財政收支法律的問題與改善

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本文作者：秦勇工作單位：中國石油大學（華東）法學系

一、我國財政收支法律制度的框架

我國《憲法》第三條第四款對中央政府與地方政府之間事權的劃分作出了原則性規定，即“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。顯然，從該條規定我們不可能清晰的了解中央和地方政府的事權到底有哪些。我國《預算法》第十九條規定了預算支出的六種基本形式，①但沒有具體規定中央預算支出和地方預算支出劃分的方法與原則。1993年國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，對中央與地方政府事權劃分作出了具體的規定。②我國財政收入的主要形式有：稅收收入；依照規定應當上繳的國有資產收益；專項收入和其他收入。這是我國《預算法》第十九條的規定。但哪些收入屬于中央哪些收入屬于地方，《預算法》并沒有明確劃分。1993年國務院的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》對中央稅、地方稅和共享稅的具體稅種及分成比例做了規定。對中央與地方的收入進行了劃分：中央稅包括維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種；地方稅是一些適合地方征管的稅種；同經濟發展直接相關的主要稅種為中央與地方共享稅。

二、我國財政收支法律制度存在的問題

首先：行政機關主導立法，立法機關角色缺位。從上述財政收支法律制度的框架的分析中可以看出，我國財政收支劃分法律制度的主要法律文件有《憲法》、《預算法》和《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，其中主體法律文件是1993年國務院的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，實際上就形成了行政機關主導立法，立法機關角色缺位的情況。這是我國財政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治國家中，中央與地方的財政收支劃分應屬憲法或最高立法機關通過的法律確定的事項。例如德國、美國分別將政府財政收支劃分規定在本國憲法或憲法性法律文件中，還有一些國家則是在憲法中規定總則，而以基本法的形式規定政府間事權的具體劃分，如韓國的《地方財政法》、《地方稅法》以及日本的《地方稅法》等。然而，我國政府間財政收支劃分的具體事項在憲法和法律中沒有規定，而是由國務院的一個“決定”加以規定，這顯然缺乏權威性，也不符合稅收法定原則。［1］這種立法模式削弱了財政收支劃分的權威性，影響了財政收支劃分的穩定性和協調性，導致地方政府對本地財政收支無法形成穩定的預期，最終導致地方政府與中央政府頻繁的“討價還價”，“跑步錢進”“駐京辦”的現象也由此引發。實踐中，證券交易（印花）稅分享比例的調整，金融保險業營業稅稅率的調整、以及所得稅分享比例的改革都是由國務院主導的，依據幾乎都是“通知”的形式，這實際上完全忽視了地方政府的地位及其表達，帶來了一些不利的經濟和政治影響。其次，省級以下地方政府間收支劃分無法可依。我國現行的財政收支劃分法律制度存有明顯的法律真空，即我國政府間事權財權劃分只局限于中央政府與地方政府具體來說是省級政府之間，對省級以下各級政府沒有明確劃分。我國憲法規定了五級政府結構。①我國《預算法》第2條規定國家實行一級政府一級預算，與五級政府相對應設立了五級預算。而且，《預算法》同時規定不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。由此，我國政府級次和預算級次為五級，特殊地區的預算級次為四級。理論上，政府間的事權財權劃分對省級以下各級政府也應明確，而不應只局限于中央政府與省級政府之間。然而，就我國的立法現狀而言，我國憲法只對中央與地方之間職權的劃分關系作了大致的規定，即中央統一領導，充分發揮地方“兩性”原則，未對省級以下政府間的職責劃分予以具體規定?！额A算法》通過授權國務院制定《關于實行分稅制財政管理體制的決定》劃分了中央與地方政府的稅種，規定了中央與地方政府的支出范圍。但該決定未對地方各級政府間事權范圍與財權分配做出規定，導致省級以下地方政府財政收入和支出呈現多樣化的特征。［2］實踐中，各地省政府在與其管轄的市、縣、鄉政府之間劃分事權和財權時也借鑒了中央與省之間劃分事權和財權的做法。中央與省之間劃分事權和財權的做法歸納起來就是“財權上收，事權下放”，因此，這種借鑒帶來的最大的負面效應只能是基層財政越來越困難。再次，在現行的財政收支劃分法律制度框架中，財權過度集中于中央政府，事權更多的被推諉給地方政府，地方政府所應擁有的相應的財權匱乏。現行的財政收支劃分法律制度框架對收入的劃分較為清晰，但對事權和支出責任的劃分則較為模糊，在實踐中上級政府往往將事權更多的推諉給下級政府。在現有框架下，地方政府的財權又是有限的，因此造成地方財政吃緊，土地財政由此而生。財權的核心是稅權，尤其是稅收立法權。在法治化國家，稅收立法權的分配一般通過憲法或通過最高立法機關創制的基本法予以規定。但在我國稅權的分配一直沒有通過法律規定統一、穩定的規則，而是由國務院通過頒布行政規章加以規定。如《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中規定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權由中央統一行使；《國務院批轉國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》（國發［1993］第90號文件）指出，中央稅和全國統一實行的地方稅立法權集中在中央。從上述規定可以看出，幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實施細則的制定與頒發都被中央政府包攬，即全部的稅收立法權和稅基、稅率確定權都屬于中央政府，地方政府只擁有一定的征管權。這種稅權劃分方式不利于財政分權優勢的發揮，不利于地方財政收支平衡，一定程度上打擊了地方政府培植共享稅種如增值稅、所得稅稅源的積極性。

