中國農地法律制度的改革途徑

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本文作者：汪軍民工作單位：中南對經政法大學法學院,

一、問題的提出

土地承包經營權制度經過近30年的實踐,已經表現出了巨大的經濟社會發展績效,為促進我國農村經濟的繁榮、加快農業經濟增長、提高農民物質文化生活水平,發揮了不可替代的作用。然而,隨著社會經濟環境和條件的變化,現行土地承包經營權制度表現出某些不完善的地方。針對這些問題,學者們提出了若干有關農地制度改革的思路。到底如何選擇農地制度改革的路徑,我國的農地制度是走國有化道路;還是私有化道路?諸如此類問題,有學者(曹振良,1994;周天勇,2005;喬新生,2004;張德元,2003;陸奕彪,ZIX)0;等等)提出了土地國有化主張;另一些學者(文貫中,2006;楊小凱,2002;蔡繼明,2以抖;陳東琪,1989;等等)則提出了土地私有化主張。學者們研究的重點集中在農地私有或者公有問題上,即沿著“所有權改革路徑”尋找我國農地制度改革的方案。這種研究思路至少存在兩個方面的問題:一是沒有充分考慮我國大陸法系的法律傳統,忽視了土地權利的內部結構,單純將產權等同于所有權,誤認為農地制度的改革就是所有權制度的變革,因而,存在著研究路徑的偏差;二是沒有將農地制度與實現農地制度的組織形式有機結合起來,探尋農民土地權利實現的形式。本文擬對兩種“所有權改革”路徑進行剖析,在此基礎上探討農地制度完善的路徑。

二、土地國有化方案與評析

在農地制度改革方案中,到底為什么要實現土地國有化改革?土地國有化是否可行?

(一)土地國有化的基本模式

所謂土地國有化,就是將農村土地集體所有制改變為農村土地國家所有制,使我國土地所有權制度的“二元結構”轉化成“一元結構”。。依據這一主導思想,存在著如下具體的做法。1.“土地國有,農民永佃”模式?！?1在現存的以家庭經營為主體的土地承包經營基礎上,將純粹形式化的土地集體所有權轉歸國家,國家用永佃制形式把國家與農民之間的土地承包關系制度化和法律化。這種由土地國家所有權與農民使用權、國家所有權主體與家庭經營主體直接對應的組合結構,并不改變土地的家庭經營方式與均等的小規模經營結構,絲毫不觸動家庭經營主體的經濟地位、財產地位、法律地位和切身利益。切實施國有永佃制后,土地使用權歸農民,農民使用土地不受外來干擾,在完成土地稅以后,農民有取得經營成果的權利,以及轉讓土地使用權的權利。國家只征收統一的地稅來節約交易費用,區分政府職能與經濟活動。。l對于這種永佃制是否是有期限限制,有學者提出了國有加999年使用期方案。º2.“土地國有,租賃經營”模式。具體做法是:改土地的集體所有制為國家所有,各級政府代表國家對土地實行直接占有,對一切土地實行有償使用。各級地方政府承擔土地登記、土地承租登記、土地流動登記以及地租征收等職能,并履行區域土地整治、土地投資、土地防護等組織職能。土地承租給農民共同經營或雇工經營,租賃主體可以是個人、農戶、聯合體。農民憑借其經營能力提出承租申請(包括承租期限、承租面積等),在得到地方政府許可后進行有限承租經營,并履行與土地整治相關的經濟義務。國家和地方政府征收地租,求得土地所有權在經濟上的實現。絕對地租返回土地,作為國王開發和國土整治資金。t4]實行土地國有制,根據兩權分離的原則,把土地分片租給農民耕作,以收取地租,并有意識地造成一定的規模經營,使土地向種田能手集中,在某些場合,還可以轉讓土地的占有權,出賣某些土地的占有期限,以推動私人經濟的發展和外資投人的增加。。,3.“土地國有,私人經營”模式。土地私營是一個經濟概念,它包括單一農戶經營、若干農戶聯合經營以及家族經營,也可以是具有一定規模的農業企業的組織形式。在這種模式下,國家土地所有權的經濟實現形式是地租、地稅,它的主要體現是:農民不能將土地作為私人財產任意支配,如不能將土地閑置不用,不能將土地出租、出賣、贈送給外國人,不得妨礙國家對土地的統一規劃和改造治理、農民依法接受國家對土地經營者所進行的資格考查。[6]4.“土地國有,承包經營”模式。農地國有化后,國家可繼續維持農村現有農用地的承包關系,對收回的土地招標承包,擴大經營規模。對愿意承包國有農用土地的農戶或農民,國家應無償或以極低的地租提供土地,同時鼓勵有條件的地區和農產擴大土地經營規模。為保證農用地的合理使用和農產品的供應,國家與承包戶簽訂農產品銷售合同,對在正常情況下不能完成合同或無力經營國有土地的農戶,國家可收回土地,轉包給善于經營的農戶。

