當前廣播電視法律體系探索

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本文作者：李丹林工作單位：中國傳媒大學政治與法律學院

在我國，當對傳統媒體的改革還在探索中的時候，數字技術和互聯網技術的快速發展，又將社會生活帶入媒介融合的新時代。因此，學術界有時將整個傳播領域，即平面媒體傳播、電子領域的廣播電視傳播和電信傳播、互聯網傳播當作一個整體來研究。這是一種對于現實問題的理論回應。但是，本文依然選擇廣播電視法律制度作為研究對象，是基于以下兩點理由:其一，從發達國家與媒體的關系和政府對傳播管制的視角來看，廣播電視是介于平面媒體與電信之間的特殊領域，即從保障平面媒體新聞自由的憲法原則，到電信應該履行普遍服務職責所包含法律與政策因素都體現在對于廣播電視的立法和管制中，并以“公共利益”這一概念表示出來。但廣播電視領域的特殊性又在于，廣播電視法上的“公共利益”不僅包含了平面媒體立法和電信立法都要考慮和平衡的各種政治、經濟、文化因素，同時其對于內容方面的管控始終是一個備受爭論的問題，因此，始終處于一種復雜而艱難的利益平衡之中。其二，在媒介融合的新時代，傳統媒體領域與新興媒體領域在技術引領下，相互交叉，但從規范和管制的角度及產業構成來看，廣播電視仍然在政治、經濟、文化領域發揮突出的作用，仍是公共政策與法律調控的重點①。在西方國家，在媒介融合時代，如何確立新的傳播新政策與立法，成為新的理論和實踐問題，但是，這些問題的復雜性仍然主要是源于廣播電視管制的復雜性。因此，只有對發達國家廣播電視法制度進行深入研究，才能為認識和解決當今面臨的新問題提供基礎與借鑒。因此，本文擬仍以廣播電視法為研究對象，探討其構成、演變以及其核心問題公共利益。

一、廣播電視法律制度的構成

(一)法律語境下的廣播電視的意義

法律語境下的廣播電視是一個具有多重范圍和多重意義的概念。首先，廣播電視是一個具有多重范圍的概念。狹義的廣播電視是指利用無線電信號進行的聲音或/和圖像傳輸的情形。它可以是進行這種傳輸活動的設施，也可指這種傳輸活動，還可以指進行這種傳輸活動的主體。廣義的廣播電視除了狹義的廣播電視內容外，還包括利用電纜傳輸的有線電視、利用衛星傳輸的衛星電視等。在研究廣播電視立法和廣播電視發展的時候，還會更廣泛地涵蓋電信、網絡廣播電視等。本文研究的廣播電一般是狹義上的廣播電視。其次，廣播電視是一個具有多重意義的概念。從傳播學視角來看，廣播電視是指利用無線電信號進行一對多、點對面的大眾傳播活動。從政治社會學的意義來看，廣播電視被視為與政治密切相關，與意識形態緊密相連的范疇，是實現政治傳播、進行政治活動的重要工具。從文化社會學的意義來看，廣播電視是傳播知識和信息、宣傳價值觀、傳承民族文化的重要載體。從經濟社會學的意義來看，廣播電視是一種可以創造財產價值的產業領域。從法律社會學的意義來看，廣播電視活動是一種具有法律意義的活動，要符合一定的法律規范，廣播電視組織是法律關系的主體，享有一定的權利、承擔一定的義務。