三、我國財政收支法律制度的完善路徑———制定《財政收支劃分法》

我國現有的財政收支法律制度存在較大的缺陷，如立法分散、層次低，財權過于集中，事權和支出責任劃分不清等。針對這些缺陷，筆者認為：為規范中央與地方財政關系，應制定專門的《財政收支劃分法》。如前所述，我國廣義的財政收支劃分法律制度體現在《憲法》、《預算法》以及國務院規定的諸如《關于實行分稅制財政管理體制的決定》等法律文件中，但我國沒有專門的（或者說狹義的）《財政收支劃分法》。是否要制定專門的財政收支劃分法涉及到立法模式的選擇問題。在世界范圍內，財政收支劃分的立法模式包括專門立法和分散立法兩種。大多數國家或地區采用分散立法的模式，即由憲法、憲法性文件或財政基本法來規范財政收支的劃分，而不制定專門的財政收支劃分法。［3］我國宜采專門立法的方式，即應由我國的最高權力機構制定《財政收支劃分法》。采專門立法方式的主要原因在于：首先，我國缺乏悠久而深厚的憲政基礎，財政立憲只是學者們的理想。因此，在短時間內力圖通過憲法及憲法性文件來規范和細化財政收支劃分關系很難實現。其次，我國財政領域有專門立法的傳統，對這一傳統的嚴格遵循要求制定專門的財政收支劃分法。第三，財政收支劃分法是調整中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收支權限劃分的過程中所發生的社會關系的法律規范的總稱，是財政法律體系中的基礎性法律規范。財政收支劃分法是財政法的重要組成部分，處于財政法的基礎地位。財政收支劃分法調整的財政收支劃分關系體現了各級政府在國家政權體系中的地位，是一個國家經濟體制甚至是政治體制的集中反映，與所有社會成員的共同利益密切相關。財政收支劃分法的重要性要求對其專門立法。最后，由最高權力機構制定《財政收支劃分法》，可以克服和避免分散立法出現的沖突和矛盾，可以保證劃分標準、方式、范圍等內容的統一性。［4］《財政收支劃分法》的主要內容應包括：財政級次劃分制度、財政支出劃分制度財政收入劃分制度三部分。

（一）財政級次劃分制度

財政級次劃分制度是關于一國是否設立多級財政級次、設立幾級財政級次以及如何設立各級財政級次的制度。財政級次劃分的基本原則是“一級政權，一級財政”。前已述及，我國現行的法律制度規定了五級政府架構。按照這樣的架構，如果要求各級政府都有自己穩定的稅基，都能按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少鄉一級基層政府是不可能的。通過考察美國、澳大利亞和日本、法國等國家的政府財政級次可以發現：大多數市場經濟國家實行的是三級架構或準三級架構。與這些國家相比，我國的五級財政級次顯然是多了。從理論和實踐兩個角度考慮，政府層級的減少確實有利于緩解中國基層政府的財政困難。有學者指出應把政府縮到實三級加兩個半級（市與縣在體制上同級、地和鄉作為派出機構層級）。［5］另有學者指出，政府財政層級次減少到何種程度為最優，則是需要進一步討論的問題。在設計中國的政府財政級次時，需要考慮到中國高達13億之巨的人口。該學者同時強調指出中國最優的政府級次設置究竟是三級還是四級以及每一級政權下面又橫向設置多少區劃，不是一個可以輕易下結論的問題。中國可能要進行廣泛的制度試驗才能找到答案。［6］筆者贊同后者的觀點。

