水利法制評估與機制

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本文作者：王曉娟陳金木王霽霞工作單位：北京科技大學

評估范圍地方水利法制建設的評估范圍包括橫向和縱向兩個方面。從橫向上看，與水利法制建設的外延相對應，地方水利法制建設的評估范圍包括水法規建設、水行政執法、水行政執法監督、水事糾紛調處、水利法制宣傳教育等方面。從縱向上看，考慮到地方水利法制建設是一個較廣泛的概念，地方既包括省級也包括地(市)、縣(區、市)級，而不同層級的地方水利法制建設工作重點不完全相同，如省級存在水法規建設工作，地(市)、縣(區、市)級的工作重點則是水行政執法、水行政執法監督等工作，為此，將地方水利法制建設的評估范圍確定為:以省級水行政主管部門的水利法制建設工作為主反映出的本省水利法制建設總體情況。同時，評估范圍不僅限于省級水行政主管部門的工作，也包括該省(自治區、直轄市)范圍內下級水利部門的工作情況。如，在考察江蘇省水行政執法工作時，雖然評估對象主要是江蘇省水利廳，但評估范圍應當包括江蘇省各級水利部門的執法工作總體情況。評估方法法制建設的評估起源于西方國家的法治指數理論與實踐。法治指數理論的核心內涵是將法治的主要內容用考核指標進行描述，并對每一個指標進行權重和量化，再用該套量化的指標體系對一個國家或地區進行考核與檢驗，最終得到一個國家或地區的法治指數。法治指數理論的重要意義在于通過指標權重的賦予，將法治水平進行數量化考核，突破了之前法制建設難以量化的局限性。法治指數理論也成為西方國家和地區通用的法治水平評估方法①。我國對法制建設評估方法的借鑒經歷了對法治水平從定性到定量的轉變發展過程②，法治水平的量化評估方法已經成為目前的通行做法。地方水利法制建設評估也采用通用的量化評估方法，該方法包括以下具體步驟:首先是評估指標體系的構建。根據地方水利法制建設的內容框架，搭建目標層—準則層—指標層的指標體系，并根據每個指標的重要程度進行權重量化。其次是用構建出來的指標體系作為考核標準，采用地方自評與專家評估相結合的方式，分別為地方的水利法制建設打出量化分值。最后是結合自評與專家評估的結果，得出地方水利法制建設的最終評估分數，并確定地方水利法制建設水平。

