小議行政程序法律的完善

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本文作者：李小娟工作單位：蘭州理工大學

縱觀世界來看，基于不同的歷史背景和差異，導致了大陸法系和英美法系在行政程序的理解上存在著很大的差距。大陸法系國家比較注重行政程序的效率以及行政權力范圍的限定，但應通過什么樣的程序來實現行政作用則不關心。而英美法系國家則關注行政程序的公正性，“自然公正”、“正當法律程序”是它們行政程序的核心，并以此來保障公民的權利。就我國而言，在經過近三十年改革開放后又迎來了新的社會轉型期。行政權力則在轉型過程中發揮了巨大的作用，但是，它又是一面“雙刃劍”，一方面可以快速推動社會現代化的實現，另一方面則有可能在此過程中侵犯到公民的權益。因此，我們必須設計一套科學的行政程序，以此來推動現代法治的發展。

一、我國現有行政程序制度的缺陷

由于我國行政程序法治起步較晚，行政程序的理論基礎還不太充分。因此，出現了影響我國行政程序法治化的種種障礙，大致可歸結為以下幾點：第一，行政行為的程序性規范不足。目前我國行政行為中還存在完全缺乏程序規范的行政行為，如行政調查和行政強制措施的運用；行政檢查也是無程序可循；行政強制執行更為混亂，在采取執行措施時沒有辦理任何手續，甚至有的先執行后辦手續；有的為了強制執行的順利進行而對被執行人非法限制人身自由；還有的在執行查封、扣押、凍結、沒收時不制作清單等等。第二，行政程序的公開性不足、透明度低。公開、透明的行政程序已成為世界潮流，更是作為一個先進國家的重要特征。行政程序的透明度越高，則意味著其受公眾監督的程度越高，更加意味著人民群眾參與國家管理、享受民主權利的程度高。行政程序的透明度要求行政機關在執法時必須依照公開的程序，嚴格遵守信息公開制度、聽證制度、說明理由制度等，而不能發生違反程序規定或者改變、增減程序規則的情況。然而，目前我國并沒有完全建立起來體現公開原則的制度，再加上已有的大多數規定都是行政機關自己制定的，因此缺乏可操作性。種種現實的原因導致了執法人員濫用不公開的程序規則做出對當事人不利的結果，或者出現不了解程序規則及其變化的行政相對人辦事效率低下的問題。第三，行政程序中法律責任的追究不明確。行政法制要求行政機關不履行法定義務且違反了法定程序的行為承擔相應的法律后果?！缎姓幜P法》的頒布將行政機關違反程序規則做出的行政處罰行為給以了明確的規定。但由于我國行政程序法律責任長期處于不明確狀態，以至于人們很難對政府實施監督，從而使行政機關屢屢對行政相對人給以程序侵犯。因此，盡管《行政訴訟法》已將程序問題提升到了證據、法律依據同樣的高度，但是，面對不明確的違反行政程序的法律責任，也只有極少數當事人敢以程序不合法的理由向法院起訴。第四，行政程序中時效性的缺乏。首先，行政主體在實踐中并不遵守時效規定，如：未按照法律規定給予當事人答辯和出席陳述的期限；沒有在法定期限內做出裁決；追訴時效已過后仍對相對人的法律責任給以追究等等。這種違反時效規定的行為極容易損害當事人的權益，由此而引起的行政訴訟或行政復議更是會損害行政效率。其次，對時效的規定不統一。針對某一具體行政行為有的規定為30天，有的則規定為一個月，這種差異對行政主體的執法以及相對人合法權益的保護都有危害。再次，對違反時效的法律后果規定不明確。這樣就容易導致時效制度的形同虛設。