(二)土地國有化的理由

主張土地國有化的學者認為,從社會經濟長遠發展趨勢、緩解中國人地比例嚴重失調的矛盾以及有利于國家宏觀調控來考慮,我國農村土地應當實行國家所有制。其原因在于:第一,國家所有制有利于科學、合理地利用現有土地。第二,有利于土地的綜合養護治理,包括農田水利基本建設,優化土地生態環境,提高土地質量,增強土地的整體生產能力。第三,中國農村土地集體所有制實際內在經濟機制較弱,逐步發展到國家所有制對農民震動不太大。第四,實行土地國有制后,無論是實行個人承包,或集體承包,還是實行有償租賃制,對經營者都沒有什么影響?！?1從國家控制社會的角度,土地國有化的本質是在法律上規定土地所有權與土地管理權的統一,國家直接規定土地使用權的分配方式,使區域的土地分配方式與區域發展階段相適應,強制加速土地生產要素高效率的流動,阻止低效率的不公平的流動,確保我國現代化的穩步推進。國家能否有效地控制土地,是國家能否有效地控制農民、控制農村、乃至控制整個社會的關鍵。四,針對現行土地承包經營責任制存在的問題,主張將虛擬的農村土地所有制改為國家所有制,建立統一的土地所有與土地管理制度。認為土地私有制只能使土地與人口之間的關系更加緊張和復雜化,而土地承包經營權制度不應當成為中國農村土地經營的唯一的和普遍的模式,各地應當根據生產力發展的需要,在國有化的基礎上,探索新的土地使用機制。匯10]實行土地國有化,既符合社會主義的本質要求,也可以解決現行土地制度中所有權主體缺位,集體土地產權不清等制度缺陷。由于土地資源的重要性和稀缺性,土地制度應當能最大限度地激勵農民對土地資源的充分利用。實行土地國有化,可以從根本上解決土地管理混亂、土地資源浪費等問題。還有學者認為,只有實行土地國有化才能更好地明晰產權,才能更好地貫徹農村基本政策。‘川總之,贊成土地國有化的主要理由有:實行農村土地國有化,有利于國土綜合整治,有利于土地管理;障礙小、成本低;與社會主義本質相一致,等等。

(三)對土地國有化方案的評析

土地國有化變革的實質在于土地所有權制度的變革,所選擇的是“所有權改革”路徑。從實行土地國有化的方式和理由來看,在我國現階段,將農地國有化既是沒有必要,又是不可行的。1.主張農地國有化理由都是不充分的。(l)農地國有制并不是保證農地資源有效管理的唯一模式和最優選擇。實行農地國有制,固然強化了國家對農地資源的管理,對于控制農地資源利用,防止農地浪費,起到了一定的作用。但這并不能解決農地制度中的根本問題。農地制度的根本問題在于,如何建立農地的公平和有效利用的運行機制,確保農地與農民之間的有效結合。這就要求將農地的權利合理配置給農民,而不是將農地權利遠離農民。盡管將農地從集體所有改變為國家所有,似乎只是公有制形式變化,農地公有制性質并沒有發生根本變化,但是,這種“形式變化”使農民失去了所有者即“共有”的身份。其結果將抑制農民生產和投資的積極性,限制農民經營自主權。況且,我國農村地區差別較大,農地資源狀況千差萬別,人口與農地之間的比例不同,實行統一的國家所有制,不利于對土地資源的管理,不符合我國的國情,因而,實施起來將存在很大的障礙。(2)在農地國有制的基礎上,規定農民使用土地的期限為999年是缺乏依據和沒有意義的幻想。從法律的角度看,農民使用土地的權利是一種用益物權,用益物權的特征之一是“有限性”,這種期限之長短與社會經濟環境、人口的變化而變化。因此,對土地使用權規定一定的期限是必要的。問題的關鍵是期限多長,才算合理和科學。確定土地使用權的期限,應當考慮人地比例關系、社會經濟發展狀況、未來社會發展需要,以及土地使用期限與農民積極性之間的關系等因素。并不是土地期限越長,農民的積極性就越高。土地使用權太短或太長,均會制約農民積極性的發揮,因此,在土地使用權期限問題上,一定存在一個最佳的年限范圍,在這個范圍內,農民生產經營的積極性最大,小于或超過這個范圍,都將降低對農民的激勵。另一方面,社會經濟發展是處在不斷的變化過程之中,未來的社會千變萬化,很難預測,試圖規劃幾百年以后的事情是沒有意義的,也沒有必要。未來的農地制度一定要隨著未來社會發展變化而變化,這是農地制度變遷的規律所決定的。從幾千年古代歷史來看,古代社會生產力發展那么緩慢,且落后,但很少有一種農地制度幾百年不變。(3)實行土地國有化并不意味著土地產權必然清晰,而其他的所有制形式就不能實現產權清晰。如果說土地集體所有存在產權不清晰的話,那么,由集體所有變成國家所有同樣存在著“產權不清”問題。其實,問題的關鍵不在于,產權是否得到清晰,而在于土地權利結構如何劃分,以及土地使用權如何有效的配置給農民,以保證農民積極性的充分發揮。一些西方學者大肆鼓吹“產權清晰”是市場經濟有效運行的必要條件,顯然將“產權”概念取代了“權利的內部結構”,混淆了英美法系背景中的產權與大陸法系的物權的差異?？傊?主張土地國有化的理由是缺乏根據的。2.土地國有制下的幾種模式均存在著較大的制度變遷成本。在“土地國有,農民永佃”模式,“土地國有,租賃經營”模式,“土地國有,私人經營”模式,“土地國有,承包經營”模式等幾種土地國有化的具體模式中,土地所有權制度的性質是相同的,所不同的是經營權制度。它們都是“兩權分離”的具體形式。在土地問題上,存在著兩種“兩權分離”,一種是經濟學視角的“兩權分離”,即土地所有權與土地經營權分離;二是法學視角的“兩權分離”,即土地所有權與土地使用權的分離。兩種“兩權分離”既有區別,又有聯系。雖然上述幾種模式都是在土地國有制下,所表現出的不同形式,但在如何實現“兩權分離”,以及“兩權分離”的公平與效率方面存在著較大差距?！巴恋貒?農民永佃”模式是永佃制的一種形態。在古代社會,永佃制曾發揮過重要的作用,»但隨著社會的發展,永佃制已經逐步退出歷史舞臺。我國臺灣地區曾實行過永佃權制度,但現在已經廢除。實現這種制度,需要將現有的土地集體_所有制轉變為國家所有制,由于會受到農民的抵制,制度變遷成本較大,而將承包經營權變成永佃權,將引起社會利益的調整,必然會帶來社會動蕩?！巴恋貒?租賃經營”模式中“租賃經營”與“永佃經營”模式的差別是,前者屬于債權性質的經營方式,而后者屬于物權性質的經營方式。顯然,在保護土地承租人(農民)利益方面,“永佃經營”優于“租賃經營”。這種模式存在的主要問題是,租賃關系不利于農民獲得穩定而有保障的土地使用權,而且,如果租賃關系是有償的話,那么,必將增加農民的負擔,限制了農民經營的積極性?！巴恋貒?有,私人經營”模式存在著較大的模糊性。所謂“私人經營”,肯定是指個人經營,但個人獲取經營權的依據、資格主體、經營規則等均不明確。農地是農民從事農業經營活動的物質資料,如果允許私人經營,那就意味著非農民主體可以通過一定的方式,投資于農業,在這種情況下,農民的利益如何得到保證。很明顯,從現有農地制度過渡到這種制度存在著巨大的制度變遷風險。至于“土地國有,承包經營”模式,其實質與現行土地承包經營制基本相同,只不過土地公有制內部結構發生了由土地集體所有向土地國家所有的轉變。這種轉變只會增加制度變遷成本,而不會增加制度變遷收益,因為,制度變遷并沒有引起制度功能的變動。事實上,由一種土地制度變遷為另一種土地制度,需要付出較大的制度轉換成本,經過復雜的階段。有鑒于此,土地國有制下的幾種具體模式,由于其存在較大的制度變遷成本和風險,因此,并不能成為我國農地制度改革的目標模式。3.土地國有化不適合我國農村的現狀。我國是一個農業大國,農業人口較多,地區差異較大,實行統一的土地國家所有制,不能滿足各地不同水平生產力發展水平的需要。土地制度屬于生產關系的范疇,依據生產力與生產關系相互作用的原理,生產關系的調整和變革,必須以促進和適應社會生產力發展為原則,土地國有化使全國廣大的、不同地區的農村組織失去了存在的物質基礎,農民的利益無法通過集體組織得到實現,這樣一方面大大抑制農民生產經營的積極性;另一方面,將會危及我國農村基層政治制度的基礎?？傊?在我國目前農村生產力發展水平較低,地區生產力發展不平衡,且資源察賦差異較大的情況下,推行土地國有化存在著較大的制度變遷風險。