評估指標體系是反映地方水利法制建設水平的測試標準，是全面了解地方水利法制真實發展水平的工具，也是中央制定有關地方水利政策與措施的重要基礎。因此，構建一套能夠真實反映地方水利法制建設全貌的科學的評估指標體系，是開展地方水利法制建設評估的關鍵。評估指標體系構建的基本方法已有的評估指標體系構建方法主要包括層次分析法③、系統動力學方法④等。本文選取法制建設評估體系建模中通用的層次分析法作為地方水利法制建設評估的綜合評價方法。層次分析法通過對一個復雜問題的層次化分析、排序，使之簡化明確，能夠統一處理綜合評價中的定性和定量因素，具有實用性、系統性、間接性等優點。在地方水利法制建設評估指標體系構建中運用層次分析法的基本思路是:首先建立起目標層、準則層、指標層三級遞階層次結構模型，其中目標層為地方水利法制建設的總目標;準則層依據地方水利法制建設的基本任務和內容，劃分出明確簡練的準則層指標;指標層結合已有的法制建設評估指標基本集，提煉法制建設評估共性，并考慮地方水利法制建設評估的特性，進行適當的篩選，最終選出代表性強和數據較易統計的指標。其次針對三級層次結構模型，根據已有資料對指標進行賦權量化。最終在得出的層次單排序以及層次總排序的結果上進行一致性檢查，得出地方水利法制建設的評估模型。評估指標體系構建的難點與解決思路評估指標體系主要包括兩大部分，一部分是目標層、準則層、指標層的確定。其中目標層與準則層比較明確，根據水利法制建設的基本內容進行確定，難點在于具體指標的選取。另一部分是指標選取之后權重的確定。因此，評估指標體系構建的難點主要包括以下兩方面。評估指標的選取水利法制建設涉及事項范圍廣、內容多，如何從眾多的水利法制建設指標中選取恰當的指標，體現出系統性、層次性、可操作性，并能夠反映我國水利法制建設的共性與個性，是地方水利法制建設評估指標體系構建的關鍵和難點。本文評估指標的選取思路大致如下:首先建立法制建設評估指標基本集。目前已有不少地方政府出臺了法制建設評估指標體系①，國務院的法治政府評估指標體系也已在行政系統內部進行征求意見②，這些已有的法制建設評估指標中的通用一級、二級指標，可以成為地方水利法制建設指標選取的基本集。其中國務院的法治政府評估指標體系具有較強的示范性和指導性，可以作為評價指標基本集的主要參考依據。其次在基本集的基礎上，根據以下三個原則對地方水利法制建設指標進行篩選:一是共性與個性相結合原則，既要充分注意各個地區水利立法、執法等方面的共性，又要充分考慮不同地區水利法制建設中的個性;二是全面分析與重點分析相結合原則，不僅需要對我國地方水利立法體系和執法體系等法制建設內容進行全面分析，而且需要對立法體系與執法體系等法制建設方面的重點內容進行重點分析;三是法制發展理想目標與可操作性相結合原則，所有的指標篩選都以實際調研為基礎，立足地方水利法制的實際發展水平，做到法制發展理想目標與地方法制建設實現可操作性緊密結合。最終，在篩選出的指標基礎上，征求相關專家的意見，確定地方水利法制建設的具體指標。評估指標權重的確定評估指標權重即每一項指標在具體的層次中所占據的比重，這是評估指標體系最終能夠得到量化評估結果的關鍵。如何通過評估指標權重來量化地方水利法制建設的真實水平，是整個評估指標體系建構的又一個難點。一般來說，法制建設中的評價指標權重的確定有兩種方式:一種是只確定每一個指標在所在層級的比重，不直接計算該指標在整個指標體系中的比重;另一種是先對每一層級的指標進行賦值，最后再通過換算直接給出該指標在整個指標體系中的比重，即指標的無量綱化。本文采用第二種方式，在進行權重確定之后還要進行指標的無量綱化。在具體的指標賦值方法上，很多評估模型都采用專家打分法確定各個指標的權重。專家打分法是指通過匿名方式征詢有關專家的意見，對專家意見進行統計、處理、分析和歸納，客觀地綜合多數專家經驗與主觀判斷，對大量難以采用技術方法進行定量分析的因素做出合理估算，經過多輪意見征詢、反饋和調整后，對評估價值和價值可實現程度進行分析的方法。地方水利法制建設評估屬于法制建設評估，國務院法治政府評價指標體系對法制建設評估具有非常重要的示范和指導作用。因此，本文對指標權重問題的解決思路主要采用兩種方法:一個是參考同一指標在國務院法治政府評價指標體系中所占權重，另一個是根據該指標涉及的內容在地方水利法制建設中的重要性來確定。盡管水法規建設、水行政執法建設雖然在法治政府考評體系中同等重要，但從地方水行政主管部門作為執法主體的性質來看，立法職能不是最重要的，水行政執法建設應當比立法工作占據份量更大，因此應賦予更大權重。而社會效果與公眾評價在法治政府建設指標體系中不是準則層，而是每一級準則層下設的指標層，在水利法制建設中單獨作為一個準則層，但考慮到這部分很難掌握客觀數據，它在整個準則層中的份量應當合理確定。至于其他具有地方特色和創新性的水利法治建設工作相當于加分項目，鼓勵創新，由于這部分不設具體的指標，評價起來客觀性會比較欠缺，因此，這部分分值應當偏低。根據水利法制建設不同領域和事項的重要程度，確定不同指標所占權重，最終完成無量綱化指標體系的量化評價。評估指標體系的具體構建在此前指標篩選、權重確定及無量綱化的基礎上，為了便于直觀比較，本文將地方水利法制建設評估總分設置為100分，具體評估指標體系初步構建如表1所列。

本文構建的地方水利法制建設評估指標體系，主要用于對省級水利法制建設總體情況進行評估時參考。實踐中，省級水行政主管部門對市(縣)級水利法制建設進行評估時，尚需要進行必要的變通，如適當減少水法規建設的權重，增加水行政執法的權重等。同時，該評估指標體系也有待于在實際開展評估過程中進行進一步修改完善。