從各發達國家立法關于廣播電視的定義所表達的內涵②可以看出，作為廣播電視法立法的對象———廣播電視組織、規范的活動———廣播電視活動，都是立足于其作為大眾傳播活動受眾的公共性，都是從廣播電視和公眾之間的關系角度來界定的，即為公眾提供廣播電視服務。正因為廣播電視是作為與公眾關系密切的大眾傳播，所以，所有發達國家，都將廣播電視與作為人際傳播方式的電信(雖然狹義的廣播電視和電信都是利用無線電頻率進行信號傳輸)區別對待，依據不同的目的和原則分別進行法律調整。發達國家的廣播電視法律制度，是各國基于一定的目的，對無線電頻率資源使用確立許可制度、對廣播電視做出特別管制而建立的法律制度。各國基于自身的特定國情，在確立廣播電視的具體制度和立法模式上不盡相同。因此，廣播電視法律規范在具體的立法名稱上、每一立法文件調整的范圍方面也不盡相同。比如，在美國，相關的立法文件名稱有“無線電法”(RadioAct)，“通信法”(CommunicationsAct)，“電信法”(TelecommunicationsAct)，“公共廣播法”(PublicBroadcastingAct)等，英國相關的立法文件名“廣播電視法”(TelevisionAct)，“通信法”(CommunicationAct)，“皇家憲章”(RoyalCharter)，法國有“視聽傳播法”，德國有“州際協議”，“媒介法”，“廣播電視法”等。廣義的廣播電視法是指調整與廣播電視有關的社會關系的法律規范的總稱。除狹義的內容以外，還包括其他公法和私法規范。從最早立法來看，廣播電視法是政府對社會領域干預的不斷擴大和深化的產物，是政府從其他領域的管制，拓展到對利用無線電信號頻率資源進行管制的結果。因此，廣播電視法直接涉及政府與公民、行政權與公民權的關系問題，廣播電視法屬于行政法性質，歸于公法范疇。從本質上講，行政機關與公民關系問題是一個憲法性問題。因此，發達國家都將憲法中關于保護公民言論自由、新聞自由的條款作為廣播電視法的核心和基礎。發達國家廣播電視立法和管制，始終圍繞著規范政府權力與保護社會成員的基本權利和自由的問題，發生在廣播電視領域的諸多訴訟都是憲法訴訟，尤其以美國和德國最為典型。簡而言之，發達國家的廣播電視法律制度包含的法律規范主要是屬于公法性質的法律規范。公法的核心功能是控制權力、保障權利。因此，發達國家的廣播電視法律制度是各國基于憲政制度，確立經濟自由、保障表達自由的社會制度背景下，在需要對廣播電視領域進行一定程度的政府干預時，恰當地行使國家權力，解決無線電頻率資源使用中存在的私人無法解決的矛盾而產生的。從表面上看，是對政府機構的“授權”法，實質上則是對政府機構的“限權”法。這種“授權”或“限權”，都是以“公共利益”的保障和實現為目標的。因此，廣播電視法上的公共利益問題，始終聚焦于由這一概念所體現的“權力”與“權利”的關系，即國家與社會、政府與公民的這一核心關系。

