老齡法制創建思路

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一、我國老齡法制建設的發展歷程

（一）我國老齡法制建設經歷了三個階段

1．以老齡政策和行政規章為主導階段(1980-1996年)20世紀80年代之前，中國人口年齡結構尚處于年輕型，國家和社會各界對人口老齡化的過程和后果還沒有足夠的認識，老齡問題的研究基本上處于空白，老齡工作沒有納入政府議事日程，因此這一時期的中國并不存在現在意義上的老齡政策，只是存在一些零散的老年人政策。1982年，聯合國在維也納召開第一次老齡問題世界大會，呼吁世界各國重視人口老齡化問題。此次大會加速了中國老齡工作機構的建立，1983年，國務院正式批準中國老齡問題全國委員會為常設機構。從此中國開始了有組織、有領導、有計劃的老齡工作，老齡政策進入形成期。2．《老年人權益保障法》頒布與老齡法規與政策建設并重階段(1996-2000年)1996年，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》。1999年，國務院批準成立了全國老齡工作委員會，確定中組部、、民政部、勞動保障部、財政部等25個有關部門為成員單位。2000年，中共中央、國務院下發了《關于加強老齡工作的決定》，國務院召開了全國老齡工作會議。2001年，國務院印發了《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》。2002年，明確了“黨政主導，社會參與，全民關懷”的老齡工作方針。這些重大措施，有力地推動了老年人權益保障工作。3．啟動修訂《老年人權益保障法》，規范老齡法規與政策階段(2003年至今)近年來，我國社會養老服務發展中出現了一些新情況、新問題。由于老年人在社會生活中處于弱勢地位，一些地方屢屢發生侵害老年人權益的案件，各類養老機構基礎設施建設、管理和服務標準不規范，許多養老機構游離于政府監管之外。從法律法規上對這些問題進行調整規范，切實保障老年人合法權益，顯得極為重要和迫切。2003年，《老年人權益保障法》著手修訂，向社會征求意見。這是新形勢下貫徹黨和國家以人為本的科學發展觀，積極應對人口老齡化，加快老齡事業發展，維護廣大老年人的根本利益，促進社會主義和諧社會建設的必然要求。當前，全國人大正在組織修訂《老年人權益保障法》，推動形成與社會主義市場經濟相適應、與社會主義法律規范相協調、與中華民族傳統美德相承接的中國特色老年人權益保障體系。

(二)初步形成了老齡政策法規體系

主要包括以下幾類老齡政策法規：1．老年人養老的政策法規，比如《城市居民最低生活保障條例》、《關于加快實現社會福利社會化的意見》等行政法規和政策；2．老年人醫療的政策法規，比如國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《關于加強老年衛生工作的意見》等行政法規和政策；3．老年人文化生活的政策法規，比如《關于加強老年文化工作的意見》、《關于做好老年教育工作的通知》、《老年人建筑設計規范》等一批規章和政策性文件；4．老年人司法保護的政策法規，比如《老年人社會福利機構基本規范》、《社會福利機構管理暫行辦法》、《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》等行政法規和政策。

二、國外老齡法制建設概略

從世界范圍內來看，各國由于經濟發展水平不一，對老年權益保障認識不一，老齡法制建設呈現出不同的特點，總的看來，西方發達國家老齡法制建設起步早，起點高、覆蓋面廣、保障力度大，有的發展中國家保護老年人權益的法律也相當完備，為我國老齡法制建設提供了很好的參照。

（一）美國的老齡法制

美國的養老保障制度起步早，通過多年運作和調整，其制度逐步完善。美國從1935年起就開始建立了針對退休人員社會安全制度，對退休人員提供生活保障。1939年增加對遺屬的照顧，1956年增加對殘障者的照顧，1965年建立了老年人醫療援助體系，從而建立了一套完整的養老保障體系和制度，并立法進行保障實施。原則上10年做一次修改和完善。美國老年人法律依據是美國國會制定的《老年人福利法》，該法共有11章,內容非常詳細,其中第三章“社會計劃、服務與訓練的經費”中,分別就“撥款授權”、“撥款分配”、“州級計劃”、“州及計劃行政經費”等做出非常具體的規定;聯邦政府有老年人福利法，州政府也有老年人福利法，聯邦和州政府都有專項撥款，相互搭配，共同負責老年人福利。州里又按區域分成若干個相應機構，具體負責資金計劃、籌集、分配、檢查落實等。社區老人服務機構負責具體的照顧、服務。政策法規和執行相配套，自上而下成為一個比較完善的體系。美國老齡法制體系確保了養老保障覆蓋面廣泛，養老保障和社會安全福利經費保障可靠，并有效地監督經費合理使用。

