當代農業調控的法律建設

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本文作者：丁關良韋堅工作單位：浙江大學

眾所周知,現代市場經濟離不開宏觀調控,而宏觀調控的手段主要有三種,即法律手段、經濟手段和必要的行政手段。在社會主義市場經濟是法制經濟的前提下,法律手段是宏觀調控的一個重要手段。因此,必須加強農業宏觀調控的法律建設,充分發揮法律手段在農業宏觀調控中的重要作用。

一、法律手段是農業宏觀調控的重要手段

進行農業宏觀調控的法律建設,首先要加強對法律手段在農業宏觀調控中重要性研究,形成成功的農業宏觀調控必須依靠法律手段作為它的重要手段的統一認識,為農業法制建設提供一個良好的社會環境。

(一)單純行政手段無法實現農業宏觀調控建國以來到黨的十一屆三中全會前,我國農村經濟長期沒有脫離產品經濟的窠臼,農業始終依靠單一的行政手段進行直接管理,政府對農業生產和農產品購銷一手包辦,農民對于種什么、種多少、怎么賣都沒有自主權,甚至產生“一個縣只有一個‘生產隊長’(縣委書記)”那樣的怪現象。在過去高度集中的農業管理體制下,排斥法律的介入,由統一的行政意志來實現管理農業經濟,在一定的時期、一定范圍有其成功的一面,但計劃經濟基本上屬于“人治”經濟的范疇,因而缺乏法律約束的行政手段本身存在著致命的弱點:(1)它所體現的往往是長官的意志,或者說是領導人的意志,在這種意志下做出的行政行為,其正確與否在很大程度上取決于領導人本身的品德和才干,也就是說與掌握行政權力的領導人的好壞有著密切關系;(2)領導者個人的智慧和能力畢竟是有限的,領導者主觀隨意性在所難免;(3)依靠領導者的權威和智慧,出現“權力不受監督和制約”,必然導致專斷和濫用;(4)在“人治”的狀態下,如果權力掌握在壞人或庸人手里,其行政權力越大,就越容易造成腐敗和失誤;(5)在民主監督機制不健全的條件下,領導者個人權威運用過程中的失誤不易察覺,察覺后也不易校正;(6)追求行政目的而不講經濟效益,易犯瞎指揮的錯誤;(7)容易形成“人治”,出現“權大于法”。農村改革前農業發展中的反反復復、大起大落已充分暴露了這種單純依靠行政手段管理農業的農業管理體制的局限性,歷史已經無可辯駁地證明:發展農業,僅憑長官意志去運用行政手段是不行的。

(二)單純經濟手段也無法完成農業宏觀調控黨的十一屆三中全會以來,農村體制改革使我國開始逐漸采用以間接控制為主的宏觀調控方法,一段時間曾試圖主要依靠經濟手段以經濟杠桿來調節和控制農業和農村經濟運行,這一思路無疑是積極的,但是經濟手段的運用也不能沒有法律手段和必要的行政手段相配合。雖然由于現階段存在著多種經濟形式、多元化的利益關系,同價值規律和物質利益規律相聯系的經濟手段,將作為農業調控的主要手段。但如果有人認為,在農業宏觀調控中經濟手段是萬能的,它可以取代其他手段,那就走向另一個極端了。這一時期,我國農業宏觀調控中的經濟手段主要體現在經濟政策上,它是通過政策性文件來實行,自80年代起幾乎一年一次的中央農村工作會議和一年一個的中央農村政策文件,成了農業宏觀調控的主要依據和形式,發展農業“一靠政策,二靠投入,三靠科技”這一至今仍然在使用的政策性口號也得到了某方面的佐證。這種遠離法律規范而通過政策性文件—→規定經濟政策—→實施單一經濟手段的農業宏觀調控思路,肯定是不全面和行不通的。因為農業政策除了具有原則性、系統性、實踐性、階段性等一般政策特點外,還具有自身內容上的綱領性、工作范圍上的廣泛性、具體應用上的靈活性、政策效力上的有限性等特點,它與法律相比存在著明顯的局限性:(1)缺乏國家意志的屬性。農村政策是全黨意志的集中,允許以“內部文件”形式存在。(2)缺乏明確的規范性。農村政策規定過于原則,具有較大的“彈性”或靈活性,操作性差。(3)缺乏國家的強制性。農村政策執行不執行、執行得好與不好,除了作為考核干部政績的依據外,沒有明確要負什么責任,也沒有追究責任的標準和手段。從這個意義上講,政策是“軟”的。(4)缺乏相對的穩定性。農村的基本政策一般具有較高的穩定性,但是,某些具體的農村政策則必須適應社會形勢的變化而隨時調整,否則,便不能對特定問題或事情作出指導性、方向性和原則性規定以及明確必要的政策界限,顯然農業政策大都具有時間性或階段性。怕政策“變”在一定程度上成了深化農村改革的一大心理障礙。(5)缺乏執行中的監督檢查機制。農村政策一般不明確規定由誰負責組織實施和對執行情況進行監督檢查。對不執行政策或執行中“走了樣”的,難以采取及時有效的糾正措施。因此,實踐中時常出現所謂“土政策”,或“上有政策,下有對策”的情形。根據上述分析可知,單純依靠文件和各級領導對文件精神的領會來指導商品化生產,客觀上增加了農民的顧慮,也容易造成經濟宏觀失控。