三、土地私有化方案與評析

在學界,主張土地私有化的呼聲高于主張土地國有化的呼聲,特別是在經濟學界。由于受西方新制度經濟學理論思潮,特別是產權經濟學思想的影響,有一大批受過西方教育的學者,極力主張在我國農村實行土地私有制改革。

(一)土地私有化的基本主張

所謂土地私有化,是指將農村土地集體所有權制度改變為私人所有制,賦予農民個人土地所有權。其性質同樣屬于所有權制度改革,遵循的仍然是“所有權改革”路徑。我國農民的土地私有制在1985年就已經提出來了,1987一1988年期間,主張土地私有制的呼聲日益高漲,近年來又有抬頭的趨勢。主張土地私有化的學者認為,農地私有化是農村土地產權改革不可避免的一步?！?2]土地私有產權制度的確立,是建立市場經濟和實現“現代化”的必要條件?！甽3]農地私有化和城市化、全球化的結合,必然是一個多贏的結果。政府應當盡快在典型的農區,特別是在主種糧食的地區,首先實行農地私有化的試點,在總結經驗的基礎上向全國推廣?！甽4]土地所有權私有化不但對經濟發展有重大意義,而且對減少社會糾紛、安定團結、穩定地方財政有重大意義。土地所有權私有化后,土地市價上升,土地交易增加,地方財政收人增加,也使地方財政、地方基礎設施,地價之間的反饋制度化,使地方政府官員的收人和士氣提高。效率上升?！?5j還有人認為,農地產權制度的演變其實是逐漸從公有產權向公有產權的變遷,而且,這種變遷不是人為施加的,而恰恰是經濟社會發展的客觀要求和必然結果。只有確立土地私有權,才能發揮市場機能并擺脫行政權力對資源的配置。L16]針對目前農地制度存在的問題,也有人提出“有限制的農地私有制”,或稱“個人所有權為主,集體所有制為輔的”農地產權制度。L17]所謂“以個人所有權為主”,是指農地應從現行法律上規定的集體所有制轉變為私有制,讓農民真正享有與私有制性質相一致的產權體系中的各種權能。所謂“以集體所有權為輔”,是指為使每個農民擁有一份賴以生存的土地,必須每隔一較長的時間(例如30年)搞一次“微調”,將每戶超過人均耕地的部分重新分配,因而,這部分土地屬于集體所有制?？傊?主張土地私有制的學者普遍認為,土地私有制是我國農地制度的最好模式,應當在我國農村逐步推行。

