職教集團法人治理困境與對策

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一、引言

我國職教集團一般由政府、行業、企業、院校、科研機構共同參與，大多數職教集團只是一個較為松散的、非法人的聯盟［1］。在已組建的職教集團中，90%以上都是聯盟型職教集團，即集團成員的法人身份相對獨立，職教集團本身不具備獨立的法人資格［2］。職教集團與政府存在行政法律關系，在行政法律關系中，作為事業單位的職教集團是行政相對法人，和政府的地位是不對等的，需要接受政府的監管。法人治理問題是職教集團發展的共性問題，法律上雖然確立了職教集團的法人地位，但在實踐中，政府并沒有將其作為獨立法人對待，職教集團自身也沒有獨立的意識與能力。目前，政府對職教集團辦學干預過大，其發展方向、教育教學、招生、人事聘任以及職稱評定等都由政府決定或主導。由于我國相關的教育法律沒有對職教集團法人治理相關的法律問題進行具體、明確的規定，職教集團法人的權利、義務都不是很明確，走向法人治理的過程中必然需要從法律角度進行修訂與完善。鑒于職教集團法人治理的實質是對各種權力和利益關系重新協調配置，政府如何逾越其天然弊端轉變管理職能，職教集團如何以一種應然的主體身份進行自治也是其法人治理亟待解決的問題。

二、職教集團法人治理的權力來源及權力主體構成

(一)職教集團法人治理的權力來源:法律和政府的授權。從法理學角度來看，我國職教集團作為民事法人的自主權力，是職教集團根據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國民法通則》等法律授權而獲得的。職教集團法人本身存在的目的就是為了技術、技能型人才的培養，根據職教集團法人存在的內在邏輯，職教集團在其存在之初就應該享有法律賦予的法人治理權力。然而，作為事業單位法人的職教集團，與行政機關有著千絲萬縷的關系。從組織理論視角來看，權力的實質是一種關系［3］。雖然我國法律尚未將職教集團歸類為行政機關，但在實踐中，基于職教集團某方面的職能考慮，其又是經法律授權的行政主體。職教集團辦學所需的經費支持幾乎全部來源于國家財政撥款或者稅收，并非職教集團組織自有。職教集團雖然擁有辦學所需的教育場所、教學設施及設備，但這些院校資產在性質上均屬國有財產，并非職教集團自有，職教集團擁有的只是使用權。涉及資源配置的“大權”始終掌控在政府手中，職教集團無法從根源上擺脫與政府之間的“依附”關系。(二)職教集團法人治理的權力主體:政府與職業院校共同構成。討論職教集團法人治理的權力主體，首先要明晰的是在以法人治理為軸心的相互關系中，誰處于主動的、支配的地位，誰處于被動的、被支配的地位。職業院校是職教集團的法人主體，那么職教集團法人治理的權力主體自然而然就應該是職業院校。然而現實情況真的如此嗎?職教集團法人治理的權力主體呈現出一定的特殊性，這種特殊性一方面體現在權力主體在實質上是由政府與職業院校共同構成，而非單一的職業院校主體;另一方面，在政府與職業院校共同構成的權力主體中，二者之間的力量和地位凸顯出強烈的對比，政府居于主動支配地位，職業院校處于被動服從地位。在一個相對穩定的“權力集合”內，職業院校有多少法人治理自主權，取決于政府愿意下放多少法人治理自主權。職業院校作為職教集團法人治理的權力主體之一，雖然處在“法人”角色的框架下，但無法成為嚴格意義上的法人，無法獨立享有民事權利、獨立承擔民事責任，其存在的價值是為政府履行其教育職能，而非為了作為獨立組織價值的實現。