(三)法律手段較之行政手段和經濟手段更具重要地位黨的十四大將建立社會主義市場經濟體制確定為我國經濟體制改革的目標,就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎作用。農業也必須由自給、半自給經濟向市場經濟轉變,由傳統農業向現代化農業轉變。為了實現我國農業的歷史性巨大變革,國家對農業確定了“引導、支持、保護、調控”的基本方針。為了貫徹實施這一方針,必須改變過去單純依靠政策和行政手段管理農業的方式,而應當采取經濟手段、法律手段和必要的行政手段,對農業和農村經濟實現宏觀調控。中發1991年21號文件《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》第37條明確規定:“加強立法工作,逐步把國家對農業和農村的宏觀管理納入法制軌道”。1993年7月2日頒布實施的具有基本法性質的《中華人民共和國農業法》對政府從宏觀上調控農業和農村經濟的措施作了一些重要的原則規定。特別是同志在黨的十五大政治報告中提出“依法治國,建設社會主義法治國家”綱領,突出了實行“法治”、摒棄“人治”的堅強意志和決心。“法治”并不把希望寄托于領導人的完美,而是靠法律制度來約束人。法制完善了,即使壞人掌了權,他也不能利用權力去做壞事,否則人民有權通過法律程序將他罷免并追究其法律責任?！胺ㄖ巍彪m然不能保證決策的絕對正確,但卻可以減少失誤,有了失誤,也能夠按照法律程序及時予以糾正。我國在農業現代化建設進程中,必須以法律手段來規范、引導和保障農業和農村經濟持續、穩定和協調發展,因為靠法律來調控農業和農村經濟,既可以不受個人感情因素干擾而具有規范性、強制性、權威性和穩定性,又因法律是集體智慧的結晶而具有國家意志性、較高程度的嚴密性和科學性以及可操作性。隨著市場經濟的進一步發展,越來越要求把更多的政府經濟活動準則用法律形式固定下來,使法律手段成為政府實行農業宏觀調控的重要手段。一方面,以法律手段實行農業宏觀調控,可以減少政府行為的隨意性和盲目性;另一方面,行政手段、經濟手段往往通過法律手段體現出來,如依法行政、各種經濟調節手段的運用都應當法制化;再一方面,法律手段有利于保護經濟手段和行政手段的有效運用和堅強有力。因此,政府對農業的支持或干預政策,也必須有相應的法律為根據。可見,在農村社會主義市場經濟條件下,農業宏觀調控的三種手段各有其用,不可替代,但法律手段較之行政手段和經濟手段更具有重要地位,是農業宏觀調控的重要手段。