(二)主張土地私有化的理由

主張土地私有化的學者認為,土地私有化有其深刻的理論基礎,其理由如下:11.在一個生產力落后、土地資源不足、土地使用效率和土地肥力不斷走向惡化的國家里,必須按照現代商品經濟發展的要求來重新構造土地所有權制度。土地所有權主體明確,才有可能提高土地使用的長期效率,充分發揮市場對土地資源的調節作用。因此,讓農民把土地所有權購買下來,然后再合股經營?！病?xp‘哪,2.現行農地制度存在嚴重的弊端。(l)中國現行農地制度只能算是一種臨時性安排。因為和真正的市場經濟原則仍有極不相容之處。因此,存在不可克服的矛盾:要忠于公平原則,土地必須隨人口的變動隨時調整乃至重分,因而必然犧牲土地使用權的穩定,進而影響農民對農業和農村的長期投資;要避免這種影響,保護土地使用權穩定,則必須停止因人口變動隨時調整土地,因而不得不犧牲公平的原則。顯然,這種土地制度無法兩者兼顧。事實證明,現行土地制度的烏托邦色彩過于濃厚,雖然瑰麗高遠,卻無法兌現。這種制度既沒有避免農民相對境遇的每況愈下,又沒有避免無地農民的大量涌現,土地糾紛的急劇上升和農村基礎設施的常年忽視。(2)由于缺乏排他性的所有權安排,租賃市場無法順利發育,嚴重損害純農戶,特別是純糧農的利益?，F行農地制度引起了農民相對收人的日益惡化、土地市場失靈和中國農村的逆向淘汰,以及土地的非市場配置,土地細零化。(3)離開了土地私有化,農村金融難以發育。由于農民沒有土地所有權,無論是農業銀行還是農信社都無法將農戶所使用的土地視為有效的抵押品,因而農村金融仍然無法正常發育。實行土地私有,土地便可用作抵押,不但使農民獲得貸款時不用過多依賴人情,而且貸款額較多、期限較長,利率較低,這是在土地集體所有的制度下農民所得不到的金融服務。(4)實行土地私有化,可以避免城市化過程中,對農民利益的侵害。如果農民擁有土地所有權,既不會發生如此聳人聽聞的當代圈地運動,城市化過程也會更加穩步而健康。其原因在于:首先,在土地私有制下交易成本的大大提高會自動保障農民利益。開發商必須和一個個的農民打交道,不像現在只要買通村鎮的主要干部,便可圈到大批土地。其次,除非能證明開發項目的公益性,開發商無法借助政府的權威強行征用。他們必須以市價充分補償農民,因而出售土地的好處大部分歸農民。第三,堵塞干部腐敗的門路,對廉政建設大有好處。第四,由于收狗成本高昂,開發商不會在大批圈地之后又閑置不用,有利于保護耕地。第五,土地私有制下,土地可以自由買賣,全國城鄉土地市場可以統一化,使城市化過程由政府主導轉為市場引導,有助于城市化的穩健發展。因為除非農地轉化為非農用地后帶來的價值遠遠高于農地的價值,開發商不會輕易購置,更不會長期閑置。第六,防止在保護耕地的名義下,人為限制本來可以長大的城市的成長,反而損害農民的長期利益?！?9]鑒于此,解決“三農”問題不能回避農地私有化。3.農地私有不僅在增加農地產權穩定性、流動性以及提高農地生產力和農地資源配置效率等方面有明顯的優勢,而且能夠促進農村剩余勞動力的轉移,加快城市化進程,更好地發揮農地的社會保障功能,從而有利于農村社會的穩定。側總之,在主張土地私有制的學者看來,只有私有化才能發揮市場機制的作用,才能促進資源配置效率的提高。中國目前農村存在的所有問題都源于現行農地制度,只有實行私有化才能徹底解決這些問題。土地私有制是解決我國“三農”問題的靈丹妙藥。

