城鄉一體化的法律機制綜述

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本文作者：宋望工作單位：河北大學

一、城鄉一體化進程中農村環境保護現狀評析

（一）城鄉一體化發展對于農村環境保護的新要求

2008年7月國務院首次召開全國農村環境保護工作會議，要求把農村生態環境保護納入國家環境保護總體戰略，隨著城鄉環保一體化的推進，這對農村生態環境保護也提出了新的要求。要求城鄉環境保護的重視程度一體化、環境保護管理體制一體化、法制建設實現一體化。要求各級政府和公眾對農村生態環境保護要有同等的使命感，將農村生態環境保護放在和城市環保同等重要的地位，打破長期存在的城鄉管理二元結構，借鑒城市環保的經驗和先進成果，加大農村環境保護監管力度，建立健全農村環境保護的管理體制，實現與城市環保管理體制的接軌。并要結合農村環境的現實情況，有針對性的制定切實可行的農村環境保護法律法規，構建新的農村環境法律保護機制，從而完善我國環境立法體系。

（二）城鄉一體化進程中農村環境保護發展的制約因素

1、農村環境保護政府主導缺位第一，政府對經濟發展與環境保護短視。由于現存的政績考核體制，以及基層政府自身利益等種種復雜因素，政府易以犧牲環境為代價去追求經濟利益，這在廣大農村尤為突出。地方政府為求其“經濟業績”的提高和政府工作環境的改善等特殊利益的獲取，盲目引進污染企業，甚至予以包庇，而企業創收很大程度上也依賴于地方政府的有效幫助，雙方形成一種互惠互利的“利益趨同”關系。在法制不完善的時期，沒有有效機制對政府的短視及失當行為進行糾正，更使國家環保法規到了地方便成了軟約束。第二，政府環境保護責任追究機制缺失。我國的環境保護法雖有關于各級人民政府對所管轄區的環境質量負責的規定，但由于沒有同時建立環保責任追究制度，對不履行環保職責的有關部門負責人及轄區環境質量惡化的地方政府領導的責任追究缺乏具體規定。[1]政府在行使環境管理權時未盡其責卻無外部約束，這是很多地方政府不能真正履行好環境保護職責的重要原因。第三，政府單方履行環保職能缺乏社會基礎支撐。環境資源作為公共資源，在政府這個代表人的背后，實際擁有者是廣大公眾，他們也是政策和法律法規的實際履行者和環境惡化的最終受害者，因此政府環境職能的發揮有賴于全社會參與環境保護事務之中。但由于我國公眾環保意識和環境權利意識薄弱，參與熱情不高，加上相關機制不健全，使得政府在發揮其環保職能方面缺乏內部動因和外部監督與制衡。2、農村環境保護公眾參與缺失第一，農村環境保護公眾參與意識欠缺。據調查數據表明，我國城鄉居民環境意識水平偏低，具體體現在：城鄉居民環境知識水平較低，對環境惡化趨勢感知差；居民的環境保護行為消極，在公共場所環境行為失范；環保意識沒有滲透到社會成員的思想深層，公眾參與環境保護缺乏應有的基礎。第二，農村環境保護公眾參與途徑缺失?，F階段我國環境立法只有關于公眾參與的一些原則性規定，更沒有具體的可行制度保證公眾參與到農村環境保護之中，并且缺乏鼓勵公眾全過程參與的激勵性規定，無論是公民參與環境保護的知情權，還是利益表達權和監督權都沒有有效制度予以保障，導致參與途徑缺失，影響公眾參與環境保護意愿的實現。第三，農村環境保護公眾參與程度不夠。目前我國的公眾參與僅是對環境保護的某一環節或某一階段的參與，并沒有實現對環保全過程的參與。我國的環境保護長期以來都是以末端治理為主，但由于環境危害后果的嚴重性和不可逆轉性，事前的預防和事中參與顯得尤為重要，而現行制度中尚無事前預防的相關制度且事中參與又缺乏一定的保障，這使公眾并不能全面的參與到農村生態環境保護之中。由此看來，僅僅依靠政府單方權力對環境事務進行決策或決定或是全由公眾參與環保事務都是不可行的，環境問題的解決必須依靠政府與廣大民眾的傾力合作。[2]