二、我國行政程序缺失的原因

其一，頑固的傳統觀念還未徹底改變。長期以來，我國行政立法的重點集中在制定實體法上，沒有足夠地重視程序法的制定，導致規定行政程序的法律數量極少。20世紀80年代以后，我國行政程序法數量雖逐漸增多，但并沒有從根本上改變“重實體，輕程序”的傳統，在行政程序立法方面還存在著一系列錯誤的陳舊觀念，如“長官意志”、“權大于法”等；行政機關中存在的“有程序規定不照辦，無程序規定更好辦”的盛行風氣，暗箱操作、不平等對待、以權謀私、官僚主義等現象依然存在；而在法院辦案來講，官官相護、變相調解、久拖不結、有案不受等現象也普遍地存在著。這些頑固的觀念都在嚴重制約著我國行政程序的良好發展。其二，缺乏統一的行政程序立法。在我國目前的行政程序法規范中，除了行政復議、行政處罰和行政許可有統一的程序法規定外，其他行政行為的程序規范都是零散的，都是針對特定問題或特定事項所規定的特別程序。由于缺乏統一的行政程序立法，使各個行政部門為了自身利益爭相行使立法權，各自為政，各行其是，以立法的形式擴大自己的權力，忽視對行政相對人的利益維護。導致了設置的行政程序既不科學也不統一，并且造成權限的交叉、重復，以及繁瑣的程序影響到行政效率等一系列后果。其三，行政人員缺乏行政程序的法律意識。要適應我國民主化建設的依法行政的發展要求，除了要在行政立法方面加以完善，更加需要作為執行機關的各個行政部門遵守程序規則。作為行政管理的直接操作者，行政人員不僅可以輕易地控制行政程序的各個步驟、環節，也可以采取行動來直接影響公民的權利和義務，因此便在很大程度上增加了危害公民自由的可能性。近些年來，我國行政人員因缺失程序法律意識而引發的糾紛逐年增多，主要是由于行政人員自身的程序意識較淡薄，以及在行政管理過程中對相對方應有的程序性權利加以抵制，這些現象都在很大程度上影響著我國行政程序的法治化建設。

三、完善我國行政程序的策略

設計一套嚴格科學的行政程序，不僅可以克服行政機關及其工作人員的主觀上的隨意性，而且對我國依法行政有很重要的促進作用。本文基于行政程序的立法、對行政相對人程序性權利的保護、行政控權、行政效率這四個角度對我國行政程序法治化提出一點自己的意見，并希望對其有所裨益。首先，完善行政程序立法。如前文所述，我國行政程序由于缺乏統一的法典規范，以至于很多嚴重的現象屢禁不止，這些都有可能造成社會的混亂，因此，完善行政程序已迫在眉睫。其一，我們必須盡快建立統一的行政程序法典。鑒于目前行政管理形式的混亂狀況，有必要盡快出臺一部統一的行政程序法來作為行政程序法治的核心，因為它將全面規范行政程序的基本原則、立法目的、法律制度及法律責任等，這樣便可以避免零散的法律規范發生的重復及沖突現象，遏制程序違法現象產生。其二，在已有的行政程序規范的基礎上進一步明確行政人員的義務及責任。真正使行政人員做到“不在其位，不謀其政”或者“在其位，善謀其政”。明確行政人員的義務、責任的目的就在于從程序上約束他們的行為，以避免失職、瀆職、越職和違法不究現象的出現。其次，保障行政相對人的程序性權利。聽證權、知情權如果沒有受到行政程序的承認和保障，那么這種行政程序就不能稱之為正當的程序。即使行政程序的最終目的是實體性權利的保障，但是程序性權利和實體性權利是手段與目的、形式與內容的關系。沒有程序性權利這種“手段”、“形式”，那么行政程序將不會保障實體權利的實現。只有二者相適應并且相協調時，權利才會完整，也會實現。其一，保障行政聽證權應做到：在行政機關做出對行政相對人利益有重大影響的行動之前告知其有聽證的權利，并通知舉行聽證的時間、地點；除涉及國家機密外聽證必須公開，讓民眾可以了解行政機關做出行政決定的過程，從而實現監督目的；對于不一定能自如運用法律維護自己合法權益的相對人，可以允許其在聽證中委托人參加聽證，以維護其合法權益；最后還要保證聽證過程中的對抗辯論程序，對聽證過程做筆錄。其二，保障知情權應做到：當行政機關做出行政行為時應向相對人告知這一行為的事實依據、法律依據；當行政機關欲使相對人承擔某種義務時，應告知其在程序上應享有的權利，如舉行聽證。再次，培養程序效率觀念?！靶姓绦蝻@著地拖長，有可能沖垮行政機關原本要實現的行政目的，進而可能會對社會公眾利益構成潛在的危害?！薄艾F代社會的法律都有或應有其內在的經濟邏輯和宗旨，以有利于提高效率的方式分配資源，并以權利和義務的規定保障資源的優化配置和使用?！币虼?，為了提高行政效率并加快行政節奏，我們可以采取簡化行政程序的方式，從而克服“遲來的正義”這一問題。比如，在行政執法中的聽證過程中我們拘泥于正式的口頭聽證的話，則會出現繁瑣復雜、成本過高的現象，并最終影響行政執法的效率。因此，我們要在行政執法程序中采用靈活的聽證形式，針對重大和一般的案件做出一定差別的程序要求。正如羅爾斯說的“在某些制度中，……當規范使各種對社會生活利益的沖突要求之間有一恰當的平衡時，這些制度就是正義的”。