(三)土地私有化方案的剖析

土地私有化的觀點無論在邏輯關系,還是在論證依據和理由方面均值得商榷。從主張土地私有化的理由來看,在我國現階段實行土地私有制存在著如下問題:1,土地私有制并不是實現土地資源配置效率提高的唯一形式。市場經濟的發展客觀上要求社會資源在全社會范圍內實現優化配置,土地作為重要的資源也不另外。土地資源配置的目標就是實現效率最大化,因而,效率成為資源配置的主要目標,同時也是土地制度安排的重要價值標準。土地的所有者具有獨立的排他性的權利,對于促進土地資源在全社會范圍內合理流動,具有重要的意義,然而,土地私有化并不是資源配置效率最大化的必要條件。賦予農民自主的土地使用權才是促進土地資源配置的必要的和基本條件,從這個意義上來說,土地使用權制度的改革對于土地資源配置起著至關重要的作用。從理論上來看,顯然市場經濟與私有制并沒有必然的聯系,換言之,土地私有化并不是市場經濟運行對土地制度要求的唯一形式,私有制可以與市場經濟相結合,公有制也可以與市場經濟相結合。2.實行土地私有制存在巨大的政治風險和操作成本,因而實施的難度較大。(l)土地私有化很顯然與1社會主義經濟規律背道而馳,其變革與運行機制必然會遭到社會基本制度的剛性約束,在政治上有風險。(2)土地私有操作十分復雜。如果把土地分配給農戶,分配辦法和分配標準很難選擇,新增人口如何處置?誰作為監督分配主體?這些問題很難解決。因此,存在著較大的交易成本。(3)土地私有化強化了土地的福利保障功能。土地私有化沒有考慮到我國的基本國情和農民思想體系,土地私有的結果只能是強化土地的福利保障功能,削弱其經濟生產功能,從而制約著土地商品化及土地集中機制的形成,地租歸農戶所有,也會導致宏觀管理失控。(4)農地私有對于農村公用土地及設施,由于農民進行聯合投資的交易費用較高,因而投資下降,影響農業現代化建設。。IJ(Pl28一l29)土地私有化是一個大的制度變革,涉及到方方面面的利益,勢必引起巨大的社會震蕩,就目前中國來說是行不通的。。2]3.土地私有化只會加劇、不能解決我國農村和農業問題。在中國,土地私有化不會促進有效率的土地流動,相反,會加劇土地兼并,形成不適應社會經濟發展需要,與合理的人地比例關系背道而馳的土地集中。土地私有化在農村經濟較發達的地區將加劇農業兼業化和土地的非流動性;而在農村經濟較為落后的地區特別是貧困地區將加劇土地的流動和集中,同時產生出一大批失去了土地、又未能在非農產業就業的農村勞動力。圈由于我國土地資源十分匾乏,土地供求關系失衡,人地比例矛盾突出,在這樣的背景下,實行土地私有化,將會導致土地供求關系的進一步緊張,從而使農村出現兩極分化,失地農民將可能更多。而與土地非農化情況下形成的失地農民相比較,農民的狀況將更差。西方國家實行土地私有化制度是誘致性制度變遷的表現,有其產生的歷史背景。況且,在已經實行土地私有制的國家也不是一律地、絕對地實行土地私有化。因此,西方的土地私有制有其特殊的歷史背景。俄羅斯實行土地私有化有一個非常重要的條件,即俄羅斯不存在人地矛盾緊張的現象,因此,他們可以拿出一部分土地用于按照目前農業人口進行分配,即便將來有大量的新增人口出現,也有大量的土地儲備以備人口增加對土地的需求。而我國則不具備這個條件。土地制度這個公共產品,與其他公共產品和私人產品不同,它具有不可復制性。所謂不可復制性,是指由于土地制度安排取決于一國的自然察賦、社會經濟背景、人口狀況、生產力發展水平、歷史文化傳統等因素,因此,具有強烈的國別或地區差異性,在一國所形成的制度無法完全移植到他國。即便發生了制度移植,也可能因為“水土不服”而降低制度效率。4.從我國歷史來看,土地私有化是導致土地矛盾的激化,使土地制度成為社會變革的根源。自秦漢以來,土地私有制就已經產生。在隨后的兩千多年時間內,土地私有制和土地國有制共存于封建社會,土地私有制既是推動生產力發展的動力之一,又是阻礙社會進步的重要因素,并且成為歷代社會矛盾激化的根源,成為制度變遷的原因。歷代土地制度的成功和有效運作,原因在于以授田、均田、屯田等為具體形式的土地用益物權制度(土地使用權制度)的廣泛適用,而不是因為土地私有制的推行。促使土地與資本直接結合,并且激勵農民生產經營積極性的同樣取決于這些用益物權制度。土地私有制必然會導致土地的集中和兼并,其結果是土地租佃制的產生,而租佃制正是封建社會制度的經濟基礎。5.土地私有制的改革思路混淆了土地權利的內部結構,認為只有將土地所有權確認給農民個人,才稱得上“產權明晰”。而事實上,土地權利有土地所有權與土地使用權所組成。在土地權利結構中,只要土地使用權配置給了農民,農民就可以獲得土地使用、收益的權利,這種權利結構是清晰的。并不一定只有土地一定由農民私有才叫“產權明晰”。6.土地私有化不是土地抵押的唯一途徑,土地使用權也可以作為抵押的客體。文貫中認為,“農民沒有土地所有權,無法用土地作抵押,農村金融難以發育”的觀點是沒有根據的。土地使用權,如土地承包經營權是一種受到法律保護的農民的財產權利。只要法律允許其抵押、出資等方式流轉,它就可以作為抵押的對象。我國《土地管理法》、《物權法》規定,依法取得的建設用地使用權可以抵押;((土地承包權》規定,“四荒”地承包經營權也可以抵押。7.土地私有化將導致土地資源和土地權利配置的不公平。公平與效率是土地資源利用中的兩個重要原則。在我國農地資源十分稀缺,人地矛盾異常突出的環境下,實行土地私有化,將促使土地權利向一部分“富人”群體手中集中,造成那些僅僅依靠土地生活的人失去土地權利,從而引發社會的不公平。盡管土地私有化在一定程度上有助于土地資源利用效率提高,但這樣的效率是短期的、局部的、不穩定的,極可能是以犧牲大部分人利益為代價的。總之,土地私有化在我國農村是行不通的,它不符合我國農村的現實需要,無法實現公平與效率的結合,因此,不能成為我國農地制度變革的方向。

四、在土地集體所有制前提下完善土地使用權制度

盡管土地承包經營權制度對我國農村發展起到了巨大的推動作用,然而,隨著社會經濟的發展,土地承包經營權制度也存在著一定的缺陷和不足。問題的關鍵不在于該制度是否存在缺陷,而在于這種缺陷和不足能否通過農地制度的進一步改革和完善,使其符合社會生產力發展的要求。如果現行農地制度無法解決現實問題,不能滿足農村經濟發展的需要,那么就應當對其進行徹底的改革;如果現行農地制度不存在根本性的矛盾,可以通過進一步完善滿足農村社會經濟發展的需要,那么就應當堅持現行農地制度的基本道路不變,改革不適應經濟發展需要的環節。相對而言,后者可以大大節約社會制度變遷成本,保持社會發展的穩定。