(二)廣播電視法律制度的內容

發達國家廣播電視法律制度，從規范意義上來說，主要包括基本原則、具體規范?；驹瓌t主要有:(1)普遍服務原則。這一原則是歐美各國制定通信政策的指導性原則，基本內涵是:一、通信網絡的傳輸覆蓋達到所有國民都能方便接收的水平;二、要根據絕大多數國民的承受能力來確定通信服務的價格，讓所有人都能享受到應有的通信服務。發達國家將普遍服務作為廣播電視政策的指導原則，其政策指向是:一、強調廣播電視覆蓋范圍應超越地理上的阻隔，讓所有的人都能接收到信號;二、廣播電視節目的內容應涵蓋大眾日常生活所必需的所有信息，因此，節目內容應是多樣化的，為此，應通過多種信息來源獲得各種信息;(2)媒體的獨立性原則。這是指廣播電視媒體要與黨派、利益集團、政府機構保持一定距離，獨立自主地進行新聞報道和節目編播;(3)利益的平衡原則。它是指廣播電視媒體在傳播活動中要保持公共利益與商業利益、全國性需求與地方性需求、公共權力和公民權利、主流觀點與少數派意見之間的平衡;(4)競爭性原則。它是指在各類媒體之間、各類傳輸渠道之間、各類服務之間、各類市場之間，盡可能引入競爭機制，以促進效率的提高;(5)多樣性原則。它是指廣播電視媒體在傳播活動中，要照顧到文化上的多元性和思想觀點的多樣性③。具體規范方面，廣播電視法的具體規范，就是規定國家和政府對于廣播電視的規制機制和手段。從歷史發生學的視角來看，在發達資本主義國家，雖然在近代史上都經過了爭取新聞自由的斗爭，確立了依據憲法保障新聞自由的理念和制度，但是，由于廣播電視這種大眾傳播媒介特殊的功能和傳輸方式所利用的資源的稀缺性，各國在廣播電視產生之初，都沒有像保障平面媒體的新聞自由那樣，對廣播電視采取放任的態度和措施，而是針對廣播電視建立了相應的規制措施，并依據變化的時代特點和社會狀況，對這些規制措施進行不斷的改革。這些規制機制和措施，構成了廣播電視法的重要內容。具體來說，這些規制機制和措施大體上可劃分如下幾個方面:確立規制機構;確立規制立法權限;確立電波頻率管理;確立視聽接收費制度;確立許可證制度;規定產權及競爭規范;規定節目政策與內容規范;文化保護的制度和措施規定;投訴與懲罰機制和方法等等。廣播電視法律制度，有其特殊的構成體系。發達國家根據自身的法律傳統、廣播電視業的特點、廣播電視管制體制的特點，并基于不同的政治、文化、社會因素考量，形成了各自獨具特色的廣播電視法律體系。1．廣播電視法的效力淵源:廣播電視法都有憲法和一般法律淵源。各發達國家都將憲法中有關表達自由與新聞自由、人格尊嚴的保護條款作為廣播電視法的基礎規范。英國雖然是一個沒有成文憲法的國家，但是其關于權利保護的憲法性條款和慣例，也是廣播電視法的重要淵源。2．廣播電視法的內容淵源:構成廣播電視法體系各項內容的法律規范，除了立法機關和規制機關依據法律程序制定的專門法律文件之外，相關領域的法律所規定的內容，也構成廣播電視法不可分割的組成部分。如行政程序法律;選舉法律;規范競爭秩序的法律，特別是反壟斷的法律、產業方面的法律;信息公開與信息自由方面的法律;少年兒童保護方面的法律;貿易和文化保護方面的法律;民事侵權方面的法律、刑事方面的法律，乃至相關的程序法律都構成了廣播電視法的內容淵源。3．廣播電視法的形式淵源:各國廣播電視法律，除了典型形式的法律以外，如立法機關和獨立機構制定頒布的法律文件，各國還有自身特殊形式的法律淵源。如美國、英國、德國的相關判例;英國議會和政府各時期成立的專門委員會的報告，BBC皇家特許狀的特別形式，構成了其廣播電視法的重要部分。根據聯邦和各州主權的不同范圍，德國廣播電視法的構成主體部分是各州之間簽署的“州際協議”，確定德國廣播電視法律制度框架的部分則是其聯邦憲法法院的多個與廣播電視有關的判例。此外，各州自身的廣播電視法或媒體法也是其廣播電視法的重要構成內容。相對于歐美其他國家，法國廣播電視法的構成則以國會的立法為主，同時，其廣播公司與政府所簽關于廣播公司權利和義務的協議，也屬于廣播電視法的范疇。歐美發達國家廣播電視立法權限及由此決定的廣播電視法的結構也各不相同。美國作為一個聯邦制國家，州權力和聯邦權力有明確劃分，廣播電視法的立法權主要屬于聯邦政府，只有在有線電視方面，州有一定的立法權。作為獨立管制機構的聯邦通訊委員會制定和的各項行政法規和規則(rule)，構成了廣播電視法的主體性內容。聯邦法院，特別是聯邦最高法院的判例，對確定美國廣播電視法基本的、重要的問題具有舉足輕重的作用。在內容結構方面，基于對不同通訊媒介功能的不同認識，美國對有線電視和無線廣播電視采取不同的憲法態度，實行分別立法。有線電視法律構成廣播電視法律體系中較為獨立的一個組成部分。法國則以國會立法為主。德國認為廣播電視是屬于“州文化主權”的一部分，因此，聯邦立法層面，除了憲法性規范和針對德國國家廣播電臺“德國之聲”的專門立法，廣播電視的立法權限主要在各州。此外，德國聯邦憲法法院的8個判例，也構成了德國廣播電視法的重要內容。

二、廣播電視法律制度的歷史源流及其演變

19世紀末20世紀初，伴隨著無線電信號的發現和頻率資源的利用，廣播電視進入了人類社會的舞臺。此時，資本主義世界完成了工業革命，社會生產力水平極大提高、經濟社會矛盾凸顯，需要國家以新的管理與干預方式應對。同時，在發達國家中，社會思想觀念也由“個人本位”轉向“社會本位”。這樣，政府不再是一個消極的“守夜人”的角色，而是以積極的態度開始深入干預社會的各個領域。在這一背景下，各發達國家在如何利用無線電信號，如何規范頻率資源的使用，從一開始，就通過政策、法律制度予以控制和規范。