二、農村環境保護中政府主導與公眾參與的應然關系

（一）政府主導與公眾參與互制互動關系解構

在環境保護中，政府的環境管理權來自公眾的賦予和委托，但公眾不能僅作為消極的權利享有者，而要分擔管理整個的集體利益的責任。[3]這是現代民主條件下政府與公眾關系的合理定位和必然要求。首先環境權是公民生存與發展不可或缺的重要權利，是人權的重要組成，公民理應享有。公眾作為分散、無組織的個體都各自對環境這個不可私有化的公共產品索取權利，必然引起社會矛盾的產生，以致公眾最終無法真正享有環境權。這使得公民將環境管理權交給政府統一行使，主導環境保護領域，以保公民環境權的實現。可是單純依賴政府履行環境管理權，政府負擔未免過重，且沒有社會基礎支撐，政府的決策難以真正實現。另外，政府行權過程缺乏公眾監督易會出現權力濫用及尋租行為。所以公眾在授予政府環境管理權的同時，也不能放棄對政府的監督制約，必會積極參與環保，政府為更有效的履行環境管理權，必然要組織引導公眾參與環保。兩者這種新型關系定位的實現需要政府建立并拓寬一系列的公眾參與渠道，公眾通過這些參與渠道，對政府行為形成有效制約與監督，而政府的舉措會緊緊圍繞公民環境利益，其職能落實有了堅實的社會基礎。因此建立政府主導和公眾參與互制互動，有機結合的環保模式是環境保護的優質選擇。

（二）政府引導保障公眾參與農村環境保護

1、政府引導公眾樹立正確環保觀念。環境保護意識是公眾參與環境保護的基礎，而公眾的思想意識是多元、分散的，即使有健全的公眾參與制度，也很難發揮作用。這就要政府正確予以引導和有效推動，使公眾環境保護意識不斷提高，樹立一個統一的環境整體利益的環保觀念。2、政府為公眾參與環境保護提供制度保障。環境保護的公共性和公益性，使公眾參與環境保護的實現較多依靠公共機構和公共政策，尤其是政府的機制。政府對公眾參與環境保護的保障作用體現公眾參與環境決策的制度保障和公眾環境利益受到侵害時事后的救濟制度保障這兩個方面。政府必須發揮其環境保護的主導作用，履行其作為公共利益代表人的職責，切實為公眾參與環境保護開辟多種渠道，防止公眾參與環境保護成為一句口號。

（三）公眾參與補充監督政府履行農村環保職責

1、公眾參與環境保護能克服政府職能的局限性，保證其決策的科學有效性。由于環境危機的加深，政府解決問題手段的有限性逐漸凸顯。因此，調動社會力量，集中群眾智慧，能彌補政府對農村環境管理的種種不足。從公眾利益出發，以符合公眾對環境權益的需要為目的，兼顧眼前利益和長遠利益、局部利益和全局利益，實現政府環境政策的科學性、可行性、有效性。2、公眾參與環境保護對政府履行環保職能有監督作用。政府作為有其獨立利益的特殊行動體，在其行使職權過程中可能利用權力尋租，導致政府尋求對策時考慮角度狹窄，不能達到應有的效果。公眾參與環境保護從價值層面和實踐層面形成對傳統權利，特別是對企業生產經營權和政府管理權的制衡。[4]公眾參與能對政府環境管理形成有力的監督和制約，防止政府濫用或怠于行使環境管理權，保障政府合法行政。

三、政府主導與公眾參與互制互動下的農村環境保護法律機制構建

（一）建立農村環境污染源頭控制制度

防控污染源是全面改善農村生態環境的關鍵，針對農村農業污染、生活污染及鄉鎮企業污染（包括城市污染轉嫁）三大污染源，分別要從法律法規的制定上有所體現。首先，政府要把環境指標量化作為鄉鎮企業設立審查及項目引入審批的重要指標，采用稅收等一些財政手段引導企業，建立綠色生產、營銷體系。其次，政府對農村環境保護進行規劃，通過科學規劃村鎮布局、居住和生活排污公共設施及環境保護基礎設施建設等提高農村生態環境質量。再次，依法推進農村土地集約利用，引進節約型的先進技術，鼓勵農業廢棄物綜合利用，支持發展生態農業。