(一)我國現行農地制度存在的主要問題

關于現行農地制度存在的缺陷,學者們從不同的角度進行了分析。有學者指出,現行農地制度存在如下缺陷:1.集體土地所有權制度的缺陷?，F行農地制度有兩個層次的內容,從所有權角度看,實行的是農民集體所有制,土地的所有權屬于農民集體;從使用權角度看,實行的是土地承包經營責任制,土地的使用權屬于農戶或農民。所有權主體不清,不僅‘農民集體”的含義模糊,而且“集體”的邊界不清。鄉(鎮)、村、小組三級主體的利益分享沒有界定;集體土地所有權最主要的主體—村民小組沒有法人資格和地位,也不具備履行責權利的實力;所有者的責權利不對等。2.農戶土地使用制度的缺陷。集體土地承包經營的主體—農戶(或家庭)不具有法人資格和地位;使用權的起點和期限不明確。3.土地使用權流轉制度的缺陷。土地承包經營權流轉是有條件和有限制的,土地承包經營權不能出資、抵押、繼承等。4.農戶土地使用權保護機制較差。農戶土地承包經營權缺乏穩定性,經常受到侵害。訓蝴側特別是在土地征用中,通過政府特有的征地行為侵害農民利益的現象非常嚴重。還有學者認為,家庭承包制的建立與推廣,實質上就是農村土地產權結構的一次初步改革。它把集體經濟組織的土地產權分解為所有權與占有權(或稱經營使用權)。其存在的主要問題有:1.公社制度解體,造成土地產權主體削弱,土地關系混亂。土地產權關系的混亂,束縛了農民對土地投人的積極性。造成了土地糾紛屢屢發生。2.實行按農戶人口平均承包土地,造成土地經營規模過小,妨礙農業生產規模經營。土地按戶平均分配,使地塊零碎,而且還存在繼續分割的趨勢。小規模土地經營方式阻礙了生產力發展水平的提高,農業生產機械化、現代化無法得以實現。3.土地流轉緩慢。以Fl件181’實行家庭承包制后,為了穩定農民對土地的投資,實行“增人不增地,減人不減地”的政策,使農地在本村內失去微調的機會,出現了土地承包經營權供求結構矛盾。由于農地制度存在上述問題,因此,土地規模小而分散,導致勞動生產率低,規模經營效益低下;阻礙了農業投資和農業技術進步;導致經營行為短期化;阻礙了生產要素的合理配置。國對于我國現行農地制度存在的問題,大部分學者認為現行農地產權制度存在嚴重的缺陷,因此,制度改進的重點理所當然地放在農地所有權制度改革上。上述觀點從一定角度來看有一定道理,但并沒有抓住問題的實質。事實上,我國現行農地制度是我國特有的歷史背景下形成的,具有較強的路徑依賴特征。人口多、耕地少,地區性資源察賦、地理環境和經濟發展水平的差異性,是決定農地制度選擇的制約因素。在相當長時期內,我國農地所承擔的社會保障功能不會改變,農地均分原則仍然是我國農地資源配置的重要原則。問題的關鍵不在于是否取消農地社會保障功能和農地均分原則,而在于如何實現‘農地社會保障功能”與“農地生產要素功能”之間,農地承包經營權公平配置與農地資源有效利用之間的平衡。家庭承包制在產權安排上的最大特征就是在堅持集體所有制前提下,明確地界定了個人對土地的產權,確定了農民個人的利益和權利邊界,從而形成了農民積極耕種土地的激勵機制。而這個制度的最大缺陷在于:在落實和界定農民個人產權以形成有效激勵的同時,把土地等生產要素的經營權分割和分散了。這種產權狀況雖然解決了農民的產權激勵,從而解決了生產積極性問題,卻肯定不適合于現代農業的發展。訓現行農地制度存在的主要問題表現在:1.土地權利配置既缺乏公平,又缺乏效率。首先,土地所有權主體不明確,“集體”的概念和范圍法律沒有明確規定。只有將“集體”落到實處,并且使“集體”真正體現和代表農民的利益,土地所有權制度才能得到完善。其次,土地使用權并沒有不折不扣地賦予農民,農民長期、合法持有的土地承包經營權經常因為村干部的違法行為、不規范的土地征用、征收行為而受到侵害?，F行的制度安排反映出土地權利配置缺乏效率。2.土地均分制度無法實現規模經營,制約土地生產效率的提高。以土地為對象進行土地均分,導致土地不斷碎化,阻礙了土地向規模經營方向發展。3.土地承包經營權的靜態配置不適應人口變動對土地承包經營權供求變動的影響。政府提出的“增人不增地,減人不減地”的政策,是以犧牲一部分人(新增人口)的利益換起另一部分人的利益。土地權利的配置不能隨人口的變動而變動。4.現有農地制度無法實現未來農民社會保障體系的建立,而農民社會保障體系的建立是解決提高農地使用效率,以至于解決農村主要矛盾的關鍵所在。因此,我國農地制度的改革和完善,應當圍繞上述問題而展開。

(二)農地制度改革路徑選擇的主要依據

在選擇農地制度時,應當考慮下列因素的影響:1一種較優的制度創新方案應能使勞動者的勞動報酬與其努力程度相一致,應能激發經濟當事人從事某種活動的內在動力,調動其積極性。助,2.土地資源稀缺性、人口和土地之間比例關系。我國雖然地大物博,但人口較多,人均農地占有面積大大低于世界平均水平,尤其是耕地資源十分稀缺。這種現實和國情就決定了我國的農地資源具有非常強的“公共產品”性,而對于具有“公共產品”性質的資源的配置,如果將其所有權配置給私人,就會降低資源配置的效率,對社會公共利益產生不利的影響。人口和土地之間比例關系有兩種情況:一種是總人口與總體土地資源之間的比例;另一種是人口結構與土地結構之間的關系。就我國而言,不僅總體上的人地比例失調,而且人口結構與土地結構之間的關系也不合理。3.土地占有關系。所謂土地占有關系,就是指農民占有土地資源、擁有土地使用權的公平程度,可以用土地集中度來衡量。一般來說,土地集中和壟斷,將會引起土地占有關系的不合理、不公平,由此會導致社會矛盾的產生。但這也并不是說,絕對平均就是最公平。4.土地利用效率。提高土地利用效率,實現土地資源最優配置是土地制度最終目標。效率是農地制度賴以存在的物質基礎,沒有效率的農地制度不可能促進生產力的發展。因此,農地制度選擇應當以效率為目標。

