原因。全球的氣候變化已經導致海平面上升，極端天氣事件頻發，兩極冰川融化，淡水資源流失，農作物減產，疾病肆虐，甚至導致大量物種滅絕。全球氣候變化對各國有更大負面影響。因此，用法律等強制手段規范人類活動，有效控制全球氣候變化對世界經濟的影響，是實現可持續發展，實現代際公平最有效的手段之一。碳排放交易必將會成為未來幾年，影響世界經濟發展的又一熱點，也會成為我國實現減排的發展方向。