互聯網約車行政法律研究

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［摘要］近些年互聯網約車，隨著我國共享經濟理念的興起而蓬勃發展，在深刻改變了民眾出行方式的同時，所產生的各種問題和現象也引起社會各界的熱議。其中關于互聯網約車的行政立法、行政監管、行政制裁的問題皆沒有得到妥善的解決和處理。對于互聯網約車的法律規制仍然需要理論和實踐更多地去探索和解決。

［關鍵詞］互聯網約車;行政法律問題;法律規制

互聯網約車(本文簡稱“網約車”)是近幾年出現的新業態，網約車業務在我國快速發展，對民眾生活影響巨大，在給民眾生活帶來便捷出行的同時，也引發了一系列爭議和熱點，尤其是帶來了很多的行政法律問題。

一、互聯網約車的概念和現狀

(一)互聯網約車的概念。網約車是以互聯網技術為依托構建的服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動①。其在本質上是共享經濟的一種類型。首先，網約車服務是乘客依托網約車公司提供的車輛應用軟件，通過提前預約車輛享受點到點的運輸服務。其次，網約車司機和車輛則都需要符合我國法律法規的規定，司機和車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門結合本地實際情況制定。再次，預約出租汽車(包括網絡預約出租汽車和電話預約出租汽車等形式)，不得巡游攬客，只能通過預約方式提供運營服務。網約車的性質是“預約出租客運”，既具有出租汽車的性質，又體現出新興業態的特征。(二)互聯網約車的市場現狀。網約車以全新的理念、先進的科技為依托，開創了巡游車的新領域。我國的網約車市場也在蓬勃發展，目前這個市場規模仍然在不斷擴大［1］。1．網約車的市場定位。20世紀90年代我國的出租汽車行業蓬勃發展，出租汽車在緩解民眾出行困難問題的同時，也出現了服務質量不高、拼車不打表等問題，影響了行業的風氣和口碑［2］。2014年，新業態的網約車公司進入市場，傳統出租汽車行業遭受到利益的巨大挑戰與考驗，引起了傳統出租車行業與新業態網約車的沖突與博弈［3］，繼而導致了一系列沖突事件的發生②。網約車行業是一個國家政策限制的、輔助性的、規模有限的出租行業，隨著網約車行業競爭加劇，最終需要在服務、增值、推廣方面有實力的公司引領下，形成相對平衡的健康發展的行業［4］。國家行政監管部門面對市場上的新生事物和利益糾紛，需要出臺相關的法律法規對其進行調節，交通部等部門共同出臺的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(本文簡稱《暫行辦法》)就是在這樣的需求下應運而生。這項部門規章可以說是眾望所歸，對于明確網約車的合法地位，劃分當前運輸市場，調節利益及社會矛盾提供了方向和依據。通過以上表述和各地相繼出臺的《網約車管理辦法》實施細則來看，表明我國的監管層已經對網約車做了清晰的定位:我國的公共交通市場國家只會允許網約車作為輔助，成為巡游出租車和公共交通的補充［4］。對網約出租車和巡游出租車進行了差異化的定位和市場劃分，避免了二者的價格戰，規范了整個公共交通市場的秩序。2．網約車的社會需求。第一，網約車可以滿足乘客出行。隨著移動互聯網的發展，共享經濟深深影響了我們的生活行為方式。共享經濟是指社會民眾在公平享有各種社會資源的前提下，各自以不同的方式參與經濟活動的付出和受益，從而共同獲得經濟紅利。而網約車作為共享經濟代表之一，為民眾出行提供了更加便利的方式。首先，民眾可以選擇出行條件。自由便捷的出行方式是網約車的特色，民眾可以通過打車軟件來預訂和選擇自己的出行條件，節約時間和各種成本。其次，民眾可以選擇出行成本。與出租車相比，由于網約車大多為普通私家車，交通運輸成本較低。網約車平臺公司會經常推出各種優惠措施，民眾在乘車時可以支付較少的乘車報酬。最后，民眾可以選擇出行質量。網約車大多是專車服務，但是也有拼車服務，成本和質量的選擇權在民眾手中。第二，網約車可以促進社會再就業。網約車不僅可以緩解公共交通壓力，而且可以緩解一部分就業群體的生活壓力。據中國人民大學勞動人事學院課題組關于網約車司機的調查，煤炭鋼鐵等產能過剩行業中32%下崗失業人員都選擇網約車司機這個職業作為再就業途徑［5］。網約車的興起，產生諸多的靈活就業崗位，可以促進我國目前的產業結構和經濟結構調整，由于“去產能”帶來的職工再就業壓力也可以得到有效緩解。