（二）日本的老齡法制

日本是世界上較早進入老齡化社會的國家之一，日本政府早在二十世紀50年代末即通過立法來解決養老問題。逐步建立了健全的老年人法律保障體系，從經濟、醫療保健、社會福利和生活護理等方面為老年人提供了全方位、多層次、強有力的制度保障。1959年，日本頒布《國民年金法》，采取國家、行業、個人共同分擔的辦法，強制20歲至60歲的日本人都參加國民年金體系。1963年，日本政府推出了倡導保障老人整體生活利益的《老人福利法》，推行社會化養老制度。1982年又出臺了全面推廣老人保健設施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心開始轉移到居家養老、看護的方向。形成了勞動就業、收入保障、醫療保健以及社會保險四大對策體系。

（三）巴西的老齡法制

地處南美洲的巴西60歲以上老人僅占全國人口的8.6%。雖然尚未步入人口老齡化國家之列，但巴西未雨綢繆，很早將保障老年人權益提上議事日程。巴西憲法明確規定，“家庭、社會和國家有義務贍養老年人，保障他們參與社會，捍衛他們的尊嚴和福社，保證他們的生活權利”。老年人優先是巴西老年人政策的主要指導原則之一，也是落實得最好的一項規定。巴西所有老年人都有權享有政府提供的最低生活保障。根據1993年12月通過的法律，70歲以上老GE50人，如果能證明自己無收入且得不到子女的贍養，或人均家庭收入不足國家規定最低工資的四分之一，就可以到國家社會保險局申請領取一份最低工資，孤寡老人可以住進公辦的養老院。1998年1月，巴西政府又將享受這種社會救濟的年齡從70歲降低到67歲。為了保障老年人的合法權益不受侵害，法律規定政府應為老年人提供法律咨詢，各級法院優先審理65歲以上老人提出的訴訟。

（四）德國的老齡法制

養老保障是社會保障體系的重心，德國是世界上最早建立和完善社會保險的國家之一。為了老年人的社會保障，經過多年的努力，德國已經構建起一個從國際公約到國內立法、從基本法到部門法的多層次、多方位的老年人權益保障法律體系。德國國內立法對老年人的(社會)權益保障非常全面的.其一系列制度為世界其他國家樹立了典范。100多年前，德國就頒布了工人醫療保險法(1883年)事故保險法(1884年)和養老保險法(1889年)。此后，1911年制定了職員保險法，1923年制定了帝國礦工聯合會法，1927年制定了失業保險法，1957年制定了農民老年援助法。在這期間養老保險、事故保險、失業保險、醫療保險都適時進行了改革或調整。1995年又頒布實施了被稱作社會保險第五大支柱的社會護理保險法。而在實踐中，德國老年人的權益也得到了切實有效的保障。

三、我國老齡法制建設現狀

（一）初步形成維護老年人合法權益的法規政策體系

黨和政府非常重視利用法律手段保護老年人的合法權益。新中國成立后,先后制定了大量的有關保護老年人的法律、法規和政策,在《憲法》、《民法通則》、《婚姻法》、《繼承法》、《刑法》等國家重要法律中,均有涉及保護老年人生活和權益的條款。1996年全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國老年人權益保障法》(以下簡稱“老年法”)是我國歷史上第一部保護老年人權益的專門法律,它的制定和實施,標志著我國老年人權益保障工作走上了法制化的軌道。高度重視涉老法規政策建設，初步形成維護老年人合法權益的法規政策體系。

（二）加強司法保護和法律服務工作，保障了老年人的訴訟權利

在司法實踐中,近年來司法部門加強了司法保護和法律服務工作，保障了老年人的訴訟權利。各級司法行政部門制定和督促落實律師、公證機構為老年人提供法律援助和法律服務的有關規定。各地人民法院加大了對涉老案件的審判力度，人民法院系統對涉老案件實行優先立案、優先審理、優先執行的“三優先”制度;對較復雜和易反復的案件實行回訪制度，落實了對特困老年人投訴案件實行訴訟費緩、減、免的制度;一些地方還大力推廣基層法院設立老年合議庭、老年法庭,專門審理老年人起訴的案件,保證此類弱勢群體的案件及時得到審理，在司法上保護老年人合法權益。多數省（自治區、直轄市）和部分地級市成立了老年法律援助中心、老年法律事務所，有的開設了老年法律服務熱線，方便了老年人的維權活動。公安部門特別是基層公安干警在保護老年人人身和財產權益方面發揮了重要作用?；鶎尤嗣裾{解組織、老年群眾組織做了大量調解和服務工作