（二）財政支出劃分制度

馬寅初先生指出：“整個財政制度的確定，不是以財源來限制權職，乃是由權職的需要來決定財源。”［7］因此，可以說，政府所承擔的職權范圍決定其所享有的財政支出權的范圍?？紤]到我國經濟體制改革的現實，在財政支出權劃分之前應先解決政府財政職能的“越位”與“缺位”問題，［8］明確財政支出權的范圍，即在哪些領域屬于國家財政資金投入的領域。根據政府公共服務理論，政府的財政職能應當僅限于提供公共產品或公共服務。為此，政府應盡快退出營利性領域，而將財政支出范圍限定于以下幾個方面：一是實施包括鞏固國防、處理國際關系、維護社會治安、城市基礎設施和公用事業建設、普及教育、提供醫療保健條件等社會管理和公共服務；二是進行收入再分配；三是對經濟運行進行調節，促進經濟健康發展。在確定國家的財政支出范圍后，再在該范圍內劃分中央和地方政府以及地方政府之間的財政支出責任。根據馬斯格雷夫的經典財政理論，財政支出責任由與服務對象最接近的政府層級承擔效率最高；再分配職能及相應的財政支出可以由較高層級的政府來承擔；在經濟穩定方面，中央政府往往具有優勢。［9］公共物品理論同樣為確定地方政府的職權提供了可供借鑒的路徑。公共物品的受益范圍能夠決定各級政府的事權或支出范圍。公共物品的受益范圍是全國或包含多個地區的，應當由中央政府承擔相應的支出責任；受益范圍僅限于某一特定區域的，應當由相應地方政府負責；受益范圍涉及多個地方的，各級地方政府的支出權應當依照一定的分配標準在所涉政府之間進行分配。［10］如何劃分中央政府和地方政府之間的財政支出責任在世界不存在一種統一的最優標準，因為各國的經濟狀況、人口、行政設置、文化背景等約束條件都不完全一致。盡管如此，各國政府間事權劃分及財政支出責任的共性還是有的，即全國性的事務以及教育、健康、社會福利等有關公平的項目一般由中央政府負責或介入，而地方性事務則由地方負責?？紤]到我國地方政府在教育、醫療衛生、社會保障等領域地方政府財政支出責任過重的現實，應該將相關領域劃為中央和地方政府共同事權，應特別強調中央政府的事權承擔。法律應該明確不同層次的政府之間的不同分工：中央政府主要提供全國性公共物品，國民經濟及社會發展的宏觀方面的職責主要由中央政府承擔；地方政府負責提供地方性公共物品，主要對本地區資源進行優化配置。同時，應科學劃分省以下地方各級政府的事權及相應的財政支出范圍，劃分的根據是公共服務的受益范圍和規模。如果受益對象是全省范圍居民，且政府活動或公共工程的規模龐大、難度大、技術要求高的，則事權歸省，財政支出由省政府負責；如果受益對象是市、縣范圍居民的，且政府活動或公共工程規模較小、難度不大、技術要求不高的，則事權歸市、縣，財政支出由市、縣政府負責。在此基礎上，也應確定省級以下政府間的共同事權范圍，相應的財政支出責任由相關層級政府共同負擔。［11］