二、網約車發展產生的行政法律問題

網約車的新規出臺之后，網約車在我國得到了合法有序發展，為社會和經濟的發展作出了貢獻。但這并不是對網約車政策討論的結束;恰恰相反，在網約車獲得合法性承認之后，其面臨著新的需要解決的行政法律問題，成為新的法律規制分析的開始。(一)網約車行政立法問題。1．行政立法利益協調問題。目前，國際上對網約車管理尚未形成一致意見。國際上對網約車行業政策的指向一般比較保守，在美國和英國對優步公司的業務活動進行了限制，在歐洲大陸部分國家甚至完全判定優步違法［6］。可以看出，整個國際社會對網約車行業還是以限制為主。我國的《暫行辦法》是全球第一個國家層面的網約車監管法規［7］。在全世界范圍內，這是首部為互聯網+、分享經濟立法和正名的部門規章，在全球法學界來說都無疑是進步的。但是這部《暫行辦法》一經頒布在國內也引起了熱議，諸多問題都分歧甚多，尤其隨著各地交管部門制定的地方規章的出臺，使利益分配問題的熱議達到了高潮。目前某些一線城市網約車實施細則對駕駛人員和車輛戶籍的限制①，引起了諸多外地務工人員的不滿，這個群體的利益在很多地方政府的行政規章中沒有得到保障。一些左派的法律學者認為，立法的真正決定因素，是控制并影響著任何政府的強大的利益集團，以及根植于一國當權派結構和態度中的正式且傳統的思維方式［8］。歸根結底，真正的斗爭存在于階層之間，存在于那些當前控制著社會和社會資源的人與那些因為沒有自己的生產資料而只能按照其他人指定條件謀生的人。行政立法的利益協調和解決還需要國家尤其是各級地方政府來制定更加完善的行政規章和制度。2．行政立法空白問題。社會在創新創業的發展過程中會產生大量的社會治理難題和問題，政府在應對這些新生事物的同時，也決定了我國能否真正實現創新驅動、轉型升級的目標②。新興事物出現之后引發的利益沖突和調整，是因為原來的法律規范無法應對。雖然我國已經對網約車進行了合法化的規范，《暫行辦法》已經在網約車公司平臺性質、駕駛員準入、車輛準入以及信息安全保護等方面進行了規范設定，但是具體的實施辦法還需要實踐去檢驗，并且應該跟蹤完善后續實施措施。各地的網約車政策落地之后，某些地方引發一系列社會矛盾和問題［9］。這些問題的后續解決還需要行政立法來協調和解決，因此相關配套的地方規章應該盡快予以完善。(二)網約車行政監管問題。2016年10月份以來，以北京、上海、廣州為風向標的一線城市的交通監管部門因地制宜制定了不同的網約車實施細則，開始形成了對網約車從國家到地方的監管體制，對于更好地保障民眾出行，穩定和協調市場競爭，管理和監督網絡平臺發揮著積極的作用。同時網約車的行政監管又面臨一些問題和困境。1．駕駛員行政監管問題。雖然《暫行辦法》中對駕駛員的準入資質和法律條件有一定的規定，諸如暴力犯罪、交通違法及其他違法犯罪行為，這些都成為駕駛員取得駕駛資質的硬性條件①，但是難以杜絕駕駛人的其他違法行為。近日，全國多地網約車乘客在使用各種網約車軟件約車出行時，遇到了駕駛員惡意刷單的情況。惡意刷單是指乘客的訂單被司機接受，訂單已經生效，司機卻沒有履行合同。即司機接單后沒有接乘客，卻在一定時間內結束了行程，并直接扣款，事后也無法聯系到司機，由此對乘客造成了直接的經濟損失和其他的間接損失。乘客發現此類問題后都向各網約車公司進行了投訴，各個網約車平臺公司也對此類問題進行了處理。一般都是投訴經核實后全部退款，有些網約車平臺公司還會給予乘客一定的補償，同時與駕駛員解除合作關系。駕駛員的惡意刷單行為毫無疑問已經是違法行為了，但是由于現在行政監管部門的職責和權限劃分不明確，對于駕駛員的違法行為監管不到位，違法行為導致的法律后果駕駛員并沒有承擔，也沒有得到任何法律制裁。我國現行的法律是否能對此類問題進行調節，目前也沒有定論，法理認知的不明確更為行政監管增加了難度。2．乘客行政監管問題。網約車運營中不僅存在駕駛員惡意刷單情況，同時存在著乘客惡意逃單的情況。惡意逃單是指乘客事先購買一個全新的手機號碼，但是這個手機號碼無需SIM卡即可使用，乘客一般稱之為“小號”。乘客會用這個小號來進行網約車運營服務，在服務完成之后，乘客不支付服務費用。這個小號會在下車之后注銷，駕駛員無法聯系到使用小號的乘客。目前對于這種惡意逃單的行為，無論是網約車平臺公司還是駕駛員都無法進行事前約束，網約車平臺公司一般是對這種惡意逃單的乘客進行服務限制，惡意逃單一經發生，該乘客無法再次進行網約車服務。乘客的惡意逃單毫無疑問是違法行為，這種違法行為法律上一般認定為民事違法行為。但乘客惡意逃單行為會對整個網約車市場秩序造成影響，也應該受到行政監管。這一法律問題的法理和法律的空白亟需彌補。3．網約車平臺公司行政監管問題。網約車平臺公司是網約車運營過程的核心，對其加強監督管理是政府的分內職責，有利于充分發揮網約平臺公司的主體地位和作用。對網約車持有疑議的焦點問題之一是網約車平臺公司的壟斷問題?；ヂ摼W平臺公司的特性就是要爭取盡可能多的用戶數量，當市場份額擴大到乘客和司機都無法選擇的時候，就構成了壟斷。這種自然壟斷地位是通過市場競爭自發形成的，并未借助任何行政權力或者其他手段［10］。很多網約車公司在初期的“價格戰”中大量占領市場，很容易在后期形成新的壟斷。對市場的壟斷行為進行監管成為當下行政監管的重點之一，監管者要對包括聯合定價等濫用壟斷地位的行為等，予以查處。對網約車平臺管理的另一焦點在于網約車欠薪問題。依據《暫行辦法》第十條規定②，可以斷定網約車平臺公司與網約車駕駛員存在勞動合同關系，雙方應該按照《勞動合同法》來履行各自的權利和義務。但是現實中偶有發生網約車平臺公司欠薪事件。筆者所在地就發生過優步欠薪，司機無法討要，最后打電話給媒體求助的事情。本地相關的行政監管部門對于此類法律事件似乎鞭長莫及，缺乏有力監管措施。相關的行政職能部門應該負起責任，維護駕駛員合法權益。(三)網約車的行政制裁問題。共享經濟在中國的發展時間只有兩年多，但是這種經濟形態卻存在著法律問題，尤其在行政制裁方面存在諸多法律問題和困境。對于網約車產生的諸多行政法律問題，行政監管部門除了要面對無法可依的困境之外，還要面對更多的監管空白地帶，很多法理和論證也不成熟，法學界更沒有形成共識，行政制裁的法理和法規不足導致行政制裁幾乎無法展開。現實中即使偶有行政制裁問題出現，在行政制裁原則和制度方面也有缺陷。雖然我國的行政制裁法律法規相對完善和成熟，但是在網約車方面的行政制裁缺乏相關法律法規的協調和規范，導致諸多行政法律問題轉為民事制裁或刑事制裁來裁決。加之行政裁決的法律后果的承擔和法律責任分配的衡量也是一大難題，導致現實中對網約車的執法經常引發各種社會問題和矛盾。