二、農業宏觀調控的法律建設

黨的十一屆三中全會以來,我國的法律建設進入了蓬勃發展的新階段,農業立法也逐步受到國家的重視。1979年以來,我國已制定和頒布了《農業法》、《農業技術推廣法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《野生動物保護法》、《進出境動植物檢疫法》、《動物防疫法》、《環境保護法》、《鄉鎮企業法》等10多部農業法律、40多部農業行政法規以及農業部制定的340多部部門規章,可以說農業立法工作已經取得了重大進展。但除具有基本法性質的《農業法》之外,其他大部分法律、法規主要涉及保護農業自然資源、農業生產與安全兩方面,涉及農業宏觀調控的專項法律、法規幾乎還是空白。目前,《農業法》從農業和農村經濟實行宏觀調控的措施具體體現在一些重要的原則規定上,主要表現:(1)確立農業發展的基本目標。即努力發展農村社會主義市場經濟,進一步解放發展農村的生產力,開發、利用農村勞動力、土地和各種資源,增加農產品的有效供應,滿足人民生活和社會經濟發展的需要;在發展生產的基礎上增加農業勞動者的收入,提高其生活水平,建設共同富裕的文明的新農村,逐步實現農業現代化。(2)為了實現上述農業發展的基本目標,《農業法》對政府從宏觀上調控農業和農村經濟的措施上作了一些重要的原則規定。如“各級人民政府必須珍惜和合理利用土地,切實保護耕地。禁止亂占耕地和濫用土地的行為”;“農民依法繳納稅款,依法繳納集體提留和鄉統籌費,依法承擔義務工和勞動積累工”;“國家采取措施,從資金、農業生產資料、技術、市場信息等方面扶持農業生產經營和農業勞動力發展農業生產”;“各級人民政府應當采取措施,提高農業防御自然災害的能力,……對生活沒有保障的災民,組織生產自救,給予救濟和扶持”;“國家鼓勵和扶持對農業的保險事業的發展”;“國家采取宏觀調控措施,使化肥、農藥、農用薄膜、農業機械和農用柴油等主要農業生產資料和農產品之間保持合理的比價”;“國家對糧食等關系國計民生的重要農產品實行保護價收購制度,設立風險基金”;“各級人民政府應當逐步增加農業科技經費和農業教育經費,發展農業科技、教育事業”;“縣級以上各級地方人民政府應當劃定基本農田保護區,對基本農田保護區內的耕地實行特殊保護”;“國家保護和合理利用水、森林、草原、野生動植物等自然資源,防止其被污染或者被破壞”等法律條文。這些法律條文規定對政府實施農業宏觀調控具有重大意義。但由于這些規定過于原則,大部分都沒有具體措施予以保障,缺乏可行性和可操作性,執行起來困難重重,難以達到預期的效果。發展農村社會主義市場經濟,單靠市場機制的自發調節是不夠的,必須與政府的農業宏觀調控緊密結合,這是關系到農村改革開放和農業持續、穩定、健康發展的關鍵。法律手段已成為現代市場經濟農業宏觀調控的重要手段,要發揮法律手段在農業宏觀調控中的重要作用,則必須加強農業宏觀調控的法律建設。而農業宏觀調控法律規范,主要是規定國家發展農業的基本目標,確立基本農業經濟制度,調整主要農業和農村經濟關系,以及為實現規定目標和穩定基本制度、促進農業和農村經濟持續穩定健康協調發展重要制度而采取的主要措施。根據《農業法》確立的農業宏觀調控制度的初步框架和依法治農、依法建農、依法促農、依法興農對農業宏觀調控的法制化要求,我們認為農業宏觀調控的法律建設,必須以《農業法》為龍頭,制定與《農業法》相配套的以規范和調整主要農業和農村經濟關系的各項具體的農業宏觀調控措施為基本內容的、門類齊全、相互配合、協調一致、操作可行的農業宏觀調控法律體系。這里我們主要探討與《農業法》相配套的各種農業宏觀調控法律,它應包括:(1)農業宏觀調控組織職能法;(2)農業發展計劃法;(3)農業產業政策法;(4)農業現代化促進法;(5)農民負擔管理法;(6)耕地保護法;(7)村莊和集鎮規劃法;(8)農業產業化促進法;(9)農業生產社會化服務事業扶持法;(10)農業發展基金法;(11)農用工業振興法;(12)農產品對外貿易保護法;(13)農產品價格穩定法;(14)糧棉生產保障法;(15)糧食購銷法;(16)糧食儲備法;(17)農業災害救濟法;(18)農業保險法;(19)農業投資法;(20)農業科技振興法;(21)農業教育促進法;(22)農業財政法;(23)農業信貸法;(24)農業稅法;(25)農業環境保護法;(26)農用生產資料質量管理法;(27)農藥污染控制法;(28)除上述以外的其他方面農業宏觀調控法律。農業宏觀調控法律體系的建立與完善應做到:(1)堅持農業宏觀調控法律體系與農業法律體系相統一;(2)農業宏觀調控法律體系本身要協調統一,不應彼此重復和相互矛盾;(3)堅持農業宏觀調控立法與改革進程相適應;(4)農業宏觀調控立法權分配的合理化(中央與地方立法權分工應明確)和立法程序的合理化;(5)農業宏觀調控立法應做到通盤考慮,合理部署,先急后緩,先易后難,分步實施;(6)必須切實注意強化農業宏觀調控立法內容的合理化,法律條文設計的科學化,以提高法律的可操作性和可行性;(7)農業宏觀調控立法以間接控制為其內容,屬引導和促進農業和農村經濟持續、穩定和協調發展的法律,以真正調動農業生產經營組織和農民的生產積極性,維護農民的合法權益。