（三）財政收入劃分制度

一般來說，政府間財政收入劃分包括稅收入與非稅收入的劃分兩個部分。從理論上來講，稅收劃分遵循的原則主要可以分為兩類：一是按稅種本身特性劃分；二是根據受益原則來劃分。持按稅種屬性進行稅收劃分的觀點的學者較多，其中代表性人物是美國著名財政學家馬斯格雷夫。①美國經濟學家?？怂固箘t認為應按受益原則進行稅收分享。他強調根據公共產品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能，并依此作為分配財權的依據。根據受益原則來劃分稅收符合“誰受益，誰付款”的常理，因此能夠對地方政府的經濟行為進行有效監督，最終可以從根本上促進整個政府體系服務效率的提高。對上述兩觀點進行綜合，稅種的劃分主要應根據稅種本身特性和受益原則。從效率原則的角度考慮，更多地掌握有關稅基的信息的那級政府負責稅收是最有效率的。根據事權匹配的原則，稅種與哪級政府支出責任相關就應由哪級政府負責征收。具體來說，稅源普遍、稅基流動性大，影響到市場統一性和對宏觀經濟影響較大、稅基在各個轄區間高度不均衡，具有高度再分配性質的稅種應當劃歸中央稅種，如關稅、營業稅、消費稅等應屬于中央稅。稅源廣泛、在各個地區間的流動性較大、具有高度再分配性質、有利于調動中央和地方發展經濟的積極性、有利于促進市場主體和各種經濟要素在地區間的流動的稅種，則應當作為中央和地方共享稅，如企業所得稅、個人所得稅和增值稅。稅源較為普遍、稅基不易轉移、對宏觀經濟影響較小的稅種則歸屬地方。［12］我國現階段稅種調整的重點是將一些適宜地方征收且能夠形成現實財力的稅種，如現行的耕地占用稅、房產稅、土地使用稅、契稅、車輛購置稅以及改革后的物業稅等劃歸地方政府，建立真正意義上的地方稅體系，從根本上解決地方財源問題，減少地方政府對土財政的依賴。與稅種的劃分有關，應在中央和地方政府之間進行稅收立法權的相應劃分和配置。中央與地方稅收立法權劃分的核心是地方是否擁有地方稅的立法權。筆者認為可以賦予地方政府必要的稅收立法權和在一定范圍內稅種、稅率的選擇權。地方政府擁有稅收立法權有利于地方政府依法獲得穩定的財政收入，從而更好地為本地居民提供公共產品和服務，有利于保障地方政府的相對獨立地位，有助于有效地實現地方政府的職能。地方政府在行使稅收立法權籌集財政收入時必然受到稅收法定主義原則的約束，它有助于解決地方政府亂收費和隨意減免稅或征收過頭稅的問題。地方政府擁有稅收立法權但不應濫用其稅收立法權。地方稅收立法權的行使應受到如下約束：一是憲法和法律對地方稅收立法權的限制，即地方稅收立法權的行使不得違背憲法、稅收法律的規定。二是司法權對地方稅收立法權的制約。三是民主制度對地方稅收立法權的限制。［13］非稅收入包括國有資產收益、收費、債務收入等。國有資產收益的劃分一般遵循“誰出資、誰分紅”的原則，將其劃歸相應層級財政。收費應遵循哪一級財政提供的服務，就應該由哪一級政府收費的原則，依據財權與事權相對應的原則，對于事權已全部下放到地方政府的，收費收入也應劃給地方，中央不再參與分成，保證地方政府履行事權的資金需要。從理論上說，各級政府都有債務收入的權利，因為在實行財政聯邦制的國家，每一級財政都是相對獨立的。一般來說，幾乎任何國家都肯認中央政府的舉債權，但地方政府是否應有舉債權則是有爭議的。我國《預算法》第二十八條規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。解析這一規定可以得出：我國立法原則上禁止地方政府發行債券，但此條的但書規定實際上又指出，“法律和國務院另有規定除外”，這為地方政府債券的發行留了一條后路。理論上，在分級分權的財政管理框架下，地方政府的財政相對獨立，地方政府有一定的財政自主權。因此，地方政府應該擁有發債的權力。2009年，我國新疆、上海、青海、四川等省、自治區、直轄市相繼發行地方政府債券，總計2000億元。2009年地方政府債券的發行的直接目的是為了應對國際金融危機沖擊，擴大內需保持增長。盡管我國已經有發行地方政府債券的先例，但是因這種發行具有一定的應急性而似乎也是一種“特例”。從長遠來看，我國地方政府債券的發行應當從一時之需的“特例”走向常規化和規范化。要使地方政府債券的發行走向常規化和規范化，一是要修訂現行的《預算法》，二是要在財政收支劃分法中對中央和地方的債務收入的劃分進行規定。要從制度上解決這樣一些重要問題：一是如何有效控制發債規模；二是如何保證地方債券資金的有效使用；三是如何加強地方債券的法治監督和透明度。