三、網約車行政違法問題的規制建議

一部法律法規的創制和誕生不僅僅是規則的制定，更是民意的表達，同時還需順應社會的發展和科技的進步。(一)完善當前的法律規則。法律實質上是由規則構成的，規則是指法律上具有嚴密邏輯結構的行為規則，法律規則的核心在于通過提供某種指導行為的準則和要求來影響人們的行為及選擇［11］。因此國家調節社會關系和協調社會利益、解決社會矛盾需要法律規則來控制、引導以及計劃我們的生活，從而讓人們的行動符合法律規則。法律規則的制定和出臺以及后期的完善，對國家和社會的發展都有重要影響。法律規則會規制特定領域的法律活動，規則的適合、高效、有用、有益是規則制定的基本原則，遵循這些原則可以有效調節我們針對的特定領域。網約車的法律規則是否符合上述標準，需要實踐去檢驗。若有需要調節和改進的法律規則，應及時作出調整以更好地調節社會關系。同時還應確認法律規則內容是否恰當和合適，調節程度深淺，這些構成規則實質性的要求。若法律規則的內容制定的不合適或不恰當，在現實中施行的時候會遭遇重重阻力。評價法律規則內容需要社會的檢驗，各地的網約車規則被肯定和非議，都源自于社會各個群體不同的需求。這就更需要審慎地去思考和斟酌法律規則該如何制定了。(二)培養正確的法律意識。法律意識“是人們關于法律現象的思想、觀點、知識和心理的總稱”［12］。法律意識培養的目的是依靠科學和進步的法律意識形成正確的法觀念，推導出合理的法律原則和制定有效的法律制度，保證法律的有效遵守和執行，使法的作用得到最大效能的發揮［13］。法律意識存在于每個社會成員心中。每個公民的守法行為與公民的法律意識水平高低有很大關系。法律意識的強弱決定著公民守法狀況的優劣。目前頻發的網約車法律問題很大程度上是因為網約車相關各方的法律意識都較為缺乏，對于何為違法行為以及違法之后要承擔的法律責任沒有清醒認識。因此，培養和提高社會成員的法律意識，對行政違法行為需要有清醒認識和明確界定，更要明白違法之后要承擔的法律責任。守法的自覺性得到提升，違法行為就會減少，網約車市場會更加秩序井然的發展，從而更好維護和保證各方的合法權益和利益。

總之，網約車新規實施后反映出來的種種情況表明，網約車面臨的問題不會一勞永逸地得到解決，而是一個不斷重復的博弈過程，同時也是一個不斷學習和進步的過程。需要在學習中進一步感知問題，化解矛盾，不斷調整，繼續前行，這是我們對網約車改革的期待，也是對“互聯網+”時代所有公共政策制定過程的期待［14］。

作者:逯慧 單位:山西大學