國企法制建設的困境與策略

導語：國企法制建設的困境與策略一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：趙敏

在社會主義市場經濟體制下，國家出于調整產業結構等特殊目的之需要，還保留了國有企業、鄉鎮企業、高新技術企業等特別企業形態，但是我國的企業形態體系之劃分已經逐步過渡到以產權形式、責任承擔方式和企業組織形式為標準，企業形態體系已經主要由公司、獨資企業和合伙企業組成。國有企業在法律上的獨特性主要體現在與國家關系方面，也及國家對其采取的特殊政策上，而不是在企業的組織結構等方面。所以國有企業立法作為市場主體立法的特性已經逐步淡化，而作為國家政策立法的特性卻在逐步加強。筆者認為，加強國有企業固定資產投資項目方面的法制建設，其重要意義與價值體現在以下幾個方面。一是保護國家投資。國有企業的資本構成全部或主要來自國家投資。主要表現為國家作為企業的唯一出資人，開辦國家獨資企業；國家授權的投資主體同其他一個以上國家授權的投資主體共同出資組成企業，這種企業的財產權仍然全部由國家所有。國家授權投資主體通非國有單位或個人共同出資開辦企業，如果其中某一國家投資主體的出資在企業總出資中占主要部分，即占50%以上，或者雖然低于50%但實際上控制了該企業的經營決策，各國一般也將其納入國有企業范圍。在這種情況下，保護國有企業固定資產投資項目對于保護國家財產具有重要意義。二是促進國有企業的經濟調節管理職能。國有企業的固定資產投資項目，從事生產經營活動雖然也有營利目的，或者說一般也為營利，但也有非營利性目的，或者說它不以營利為唯一目的。國有企業執行國家計劃和經濟政策，擔負國家經濟調節管理職能。三是促進國有企業自身的規范轉運，國有企業雖然也適用一般企業法的許多一般性規定，但國有企業同時適用國有企業的特別法。國有企業設立程序較其他企業更為嚴格、復雜，國家對國有企業的管理，需要以政權和所有者的雙重身份進行管理，在許多方面，國家要以自己為一方主體同企業和企業有關各方直接發生各種法律關系。