三、職教集團法人治理的困境

(一)法律缺失:職教集團法人治理的法律短板。1．職教集團法人主體資格具有雙界性法人主體資格是指社會團體、組織所獲得的法律承認其獨立的民事權利、義務主體的身份［4］?！吨腥A人民共和國教育法》第三十二條規定:“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格?！薄吨腥A人民共和國民法通則》第三十六條規定:“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織?！薄吨腥A人民共和國民法通則》強調法人對于民事權利的獨立享有、對民事義務的獨立承擔。然而，職教集團因其與政府之間的血緣關系，難以維持財產關系上徹底的獨立性。我國職教集團一般是為完成多元主體的共同目標，通過契約聯結各成員單位而形成的獨立法人之間的集合體［5］，不具備獨立法人資格，職教集團內各學校為獨立法人，獨立承擔民事責任。職教集團法人主體資格的雙界性突出表現在職教集團本應被賦予獨立于科層制之外的事業單位法人地位，卻被賦予以層級服從、行政命令為特點的行政機關的色彩。職教集團在某些方面被賦予行政權力的同時，會導致其教育教學和組織管理受到政府不同程度的干預。職教集團法人主體資格的雙界性使其法人人格受制于行政科層意志，無法獨立行使法人職能、承擔法人職責。2．職教集團法人治理邊界不清當前，我國法律體系對職教集團并沒有明確的定位［6］，職教集團法人治理邊界不清。法人財產獨立是職教集團成為法人的最重要標志，但職教集團的土地、財產、經濟創收、知識產權及成果轉讓費等所產生的孳息、傭金、報酬等民事權力必然有違于職教集團所服務的公共利益。因此，相關法律法規既沒有明確規定職教集團具備的相關獨立財產權，也沒有規定職教集團法人可以依據其獨立財產從事民事活動的范圍。職教集團雖有“法人”之名，但并未實現法人財產獨立，無法獨立承擔民事責任。職教集團只能在法定范圍內享有名稱專用權、財產支配權、用人自主權以及工作決策權等，然而相關法律法規也并未對這些權力做明確的規定?！吨腥A人民共和國教育法》第二十九條與第三十條中對學校權利與義務所進行的表述，很難判斷這些權利與義務到底屬于行政法性質還是屬于民法性質。職教集團法人治理邊界不清，增加了職教集團法人治理的難度。(二)政府管制:職教集團法人治理的體制障礙。1．政府過多干預職教集團的微觀事務政府與職教集團之間存在行政隸屬關系，這就意味著政府在履行社會管理職能的同時，還要承擔對職教集團的管理職責。政府管理職能的錯位主要體現在其對職教集團進行宏觀管理與微觀管理的尺度把握上經常錯位，具體表現為政府在制定職教集團教育政策方針、發展規劃與下發行政文件、通知等方式干預職教集團具體事務之間徘徊。政府在實際管理中過多地干預了職教集團的微觀事務，仍然沒有擺脫全面掌管職教集團的慣性思維，使得職教集團難以擺脫政府附屬機構的角色。政府管理職能的錯位會禁錮職教集團內部的機構設置和運行，一切正常運轉都離不開政府的管控，使得職教集團長期無法釋放自身的積極性與活力，即便政府在下放權力的時候，也往往表現得無所適從。2．