（三）加強了法制宣傳和道德教育工作，提高了全社會敬老養老助老意識和維護老年人權益的意識

老年人權利的實現離不開國家和社會的保護，離不開敬老、愛老的良好社會氛圍的形成。對涉及老年人法律法規政策進行大力宣傳，才能從社會層面和人們的思想意識方面形成愛老、敬老尊老的社會氛圍。近年來，各地政府、各有關部門和新聞媒體采取多種形式，廣泛深入進行老年法規政策宣傳和敬老主題教育。老年法工作的力度不斷加大，采用道德、行政、法律多種手段相結合的辦法來保障老年人的合法權益。法制宣傳教育成為許多地方領導每年的工作計劃，領導帶頭學習老年法，形成一種老年人學法經?；闹贫取?/p>

四、我國老齡法制建設的目標、基本內容和基本原則

（一）我國老齡法制建設的基本目標

當前，我國老齡法制工作正逐步完善，立法范圍不斷擴大，覆蓋面日益延伸，內容更加豐富，分類更加細化?？傮w說來，今后一段時間內，老齡法制建設的目標將會由被動性轉向主動性，由片面性轉向全面性，由分散性轉向專門性，由宏觀抽象向微觀具體，由政策化轉向制度化，由中央立法為主轉向中央立法、地方立法、部門立法相結合。1．主要目標中國特色的老齡政策法規體系的主要目標：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指針，認真貫徹落實黨的“十七大”精神，積極適應全面建設小康社會的要求，切實保障老年人經濟、文化等基本權益，重點解決生活、醫療、照料等突出問題，推動老年人共享社會物質文明和精神文明的發展成果，促進老年人權益保障事業與社會經濟協調發展。按照國家《立法法》的有關規定，建立健全以“六個方面”為主體的、與國際通行規則接軌的、具有中國特色的老齡政策法規體系。2．基本層級建立以“六個方面”為核心的老齡政策法規體系，包括老年人社會福利政策法規系統、老年人救助政策法規系統、老年人醫療政策法規系統、老年人贍養與照護政策法規系統、老年人社會參與政策法規系統、老年人權益保障政策法規系統六大系統，體系涵蓋了各類老年人權益以及老年人權益保障各個環節的法律法規、規章和政策。中國特色的老齡政策法規體系的層級構架可以分為四個層級：第一個層級：法律。由全國人大或人大常委會，根據老齡工作中一些急需解決的重大問題，以及廣大老年人普遍關心的問題，制定頒布老年人相關的各種法律。比如修訂《老年人權益保障法》、制定《社會保障法》、《社會救助法》等。第二個層級：法規。由國務院根據老齡工作的新情況、新問題，制定、的老齡工作的行政法規。比如：《老年人權益保障法實施細則》等。第三個層級：規章。由國務院所屬部委，根據老齡工作發展與改革的要求，制定和各種部門規章。第四個層級：規范性文件。由部委所屬老齡工作的主管部門，根據老齡工作中一些重點和難點問題，制定和下達的各種規范性政策文件。地方人才立法工作可參照中央執行。