(一)主要發達國家廣播電視法律制度的歷史源流

1．英國英國是世界范圍內首先開創了獨立于政府和商業力量的公共廣播電視制度的國家，在后來的發展過程中，逐漸推行公共廣播電視和商業廣播電視并存、協調發展的制度。英國受制于自身獨特的法律傳統和制度，其廣播電視法律制度獨具特色，公共廣播電視以皇家許可的特殊法律形式進行規范，而商業廣播電視則以議會立法的形式進行規范。1922年，英國出現了第一家私營商業性廣播電臺，這就是當時的英國廣播公司(BritishBroadcastingCompany)。1925年，英國的克勞福德委員會(CrawfordCommittee)認為，廣播公司不能置于私人手中。解決這一問題的辦法是，通過代表公共利益(publicinterest)的公共部門(publicbody)來組織廣播活動④。1927年，英國國王頒布《皇家憲章》，將原英國廣播公司(BritishBroadcastingCompany)改組為現在的英國廣播公司(BritishBroadcastingCorpora-tion，即BBC)。自此，開啟了英國廣播電視法律歷史的序幕。針對公共廣播電視，英國女王簽署的《皇家憲章》(RoyalCharter)和英國政府根據《皇家憲章》與BBC簽訂的《許可協議》(LicenseandAgreement)，構成了英國公共廣播電視的法律依據和規范?！痘始覒椪隆访?0年更新一次，英國政府也因此相應地要和BBC重新簽訂協議。至今已經過了7輪。最新一輪的《皇家憲章》的有效期為從2006年到2016年?！痘始覒椪隆肥怯鴩踬x予BBC法人地位及其權利的法律文件。它規定了BCC的性質、宗旨、任務、節目制作標準和運營范圍與方式等。在BBC成立之后到現在，雖然英國政府對于BBC在不同時期態度有所不同⑤，但是，BCC始終堅持在獨立性的基礎上為公共利益服務的宗旨。20世紀50年代起，英國開始發展商業廣播電視。1954年通過的《電視法案》(TelevisionAct1954)，確立了商業電視在英國的合法地位?！?972年商業廣播法》(SoundBroadcastingAct1972)進一步使商業廣播合法化。在此前后英國議會制定和頒布了《1963年電視法》(Tele-visionAct1963)、《1984年電訊法》(1984Telecommunica-tionAct)、《1990年廣播電視法》(1990BroadcastingAct)、《1996年廣播法》(1996BroadcastingAct)、《2003年通信法》(CommunicationAct2003)。綜觀英國商業廣播電視的立法或相關廣播電視政策，基本上貫穿著兩大原則:強調商業廣播電視為“公共利益”服務的宗旨;強調“競爭機制”的引入和強化。⑥對英國的廣播電視法律制度來說，除了上述的憲章、協議、立法之外，英國廣播電視法還包括:歐盟相關立法、本國的一些憲法性規范、議會頒布的一些成文法，如《1998年人權法》、各個時期政府和專門委員會的相關白皮書、綠皮書、報告、相關判例等。2．德國德國的廣播電視立法具有自身獨特的歷史。自廣播電視產生以來，德國歷經了人類歷史上所存在的各種體制，最終在二次世界大戰之后，確立了以公共廣播電視為主，并以商業為補充的廣播電視體制。德國在第一次世界大戰期間，第一次使用了“廣播”(rund－funken)一詞⑦，1923年，柏林“廣播時段股份公司”(Radio－StundeAG)播出的第一個廣播節目被認為是德國“廣播”歷史的開端⑧。根據德國廣播史家的觀點，德國廣播電視及其法律史，可分為三大階段。第一階段:中央集權的時代;第二階段:公共廣播電視時代;第三階段:公共廣播電視與商業廣播電視并存的時代。第一階段為第二次世界大戰之前。這一時代的“中央集權”又歷經三種情形:威廉二世時期的君主制度中央體制，也稱初創期，魏瑪共和國時期的民主制的中央行政體制，納粹主義時期(第三帝國)的中央集權體制⑨。第二階段和第三階段的發展形成了德國廣播電視法現在的模式和特點。二戰結束后的1945年至1949年，德國處于盟軍軍管時期，盟軍軍政府對德國廣播電視體制進行了改造，最終形成了德國的公共廣播電視體制。這一時期成立了“德國之聲”廣播電臺。1949年至1983年是德國公共廣播電視體制的壟斷時期，在這一時期，依據《聯邦基本法》、德國憲法法院所做出的8個重大判決，以及各州之間所簽訂的關于廣播電視的《州際協議》、各州制定的廣播電視法和媒介法，形成了德國的廣播電視法框架。1984年1月1日，伴隨著德國第一個私營電視綜合頻道衛星一臺的開播，各州在此前立法實踐的基礎上，紛紛制定自身的媒介法或廣播電視法，1986年德國聯邦憲法法院判決《下薩克森州廣播電視法》并不違憲，于是，德國的廣播電視法律體系中出現了規范商業廣播電視的制度?！