職教集團對政府評估權威形成路徑依賴《中華人民共和國教育法》第二十五條及第三十條規定，國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度，學校及其他教育機構應當依法接受監督。政府教育評估部門將職教集團化辦學工作納入評估內容，評估結果作為評選優秀地區、優秀職教集團的依據?，F有的職教集團評估制度是以政府為主體的評估制度，是政府規制職教集團發展的重要手段。政府在教育資源配置中處于主導地位，以政府為主體的評估結果往往與教育資源配置緊密相關，會形成以政府為主體的評估制度下的既得利益者。作為受益于現有評估制度的職教集團，為了保留既得利益，會選擇強化以政府為主體的評估制度的刺激和慣性，并且力求鞏固現有的評估制度框架。各職教集團為了爭取教育資源分配中的主動地位，過于突出評比和選拔，進而在評比中形成了濃烈的功利性氛圍，使得評估有時反倒成為政府“拿捏”職教集團的有力工具。通過政府的檢查以繼續保持依靠政府獲取資源的權力與能力，職教集團很難按照自己的意愿主動進行評估。各職教集團疲于應付各級部門領導的檢查，需要耗費大量時間和精力，對職教集團法人治理的實現無疑起到負面作用。(三)院校失位:職教集團法人治理的內部阻力。1．職教集團內部權力運行制約和監督機制缺失權力結構和權力運行是衡量職教集團法人治理的重要指標。從職教集團內部權力結構和法人治理之間的關系來看，職教集團法人治理的困境與職教集團內部權力重心“居高不下”有關。由于內部權力結構不平衡，職教集團各學校參與民主管理的主體性和自主性長期處于缺位狀態。職教集團內部行政權力高度集中，權力主要集中在職教集團決策管理層，職教集團各學校的權力出現弱化的趨勢，抑制了自主權力在這一層級的發揮。職教集團決策管理層幾乎統攬了招生、學科規劃、教學活動、教師招聘、職稱評定以及經費分配等的所有事務。而職教集團各學校無法在涉及自身利益的相關決策過程中維護其自身的利益，失去了應有的話語權。從職教集團內部權力運行和法人治理之間的關系來看，職教集團法人治理的落實遇阻與職教集團內部權力的運行不當有關。權力運行不當會使職教集團各學校之間的關系松散，資源交流渠道阻塞，集團內部凝聚力低，從而阻礙職教集團法人治理的實現。在缺乏有效權力運行制約和監督機制的情況下，職教集團決策管理層權力的規范性運行也就成為一紙空談。2．職教集團章程規約失靈章程是確定職教集團權利、義務關系的基本法律文件，一經事業單位登記管理機關核準即產生法律效力。職教集團章程既能夠對職教集團法人治理行使起到激勵和約束作用，又能夠規范政府行為，是落實職教集團法人治理的重要制度保證。然而，職教集團章程存在規約失靈等問題，導致職教集團法人治理缺乏規約。首先，職教集團章程實踐操作易流于形式，很多職教集團的章程并未通過正規合法的程序建立，沒有經過起草議案、大會審議，僅僅是職教集團的某些領導商議而成;職教集團章程的內容與學校的實際不符，職教集團章程的存在僅僅是為了應付上級檢查。其次，職教集團章程建設內生力不足。職教集團內部管理行政化使得職教集團廣大師生對集團領導者的行政命令形成了路徑依賴，忽略了職教集團章程建設。最后，職教集團章程執行缺乏有效的監督機制。職教集團章程往往缺乏對職教集團內部民主監督機構地位及其職責權限的明確規定，監督機構的操作性或權威性不足。