（二）老齡法制建設的基本內容

1．加速老齡立法，建立完善的老齡法律體系老齡立法是老齡執法、老齡司法、老齡普法與法律監督等一切法律活動的前提和依據。目前，老齡立法還不夠健全，尚存在許多法律空白，亟需加速老齡立法。2．加強老齡執法，建立健全老齡執法網絡做好老齡執法工作，關鍵在于明確老齡執法機構，建立健全法律保障網絡。老年人權益保障工作存在著管理體制分散的問題，缺乏宏觀的協調機制。因此，做好老齡執法工作的關鍵在于國務院和各級地方政府各自必須確定一個專門的老齡執法機構，這一機構應該在司法審判、公安、老齡委等各個執法和行政部門間起到很好的貫穿銜接作用。3．加勁老齡司法，全面保障老年人合法權益老年人除了享有一般社會成員所應有的司法保護之外，由于老年人的特殊性，法律、法規和國家政策更應該對老年人有所傾斜來全面保護他們的合法權益。例如當老年人權益受損時，訴訟可享受減緩免費或者獲得司法援助；對向老年人施加暴力或拒絕贍養、扶養義務的行為，情節嚴重的要依法追究刑事責任。4．加快老齡普法，形成全社會養老敬老氛圍老齡普法指的是普及相關老齡法律知識。現實生活中，很多老年人在遇到侵害老年人權益的狀況時，往往選擇忍氣吞聲，或者是找政府領導反映情況，而不會向法院提起訴訟來爭取自身的合法權益。究其原因，主要是因為這些老人法律意識弱，對法律訴訟缺乏正確的認識，或者是維權方式不得當。老齡普法工作的重點就在于培養社會群體的法律意識和老年人的維權意識，使大多數的老年人知法、懂法、用法。

（三）老齡法制的基本原則

老齡法制的基本原則主要包括：政府主導，社會參與，全民關懷原則；國家和社會物質幫助義務的原則；享受社會發展成果權利的原則；可持續發展的原則；區域協調的原則等。

五、構建我國老齡政策法規體系的領域和框架

（一）我國老齡政策法規體系所涉及的領域

老齡政策法規體系所涉及的領域包括老年人社會福利政策法規、老年人救助政策法規、老年人醫療政策法規、老年人贍養與照護政策法規、老年人社會參與政策法規、老年人權益保障政策法規等領域，并以此形成我國老齡政策法規體系。1．老年人社會福利政策法規我國老年人社會福利政策法規，大體上可分為收入保障和服務保障兩類。屬于收入保障的政策法規主要包括：關于保障老年人合法權益的法律法規；關于社會養老保險的政策法規；關于醫療保險的政策法規；關于農村實行新型合作醫療制度的政策；關于城市普遍實施和農村試點實施最低生活保障的政策；關于農村五保制度法規；關于城鄉貧困GE52人口實行醫療救助和生活救助的政策；關于特殊優待老年人的政策等等。屬于為老服務保障的政策法規主要包括：老年福利服務機構舉辦、運營、管理監督、質量評估等方面的優惠政策和規定、辦法、標準、規范等；社區為老服務場所、設施建設、運營的管理辦法及標準、規范等；院舍、家庭和社會服務、居家養老服務等多種為老服務方面的政策規定和服務技術規范、標準等；為老服務隊伍建設的職業標準和專業技術等級管理規定等；老年人健康狀況的評估辦法和標準；有關發展老年醫療衛生、文化教育、康復健身等服務的政策規定；發展老年產業和老年用品市場等方面的政策措施，等等。2．老年人救助政策法規老年人救助政策法規主要涉及城鄉最低生活保障、農村五保供養、醫療救助、住房救助、法律援助、流浪乞討救助、災害救助等涉及老年人的政策法規。3．老年人醫療政策法規老年人醫療政策法規主要涉及老年人健康保障政策、老年人醫療保險政策法規、老年人康復政策等。4．老年人贍養與照護政策法規老年人贍養與照護政策法規主要包括：老年人生活照料政策；老年人醫療保健政策；老年人康復護理政策；老年人家政服務政策；老年人心理咨詢政策；老年人文化學習、體育健身、娛樂休閑等綜合性服務政策法規，構筑以居家養老為基礎，以社區為依托、機構為補充的老年人贍養與照護政策法規體系。5．老年人社會參與政策法規老年人社會參與政策法規主要包括：老年人的終身學習方面的政策和制度，為老年人到老年大學（學校）繼續學習提供制度保障；老年人再就業方面的政策和制度。在健康條件允許和自愿的情況下讓老年人能夠繼續在正式勞動部門工作的制度和政策；老年人參與社區活動方面，通過政策規定鼓勵老年人積極參與各種義務活動，實現老年人的自我價值。6．老年人權益保障政策法規我國制定《老年人權益保障法》是老年人的權益保障的重要法律。除此之外，還包括社會保障、文化道德建設以及自我保護方法等相關政策。