(三)農地制度改革的路徑選擇

縱觀歷代土地制度的歷史變遷,審視當代農地制度變革的軌跡,本文認為,人類社會的歷史就是一部“土地利用”的歷史,無論那個朝代,還是那個民族;無論是古代,還是近現代,土地利用的制度安排都是社會法律制度的基礎。而土地利用的實質就是如何實現勞動與土地的有機結合,促進土地資源配置的最優化。農地制度的改革和完善,應當實現“以土地所有為中心”向“以土地利用為中心”的轉變。從1949年起我國三次農地制度變遷的進程來看,¼制度變遷的動力是制度收益超過了制度成本。換言之,制度變遷存在著潛在的利益驅動。不僅如此,制度的運行還產生了良好的經濟績效。無論是強制性制度變遷,還是誘致性制度變遷,對制度利益的追求是制度變遷的內在規律,強制性制度變遷與誘致性制度變遷區別還表現在:前者制約著制度利益的實現,而后者促進著制度利益的實現。因此,建立有效率的農地制度是既是社會經濟發展的內在要求,又是農地制度變革的方向。依據上述分析,我國當前農地制度改革的目標是:堅持公平與效率相結合的原則,沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度路徑前進,繼續進行農地使用權制度的改革,以農地使用權制度的改革帶動農地所有權制度的完善。從土地權利結構的角度看,土地權利可由兩個層次的權利所組成,即土地所有權和土地使用權。對于農民來說,最重要的是必須具有穩定的土地使用權。即具有自主經營、自主使用土地,并取得收益的權利。土地是農民賴以生存和發展的重要資源,農民占有土地的目的只能是從事農業生產經營活動,而不能從事非農業生產活動。既然如此,是否擁有土地的所有權對于農民來說沒有實際的意義,因為,農民擁有土地使用權可以達到擁有土地所有權同樣的效果,而對于整個社會來說,農民擁有土地所有權的制度成本和機會成本遠遠大于農民擁有土地使用權的制度成本和機會成本。從制度變遷的角度看,由于路徑依賴的原因,沿著土地使用權制度改革路徑完善農地制度與沿著所有權路徑改革土地所有權制度想比較,可以大大節約交易成本。鑒于此,面對“農地所有權制度改革”和“農地使用權制度改革”這兩條路徑,我們應當選擇“農地使用權制度改革”路徑,以土地使用權制度的進一步改革帶動土地集體所有制的完善,建立符合社會主義市場經濟發展需要的,符合我國現實要求的,名副其實的農民集體所有制下的土地使用權制度,賦予農民穩定的、完整的土地承包經營權,使農民真正擁有土地財產權利。為了實現上述目標,針對現行農地制度存在的問題,本文認為,有計劃、分步驟地建立土地承包經營權股份合作組織,½是我國未來農地制度發展的方向。本文所指的“合作組織”與農村合作社是有區別的。關于農村合作社,全國人大常委會于2006年10月31日了《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下稱《合作社法》),對農民合作社問題進行了規范?！逗献魃绶ā芬幎?農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上,同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者,自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民專業合作社以其成員為主要服務對象,提供農業生產資料的購買,農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。從上述規定看,合作社與股份合作經營公司是有區別的。首先,股份合作經營公司是一個獨立的法人主體,其公司治理、管理運作、財務制度等適用《公司法》規定;而合作社雖然也具有法人資格,但其公司治理、管理運作、財務制度等適用《合作社法》規定。其次,股份合作經營公司是以土地承包經營權投資人股為合作條件,因此,是一種土地權利之間的合作,只有擁有土地承包經營權的人才能成為公司的股東;而合作社的成員是具有民事行為能力的公民,以及從事與農民專業合作社業務直接有關的生產經營活動的企業、事業單位或者社會團體。最后,股份合作經營公司會受到地域的限制,一般以村內小組或者村為單位進行組建;而合作社可以突破地域的限制,不一定以村內小組或者村為單位進行組建。當前,我國“三農”存在的問題較多,但所有問題的關鍵集中在兩個方面:一是農村土地問題,二是農村組織問題。由于這兩個方面是相互聯系、相互影響的,因此,徹底解決“三農”問題,應當將這兩個問題結合起來加以考慮。從土地制度的角度看,我國農地制度改革必須堅持土地農民集體所有制度和土地承包經營權制度,而從農村經濟組織形式看,應當尋找與土地農民集體所有制度和土地承包經營權制度相適應的具體實現形式。在現行制度下,憲法和其他法律均規定農村土地為農民集體所有,即由鄉(鎮)農民集體、村農民集體和村內農民集體。這種規定,一則使所有者主體重疊,二則使集體與集體經濟組織之間關系模糊,三則使所有者主體“虛位”。雖然土地承包經營權確認為農戶所有,但由于農戶作為生產經營單位具有先天之不足,一是農戶抗風險能力較差,二是農戶的經營規模難以擴大,三則農戶的法律地位得不到保障,因此,農戶不可能成為未來農村主要的經濟組織形式。隨著社會經濟的發展,農戶的經營行為必須逐步過渡到公司或合作社行為,以適應經濟全球化、經濟一體化以及激烈市場競爭的需要。如何實現土地承包經營權與農村合作組織(公司)的結合呢?1.在生產力發展水平相對較高的地區進行試點,待成熟后,逐步向其他地區推廣。在現有土地承包經營權制度的基礎上,以村內小組為單位,選取一定的時點,對現有土地資源進行清理,并進行土地使用權(即土地承包經營權)價值評估,為土地承包經營權投資人股提供條件。在有條件的地區,可以建立土地承包經營權價值評估標準、評估程序,使土地權利評估規范化。實現土地承包經營權股份合作有兩個基本條件:一是將土地承包經營權量化給農戶(或個人);二是將土地承包經營權股份化。2.以村內小組為單位組建農業股份合作公司,其性質為法人資格,獨立承擔民事責任,享有民事權利。農民現有的土地承包經營權作價人股,進人農業股份合作公司,農民的土地承包經營權變成股權,享有股東權益。農業股份合作公司按照公司制度規范運作,公司股東會由全體股東組成,股東會選舉董事組成董事會、選舉監事組成監事會。3.為了適應人口變動對土地承包經營權供求變動產生的影響,可以定期通過增發股份的形式,使新增人口獲得代表土地承包經營權的股權,增發股份后,原有農民持有的股份價值稀釋了,但土地資源不會因為人口的變動而變得更加碎化。土地在合作公司形成了統一的整體,為土地規模經營、集約經營奠定了基礎。對于一個公司所擁有的土地資源來說,土地的數量是不變的,但對應的股份數量隨著人口的增減而發生變化。這樣一來,土地權利的公平分配通過股權的變動得以實現,因而避免了土地的頻繁調整。4.農村土地所有權主體以村為單位進行重組。村集體是農村集體所有權的唯_一主體,打破原“三級所有,隊為基礎”模式遺留下來的“鄉(鎮)農民集體、村農民集體和村內農民集體”三個層級的所有者形式。改革后,村集體成為農地所有權主體,村內小組以農村股份合作公司的形式成為農地使用權主體。村集體所擁有的權益為村集體成員共同享有,村民大會是村集體的權力機關,村委會是執行機關,村一級設立審計委員會履行審計、監督職能。這樣就解決了集體所有者主體多元化問題,實現了所有權與使用權的分離。村集體作為所有權主體地位的確立,保證了集體資產不因“所有者缺位”使利益受到侵害。5.為了保證農民的基本生活來源,以土地承包經營權投資人股的部分依據農民的意愿,一部分作為優先股處理,其余作為普通股處理。為了防止公司經營虧損,無利潤可分,可以通過法律的形式,允許農民每月預先領取基本生活費,待每年利潤分配時扣除。另外,農村股份合作公司成立后,農民可以作為勞動者加人到合作公司,農民可以獲得一定數量的工資收人,不愿意或者不符合用人條件的農民,還可以通過打工獲取勞務收入。因此,農民的收人可以由兩部分組成,一部分是股息或紅利;另一部分是工資或者打工收人。無論農民是否在本公司工作,合作公司每月還為農民購買養老保險、事業保險、醫療保險,以解決農民的后顧之優。6.為了減輕合作公司的負擔,鼓勵和扶持合作公司擴大生產規模,實現規模經營、產業化經營,政府應當從稅收上給予一定的照顧和扶持,農村信用合作社或農村合作銀行應當在資金貸款政策上給予支持。政府要出面建立農產品市場體系,鼓勵組建一系列為合作公司服務的機構,為農村合作公司的運作排優解難。7.在處理土地所有者與土地使用者之間的利益關系上,可以通過法律法規,制定土地使用費和土地稅收標準,要求合作公司按照一定的標準向村集體交納一定的土地使用費。這一方面可以逐步將現行土地無償使用轉換為土地有償使用;另一方面,可以積累一定數量的資金用于農村公共事業、福利事業和基礎設施建設。8.將原屬于鄉(鎮)所有的土地和基礎設施,分解為村所有或由若干個有關的村共有。鄉(鎮)一級政府可以取消,其部分職能由作為土地所有者的村集體承擔。其好處在于,一方面可以減少行政管理層級,降低管理費用;另一方面,可以減少對村集體的干預,使村集體成為真正的農民集體組織,村委會成為名副其實的自治組織。鄉(鎮)取消后,可以在縣一級設立若干職能部門,負責對農村經濟、社會等方面事業的管理和監督。上述制度安排可以產生如下績效:1.堅持了土地所有權不變的農地制度變革路徑,降低了社會制度變遷成本,避免了可能產生的社會動蕩。無論是實行土地私有制,還是土地國有制,對農村、農民的影響都是巨大的,只有堅持農村土地集體所有權制度不變,才能保證農村的穩定發展態勢。2.徹底解決了土地規模經營問題,避免了頻繁的土地細分和調整,使土地不斷碎化,為提高土地利用效率和集約經營創造了條件。3.使土地承包經營權分配更加公平,隨著人口的變動,無須土地資源重新分割,就可以通過公司股份的變動,實現人人擁有股東權益的目標,4.完善了農地所有權主體,賦予了農民真正的民事權利,土地所有權主體與土地使用權主體之間的利益關系得到了理順。5.既解決了農民眼前的基本生活問題,又解決了農民未來的養老、醫療、失業保障。另外,還解決農村社會公益事業、公共福利和公共設施建設所需要的資金。6.培育了農村經濟組織,改變了家庭分散經營方式,建立了現代化的符合市場經濟發展要求的公司組織形式,奠定了未來農村經濟發展的組織基礎。7.減少了管理層次,降低了行政管理費用。使政府由過去行政管理為重點轉移到經濟管理和政策扶持為重點上來。