四、職教集團法人治理的對策

(一)法律法規修訂:法人主體資格及治理邊界的明確。1．明確職教集團具備獨立的法人主體資格職教集團是否具備法人主體資格，不但影響到其所實施的民事行為的效力，而且直接關系到民事責任的承擔問題。職教集團只有在確立獨立的法人主體資格之后，才能進行真正意義上的法人治理。因此，亟須對我國現有的法律法規做出適當的修訂與完善，明確職教集團是一個具有獨立主體資格的法人，享有獨立的民事權利與義務，而且在民事活動之外的教學、教師及學生管理等領域也具有獨立的主體資格。首先，要以法律的形式明確職教集團與政府的關系，根據職教集團主體的特殊性，確定其法人的性質，將職教集團與政府的關系置于法律中，真正做到依法治校。其次，明確政府和職教集團的權力責任范圍。建立政府問責制度、監督糾錯制度以及職教集團權力保障制度以防止政府行政權力的濫用。健全、完善教育立法工作，明晰職教集團辦學過程中各個主體的權力與責任，建立起一套良性、規范、有效運轉的規則與程序，切實地使職教集團各個主體的行為規范化、法治化。2．界定職教集團法人治理的邊界針對職教集團法人治理的規定過于籠統、執行操作難度較大的問題，當務之急是加強教育立法，拓展關于職教集團法人治理的內涵和外延，根據不同種類和層次的職教集團辦學需要，增加具體的法律條款與內容以增強其適用性和涵蓋面，并且對于違反法律規定的行為應予以追究和問責。界定職教集團法人治理的邊界，最核心的內容就是要理順政府與職教集團的關系，政府哪些能管、哪些不能管，需嚴格規定，政府不能管的，也就是職教集團可以自主決定的部分。要闡明職教集團有哪些自主權，具體到職教集團的人事管理、財務管理及各項事務的管理，要有清晰的界定。(二)政府職能轉變:行政集權管理體制束縛的破除。1．變革政府對職教集團的管理職能落實職教集團法人治理需要政府管理職能轉變，即政府對職教集團管理職權、職責的改變，管理能力的轉換與提高以及管理方式的轉變。首先，政府管理職權、職責的轉變。實現由“無限政府”向“有限政府”轉變，政府應調整其與職教集團的權力關系，切實履行統籌規劃、行政引導和管理監督的職責，改變過去直接管理的管理理念，綜合運用法律、財政、信息服務以及必要的行政措施等手段，減少不必要的行政干預，將原本屬于職教集團的權力還給職教集團。其次，政府管理能力的轉換與提高。政府對職教集團管理能力的轉換與提高體現在政府制定的職教集團發展政策的權威性和有效性上，即政府所制定的職教集團發展政策是否符合職教集團的實際，在多大程度上得到了職教集團的支持和擁護以及政府在多大程度上貫徹和執行所制定的職教集團發展政策。最后，政府管理方式的轉變，即由以行政手段為主轉變為行政、法律多種手段相結合，以直接微觀管理為主轉向以間接宏觀管理為主。政府對職教集團的管理職能應集中于職教集團內外部的宏觀調控，而不是職業院校微觀層面的運行程序和具體環節。2．解除職教集團對政府評估權威的路徑依賴解除職教集團對政府評估權威的路徑依賴，應在教育評估體制機制上進行改革:首先，在教育評估組織制度上，在確保政府主導地位的前提下，對教育評估主體進行結構性調整，改變政府教育評估組織人員過于單一、缺乏多元性的局面;政府應轉移對于職教集團評估的控制，授權一些有政府認可并接受政府監督和委托的教育評估機構，在政府指導下對職教集團進行評估。其次，在教育評估機制上，政府應規范自身評估行為，做到“有所為、有所不為”，建立自我約束機制。最后，在評估標準上，建立多層次的教育質量評估標準體系，應該根據不同職教集團的自身定位、發展目標、客觀條件有所側重地制定多重評估標準，充分發揮評估的適應性。(三)院校制度規約:職教集團內部法治策略的調整。1．建立健全職教集團內部權力運行制約和監督機制要切實進行法人治理，應著力優化職教集團內部權力結構和權力運行方式，建立健全職教集團內部權力運行制約和監督機制。首先，建構合理的權力結構。職教集團內部權力結構的平衡，需要職教集團內部權力重心進一步下移，給職教集團各學校以資源權(人、財、物)與處事權的對稱設置，承認并維護各層次的權力和利益不受侵犯。其次，規范職教集團內部權力運行方式。應注重調整職教集團教職工代表大會制度的功能。教職工代表大會制度是職教集團內部民主管理與監督的基本組織形式。職教集團法人治理的實現，需要職教集團學校教職工代表大會制度的功能進行一定的調整，特別是進一步加強教職工代表大會制度的管理功能和監督功能，即進一步強化“審議職教集團內部的有關重大決策”“維護職教集團廣大教職工的合法權益”“監督職教集團決策層的權力行使”等權力，使教職工代表大會制度真正保障職教集團內部權力的規范運行。設立監事會作為常設監督機構，負責監督職教集團資產、財務狀況和業務執行情況。為保證監事會有效地履行監督職能，應賦予監事會獨立性和權威性。2．依法進行職教集團章程建設章程是職教集團實行法人治理的運行規則與行為準則。制定章程解決的是職教集團內部管理有法可依的問題，意味著從人治向法治的轉變，需從立法體例、立法程序以及立法內容等方面樹立職教集團內部“法律”的權威。首先，在立法體例方面，職教集團可根據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業教育法》等法律法規，結合職教集團學校實際，制定職教集團章程。其次，在立法程序方面，職教集團章程的制定應該經過以下程序:明確職教集團章程的原則、目的;成立職教集團章程起草小組;起草小組經過深入調研，完成章程初稿，廣泛征求意見，在此基礎上將意見匯總，形成定稿;提交教職工代表大會討論;校長辦公會審議;學校法定代表人簽發、報送相應的核準機關。最后，在立法內容方面，職教集團章程一般包括職教集團總則、職教集團的性質、宗旨以及目標、職教集團成員學校的權利和義務、組織機構、管理辦法以及附則等。

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作者:羅世強 單位:遼寧師范大學