（二）我國老齡政策法規體系的架構

《老年人權益保障法》頒布實施10多年來，國務院及有關部門先后制定100多件涉老行政法規、規章和政策文件。全國31個省、自治區、直轄市以及部分較大的市出臺了老年人權益保障法實施條例或辦法。目前，以憲法為核心、以《老年人權益保障法》為主體、包括相關法律、行政法規、地方性法規、部門規章和有關政策在內的老齡法律法規政策體系已經形成并逐步完善，為發展老齡事業，維護老年人權益提供了制度保障。但是,我國的老齡立法尚處在由行政法規向國家立法過渡的初始階段和由國家分散立法向集中立法的過渡時期。存在的問題主要表現為：國家法律及地方法規的制定的關于老年人方面的法律法規存在一定的局限性；不能適應人口老齡化的需要；老年社會保障制度覆蓋面窄；老年立法缺乏科學性、系統性和可操作性。因此，在構建老齡政策法規體系過程中應當從以下幾個方面進行完善和建設。1．建立并完善老齡政策法規體系的基本要求老齡政策法規體系,是以憲法為法源,以民事、刑事、行政、經濟、訴訟等基本法律關系為原則,以《老年人權益保障法》所確立的內容為主體,包括其他直接或主要與老年人有關的所有立法,以及調整與老年人有關的散見于其他法律法規等法律條文中的內容所組成的有機整體。這個法律體系的基本要求如下:第一、要把老年人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展或可持續發展作為老齡的立法核心，始終貫徹“傾斜立法，保護弱者”的傾斜保護立法原則。第二、它所包含的政策法律規范都必須同老年人有關。第三、它是社會主義類型的法律體系,必須體現社會主義優越性,適應構建和諧社會的需要。第四、它必須體現中國歷史的、民族的、思想文化道德的優良傳統和色彩。第五、它必須與我國的社會、經濟發展同步，將“不分年齡人人共享改革發展成果”寫入法律并成為所有法律法規和政策必須遵循的基本準則。這樣,既維護了法制的統一和法律規范之間的相互協調一致,又突出了老年法律關系的特點,使調整老年社會關系的法律規范集中統一起來,便于研究,更便于老年執法機構執行法律,更好地、全面地維護老年人的合法權益。2．制定和完善相應的法律、法規和政策才能建立完善老年政策法規體系從我國老齡政策法規體系來看，我國還需要制定和完善相應老齡法律、法規和政策。從目前來看，需要制定的老齡法律、法規和政策至少包括以下幾個方面:第一、涉及社會保障方面的法律主要有:養老保險法、醫療保險法、社會救助法、家庭贍養法、老年保健法、護理保險法等。第二、涉及老年事業和老年福利方面的法律主要有:老年事業發展法、老年福利法、社區服務法等。第三、涉及老年人參與社會發展方面的法規主要有:退休法、職業培訓法、城市規劃、住宅方面法規以及老年教育、老年大學、老年學校創辦、財力支持與管理的法規等。第四、涉及老年福利設施政策法規主要有：福利院、敬老院、養老院、老年公寓、老年護理院、老年活動中心、老年醫療康復機構等)的管理條例或辦法等。以及涉及扶持老年福利設施建設和經營的優惠辦法等。第五、涉及農村老年人養老、醫療保險條例等。第六、其他需要制定的規章、規定及決定等。建立完善老年法律體系也需要借鑒外國立法經驗。目前,發達國家的老年政策法規體系比較健全,涉及老年人生活的各個領域,最突出的是美國和日本。美國頒布實施了《社會保障法》、《醫療保障法》、《美國老人法》、《禁止歧視老人就業法》、《禁止歧視老年人法》等,這些法律的特點是:內容詳細,組織落實,有經費保證。日本頒布了《國民年金法》、《日本老年人福利法》、《日本老年人保健法》,形成了勞動就業、收入保障、醫療保健以及社會保險四大政策法規體系。當然,我們也應該吸取外國養老立法的教訓:許多發達國家的社會養老保險制度都是在本國經濟繁榮的時期建立和發展的。但是,近幾十年,一些老牌發達國家在發展社會養老過程中過分突出了社會福利,使政府背上了沉重的財政包袱，隨著人口老齡化程度的加深引發了社會保障危機。有的發展中國家如巴西,保護老年人權益的法律可謂相當完備,但由于缺乏雄厚的經濟基礎支持,《國家老年人政策》中提出的許多目標并不能落實。因此,老年人法律法規的內容應該與國家經濟發展水平相適應。

作者：王曉玫工作單位：北京社會管理職業學院民政管理系