兜聡暦ā肥轻槍Υ淼聡鴩依娴膶ν獠コ鰴C構———德國之聲的專門立法。由于廣播電視的立法事項屬于各州的“文化主權”范圍，因此，有關德國的公共廣播電視和商業電視的法律規范體現在州際協議和各州的廣播電視法中。自1959年到現在，各州先后簽署過8個州際協議。其中1959年簽署的第一份州際協議———即《廣播電視州際協議》對于公共廣播電視和商業廣播電視都進行了規定。此后的州際協議主要針對各州的公共廣播電視做出規定，商業廣播電視則由各州的廣播電視法專門規范。德國聯邦憲法法院的8個關于廣播電視的判決⑩，在德國廣播電視制度發展上起到了“綱舉目張”的作用瑏瑡，對廣播電視法律要規范的重要問題給予了制度性的確定?，F行的德國廣播電視法律體系，依據德國的聯邦制結構，聯邦和州的權限劃分，結合其廣播電視體制，構成如下:一是聯邦基本法以及歐盟的相關法律規范;二是屬于聯邦法律的《德國之聲法》;三是聯邦各州之間的州際協議、各州制定的廣播電視法。其他一些相關法律也構成了廣播電視法的組成部分，如《反壟斷法》、《信息與服務傳播法》。德國廣播電視法正是通過科學、精細的規范設計，使公共廣播制度能夠較好地保持其獨立于政治和商業力量的秉性，保持其高水準的節目質量，因此，使其在當今廣播電視的世界版圖中，“占據著重要一席”瑏瑢。3．法國法國很早就有廣播電視立法，并且保持了長期的廣播電視國有體制。雖然法國也一直強調廣播電視的公共服務性質，但長期的國有體制決定了其廣播電視深受政治的影響。后來又因廣播電視私營化力度過大，于是，法國的廣播電視又進入一個力圖尋求公共與私營體制平衡的探索時期。1903年，法國在埃菲爾鐵塔進行了廣播發射的首次實驗瑏瑣，開啟了法國廣播電視的歷史進程。1923年法國政府制定頒布了第一部廣播電視法律《1923年廣播法》。這部法律規定，廣播歸國家專有，但這時的國家壟斷還較為寬松，實際上還有一些私營電臺。第二次世界大戰后，私營電臺的許可證被沒收，法國的廣播以及以后出現的電視由國家全面壟斷。1982社會黨執政后議會通過新的廣播法，允許開辦私營電臺，一年間有1000多家私營電臺獲得執照。1985年開放了商業電視，1987年最大的國營電視一臺被出售。1989年通過新的廣播電視法，設立最高視聽委員會，負責對私營電臺和電視臺的批準權，對公共廣播機構負責人的任命權和對節目制作編播規則的制定權，由此確立了公私并存的廣播電視體制。法國頒布的重要廣播電視法律規范有:1959年的《視聽傳播法》、《1974年傳播法案》、《1982年傳播法案》、《1986年傳播法案》、《1994年修正案》、《2000年修正案》、2004年的《數字經濟信任法》、《關于電子傳播和視聽傳播服務法》、《2009年視聽傳播和新公共電視法》等。近年來，法國開始探索公營與私營之間的平衡，《2000年修正案》重新使用“公共服務部門”這一概念，視聽傳播格局中的公營部分得到加強?，F在，廣播電視表面上實行雙軌制，但實際上占主導地位的是私營媒體瑏瑤。基于法國獨特的文化和歷史傳統，法國廣播電視法最顯著的特點是隨政治力量變化呈現“周期性”的波動。20世紀80年代以來的“變法”努力，正如法國前總統密特朗所說，要“剪斷”政治權力與視聽媒體之間的“臍帶”瑏瑥(雖然兩者之間的“危險關系”在法國還存在)，以實現法國的“視聽傳播自由”，即“言論自由”、“經營自由”和“自由與多元”。4．美國美國的廣播電視法律制度，相對于歐洲國家，自身特色極為突出。美國建立的是以商業廣播電視為主、公共廣播電視為補充的商業廣播電視體制。其立法主要是一部如何規范商業廣播電視的立法史。美國最早的廣播電視立法可追溯到1910年國會通過的《無線航行法》(WirelessShipActof1910)?！?912年無線電法》(RadioActof1912)和《1927年無線電法》(RadioActof1927)確立了美國的商業廣播體制?！?934年通信法》(Communi-cationsAct1934)是美國歷史上對于美國商業廣播電視規范的最重要的法律，1996年國會通過的《電信法》(Tele-communicationsActof1996)是對《1934年通信法》的修訂。1967年美國國會頒布了《公共廣播電視法》，由此確立了美國公共廣播電視制度。至今，美國的公共廣播電視在整個廣播電視的份額上所占比例很小。美國廣播電視法雖然確立了以商業廣播電視為主的體制，但是，對廣播電視管制的公共利益目標的追求、對商業廣播電視的“公共利益”的義務要求，始終堅定不移。國會制定法、聯邦獨立管制機構制定和做出的各項規則和決定、美國聯邦法院的判決共同構成了美國廣播電視法律體系。