五、結語

綜上所述,在我國目前農村生產力發展水平較低,地區生產力發展不平衡,且資源察賦差異較大的情況下,推行土地國有化存在著較大的制度變遷風險。土地國有化使土地所有權遠離農民,不利于農民積極性的發揮。因而,推行土地國有化只是理想者的幻想。由于我國人地矛盾突出,再加上土地對于我國農民來說,所固有的特征即不可移動性、不可再生性、功能特殊性(社會保障功能)等,推行土地私有化,將會引起整個社會的巨大變動,不符合我國農村的現實需要,無法實現稀缺性資源配置的公平與效率相結合的目標。土地國有化和土地私有化所遵循的是“所有權改革”路徑,存在著改革路徑選擇的錯誤。我國當前農地制度改革的目標是:堅持公平與效率相結合的原則,沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度改革的路徑前進,繼續進行農地使用權制度的改革,以農地使用權制度的改革帶動農地所有權制度的完善。建立符合社會主義市場經濟發展需要的,符合國情的,名副其實的農民集體所有制下的土地使用權制度,斌予農民穩定的、完整的土地承包經營權。將農地制度的改革與農村組織制度的改革有機結合起來,建立以土地承包經營權為基礎的農村合作組織,探索充分發揮土地承包經營權財產功能的股份合作制度,為徹底解決“三農”問題提供思路。