（二）建立公眾充分參與環境保護的保障制度

1、建立環境信息公開制度。環境信息的獲取是實現公民的環境知情權和公眾參與環境保護的關鍵環節。一方面賦予公民環境信息獲取權，公民可以申請要求公共機構和企業向其提供環境信息。另一方面公眾環境信息的獲取應由政府提供物質保障和程序保障。政府定期組織聽證會、公示會，把公共機構和企業的環境信息、及政府的環保計劃、目標予以公布。此外，對一些涉及企業內部秘密不便公開的信息，政府便要作為公眾的代表進行及時有效的監管。2、建立公眾參與環境決策制度。明確規定公眾參與環境決策的途徑，并規定相關的環保部門有保障公眾參與的義務。地方政府以及相關的環境保護部門制定環境政策時，可以吸收公眾代表或是向廣大公眾征求意見。同時要建立專門的公眾參與環境保護的信息平臺，保證公眾切實能夠參與到環境保護的決策環節。這樣可以對政府履行職責進行監督，克服政府考慮自身利益而做出的傾斜政策，確保環境政策是民意的反映。各級政府采取一定措施，鼓勵公眾參與環境政策的制定，并及時答復、回應公眾提出的問題與意見，確保公眾參與的有效性。3、建立環境公益訴訟制度。為使公眾在參與環境保護過程中權利受損得到救濟，防止國家機關的失職，更好地維護社會公共利益，必須對我國的訴訟制度進行重大變革，引進公益訴訟制度。以環保法預防為主的基本原則為基點，以有環境資源被污染或破壞的威脅和可能性為立案條件，將既享有環境權利又承擔著環境義務的廣大公民，以及公共環境利益的代表者政府列為環境公益訴訟的主體。此外，面對特殊人群的環境利益受損時，可以賦予成熟的環保組織（農村社區組織）專門的起訴權。同時引入人民陪審制度，這也是公眾參與環境保護司法環節的體現，更能有效的保護環境公共利益。

（三）建立健全農村環境保護社會監督制度

1、建立專群結合的環境保護監管網絡制度。實行專門機關和群眾路線監管相結合，建立起“專群結合、點面結合”，全面覆蓋農村的生態環境保護監管網絡。發動社會公眾參與“排污企業”的監管。對公眾反映的污染企業及其相關污染行為的具體情況進行及時的收集和反饋，使環保部門能及時了解和掌握這些企業的排污狀況。要重視并支持農村基層社區組織，合理發揮他們的資源與在農民中的影響力，帶動農民更好的參與到環境保護之中，聘請一些環境保護志愿者作為專職監管員，全過程參與項目質量管理，彌補政府的缺陷與不足，進一步協助政府完成大量環保工作。2、建立政府環境保護績效評價和責任追究制度。完善公民對政府環保職能履行的監督機制，積極組織和引導公眾充分發揮環保議事權，讓他們對環保工作的辦事程序等評頭論足。同時政府環保職能的落實從某種程度上能通過環境績效顯示出來，把環境績效納入每一級政府的政績考核體系之中，建立專門的政府環境保護績效評價制度，階段性向公眾公布環境保護工作開展的情況，強化政府的環境責任意識。調動社會力量（包括公民和一些環境保護組織），定期對政府環境保護職責履行和實際環保效果進行群眾滿意度測評，通過公眾對政府環保工作進行評分和提意見等形式，完善公眾對政府的監督機制，防止地方政府不能依法履行職責。

（四）建立農村環境保護社會教育機制

針對農村居民的實際情況，要把提高農民環境素質、培養環境文化、促進公眾參與結合起來，建立學校教育、培訓教育、媒體宣傳的三位一體的環保社會教育機制。一方面，要將環境保護教育納入農村中小學學校教育中，把環保知識寫入校本教材，從而培養中小學生的環境意識和責任感。另一方面，各級政府要加大力度，定期組織有針對性的農村綠色生態教育，將有關環保法律、法規宣傳和農藥、化肥和企業排污的破壞性及危害性及環保型農業技術知識作為培訓教育的主要內容，增強農民的環境意識。同時利用各種媒介進行宣傳，引導農民樹立“綠色消費觀”，節約資源，通過轉變消費模式，間接引導生產模式的轉變。