(二)發達國家廣播電視法律制度的演變

發達國家廣播電視的發展呈現出一定的規律性，即表現為產權層面和技術層面從單一到復合的雙重過程。法律作為一定社會關系在上層建筑中的反映，廣播電視法的內容的演變也呈現出這樣規律性。從產權層面上來講，早期各國確立的或是單純的公營或國營體制，如英國，德國、法國;或是單純的商業體制，如美國。后來實行公營體制的國家允許商業性廣播電視的存在，單純商業體制的國家則開辦公共廣播。如今各發達國家都實行這種依法確立的二元體制。從技術層面上來講，根據技術的發展，開始是單純的無線廣播，后來出現無線電視、有線電視和衛星電視以及IPTV電視等。在廣播電視法發展的不同時期，根據傳輸頻道的不同，法律區別不同領域分別予以規制和調整，到當代則出現統一調整的趨勢和狀態。這種統一不僅限于廣播電視領域，還針對媒介融合的趨勢，將廣播電視和電信、互聯網等納入統一的法律規范的調整范圍，如美國的《1996年電信法》、英國的《2003年通信法》、法國的《關于電子傳播和視聽傳播服務法》和《2009年視聽傳播和新公共電視法》等。廣播電視法的發展演變還可從社會政策和制度的角度進行歸納。伍德羅•威爾遜(WoodrowWilson)認為，政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執行的法律和法規瑏瑦。2002年出版的德國《廣播電視法規大全》(Rundfunkkrecht)開篇第一句話就是:“廣播電視法，就是轉化成為條款的政策”。在德國，廣播電視制度和政策最全面和最真實的體現者就是它的法律制度瑏瑧。東京大學社會信息研究所的花田達朗也指出:“傳媒規制系統屬于傳媒規范系統的組成部分，而傳媒規范系統對于傳媒制度系統而言，實際上就是傳媒的法制系統。”瑏瑨因此，發達國家廣播電視法律制度的歷史演變，也就是發達國家傳播政策演變的具體法律體現。根據簡•馮•庫倫伯格和丹尼斯•麥奎爾的研究瑏瑩，發達國家傳播政策的演變或法律制度價值取向和具體規范的演變呈以下軌跡:傳媒領域的政策制定通常是以“公共利益”這一概念為指導原則，根據“公共利益“這一原則在不同時期所包含的不同內容和價值目標的指向和偏移，將廣播電視法律制度或傳播政策的歷史發展劃分為三個階段，第一個階段為19世紀中葉至二戰，這一階段的“公共利益”是“代表大工業的利益機關和國家利益之間追求自我利益的結果”瑐瑠;第二階段為1945年至1980/90年代。這一階段的特征是:規范和政治上的考慮要多于對技術的思考，也有對民族一致性和穩定的研究?！肮怖妗备囿w現在“民主精神和渴望對國際社會團結一致的愿望”瑐瑡;第三階段為20世紀90年代至今，這一時期，公共利益原則的內涵雖然不變，但是一些價值次序發生了變化。這些變化只要發生在社會責任要求、公共服務和利他主義方面，其中特別突出的一點是基于對兒童的保護，對于淫穢色情內容的管制的強化。因此，觀察研究廣播電視法律制度，觀察其“公共利益”原則的問題，對于我們研究發達國家的傳媒政策、法律制度，認識媒介融合帶來的挑戰以及要解決的問題，都是一條必經之路。