一是國有企業固定資產投資方面立法不完備。法律從本質上乃是一種“契約”（contract），其本質意義是交易雙方或者多方的一種合意，這種合意主要體現在人們為了更好的保障自己的合法權利或利益，而把一部分原本屬于自己的天賦權利讓渡出來，形成規范性文本，作為人們的行動規則。在“社會契約理論”的核心觀點里面，法律契約并不是讓人們迷失自我，相反是為了更好的實現自我價值。倫敦經濟學院許成鋼教授與美國哥倫比亞大學法學院的皮斯托在2002年提出了不完備法律理論，該理論認為正如“契約”（或者說是“合同”）不可能是完備的一樣，法律也不可能是完備的，因為法律這種“契約”也受到立法者的有限理性、信息不對稱以及交易成本等諸多因素的影響，加之現代社會瞬息萬變，法律注定不可能達到完備的程度。現有制度供給的錯位性嚴重，雖然不少地區都出臺了有關國有企業固定資產投資方面的政策制度，但是這些制度不管從制度理念、制度設計、制度內容以及操作方法等方面來看，都與當前國有企業固定資產投資的現狀及其切實需求存在明顯的錯位。國有企業固定資產投資立法位階較低，范圍較窄。使得這些法律法規缺乏較高的法律效力，責任機制缺失。國有企業固定資產投資還是主要依據《中華人民共和國公司法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院令第378號）、《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）、《中央企業固定資產投資項目后評價工作指南》，缺少專門規定，而各個地區的政策性規定不規范，導致法律法規的協調性不足。這就使得在國有企業固定資產投資的立法方面存在諸多爭議。二是在國有企業固定資產投資法制中對重點問題關注不夠。以作為源頭性的審批核準制度為例，實行企業投資項目核準制是投資體制改革的重大舉措，針對少數重大項目和限制類項目，從維護社會公共利益的角度，實行核準制。政府有關部門制定嚴格規范的核準制度，明確核準的范圍、內容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強透明度。核準制與審批制的主要區別有以下幾點，一是政府直接管理的企業投資項目數量大幅度減少，二是程序簡化，三是政府管理的角度改變。但是，當前國有企業固定資產投資中對于核準的把握及相關規定缺少規范。也就是在源頭上就導致了危險。三是國有企業固定資產投資法律監督缺失。在行政執法機關上下級之間，缺乏有效的監督機制和監測部門擬。因為第一線的行政執法機關及其工作人員的行政活動具有廣泛性和復雜性，行政執法，司法監督行政執法機關往往是被動的滯后的。監督檢察機關通常僅限于監督行政執法機關移送公安機關的案件程序，公安機關的監督將不存在，眾所周知，國有企業固定資產投資往往涉及大量的資金，在這一過程中，如果缺乏有效的監督管理，極容易導致權力尋租，滋生腐敗。當前，我國部分地方政府還存在對國有企業固定資產投資監督管理工作沒有引起足夠的重視，缺乏專門的監督力量，也沒有內部監督，對國有企業固定資產投資的監管顯得十分分散無序，沒有形成監管合力。具體來說，有以下一些表現，一是部分地方政府對國有企業固定資產投資的監督工作缺乏戰略認識，文件上或者會議上說起來十分重要，但是實踐起來不重要；二是國有企業固定資產投資的監督管理機構的設置卻不到位、一些監督管理的專業人員配備不到位，缺乏專業人手，專業化的監管難以實現；三是各項社會國有企業固定資產投資監督管理工作的經費配套不足，監督信息化建設工作和基礎設施建設發展不足。

一是切實加強國有企業固定資產投資方面的立法。我國國有企業固定資產投資立法有著充分的法律依據。首先憲法的有關規定及基本指導思想既是國有企業立法的基本依據，也是國有企業法的重要淵源。憲法規定：國有經濟即全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量，國家保障國有經濟的鞏固和發展；國有企業在法律規定的范圍內有權自主經營；并依照法律規定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理。其次經濟體制改革和企業管理規律的客觀要求，是國有企業立法的客觀依據。這就要求政府部門必須從更高層次上，統籌規劃立法，使得法律對于國有企業固定資產投資的財政、金融、保險等情況，融資發展，價證券發行總規模、結構和投向，財政性建設資金總量安排和使用方向，財政補貼的規模和方向等方面都有規范，確保國有企業固定資產投資項目能夠得到高質高效的進行。二是嚴格從源頭上控制國有企業固定資產投資的核準。對于國有企業固定資產投資項目，繼續實行審批制。其中采用直接投資和資本金注入方式的，審批程序上與傳統的投資項目審批制度基本一致，繼續審批項目建議書、可行性研究報告等。采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，不再審批項目建議書和可行性研究報告，只審批資金申請報告。國家發展改革委第19號令《企業投資項目核準暫行辦法》中規定，項目核準機關要對一些有針對性的項目進行核準。三是構建國有企業固定資產投資的法律監督體制。首先要建立政府投資責任追究制度。工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。其次要完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。為國有企業固定資產投資監督部門，我認為應主要把握好這樣幾點：一是要依照國有企業固定資產投資的收支、管理和投資運營的法律法規和政策規定實施監督檢查，提高執法的合規性；二是在國有企業固定資產投資監督行政部門內部，涉及社國有企業固定資產投資收支、管理和投資運營的監督檢查和行政處罰，應該由監督機構負責組織實施；三是有些共性的法律責任，如不得泄露用人單位和個人信息，不能濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的依法追究刑事責任等，同樣適用于國有企業固定資產投資監督機構，必須認真執行，帶頭遵守法紀。