三、廣播電視法律制度的價值目標與公共利益原則

廣播電視法律制度在一國的法律制度中雖然僅僅是一個范圍狹窄的法律領域，但是，這一法律領域關涉利用廣播電視進行表達的憲法保護問題，關涉行政機關或獨立管制機關的行政許可和監管問題，也關涉經濟自由和重大產業政策和市場秩序維護問題。因此，發達國家廣播電視法律制度的價值目標具有復合性，其要保護和平衡的是公平、效率等重要法律價值。所有這些價值都統一在“公共利益”這一概念之中。其中公平價值的內涵，正如庫倫伯格和麥奎爾所歸納的，包括政治福利、文化福利方面的意涵，具體有:對于表達權利、知情權利、平等普遍利用廣播電視的權利的保護，這些都是為民主社會和公民基本權利的保障所必須;效率價值的內涵，則更多是強調在協調與公平價值的沖突時，如何能夠促進市場的競爭，為產業的發展提供更為寬松的法律制度環境。從立法史的角度來看，不同時期的立法在具體目標上偏重不同，大致的趨勢是從注重公平價值向注重效益價值轉移。但是，由于發達國家都是憲政民主國家，其公平價值中強調的是人人有接近和使用廣播電視的權利、人人有知情和表達的權利，因此，引導和約束廣播電視機構全面、充分表達各種觀點和意見的“多元”原則這一核心并沒有改變。廣播電視法對于廣播電視機構在節目政策和規范方面的要求，即“多元”的要求構成廣播電視法上“公共利益”目標實現的重要途徑。這一意義上的多元，被稱為“內部多元”。發達國家一般將“禁止事先約束”的新聞自由作為一項憲法原則，無論國會立法，還是政府都不能直接干預廣播電視機構播出的內容。為了保證“內部多元”，各國又通過規定設立不同產權性質的廣播電視機構、通過規定特殊的廣播電視機構的內部治理結構、通過規范不同媒體間的交叉產權、通過控制對廣播電視機構的市場占有的規模，來防止節目內容的單一，或促進廣播電視機構對于涉及公共問題的節目的播出和意見的多元。所有這些屬于直接的節目政策和節目規范之外的法律制度和規范，又被稱為“外部多元”。因此，發達國家廣播電視法的內容，概括起來就是兩個方面:“內部多元”和“外部多元”。作為廣播電視法直接對于廣播電視機構規定的義務，主要是“內部多元”方面。簡要概括發達國家廣播電視法律制度的公共利益原則，其主要內容是:公共利益原則的目的性內容———“公眾”的利益，即憲法所保護的利益:言論自由和新聞自由、知情權益、媒介近用權;公共利益中的特別利益———兒童利益，即兒童接受良好教育和避免有害信息影響的利益;公共利益的手段性內容———許可續展標準、節目標準，通過這些標準既避免對于廣播電視表達權益的損害，又要求廣播電視機構為公眾和兒童更好地服務;公共利益的結構性內容———保證內容多元的廣播電視結構和市場的多元的產權制度和市場規范，通過這些制度和規范，來保證“公眾”利益的實現。如今，在發達國家，面對媒介融合帶來的諸多問題中，新的傳播政策、媒體管制要應對的最重要的問題是，如何使公共利益所體現的價值目標更好地協調，公共利益原則所包含的權益能夠更好地實現。我國現在也處這樣一個媒體融合的時代，廣播電視的改革也走到一個歷史的關口，研究發達國家的經驗和問題，對于我們更好地規制和發展媒介產業，具有重要的現實意義.