我國地方立法民主價值取向論文

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摘要：中國地方立法由于受傳統“人治“思想影響，民主價值取向嚴重缺失，地方立法絕大部分是由政府及其部門起草由人大通過的，這種“政府起草，人大通過“的地方立法機制已經暴露出它的弊端?！皬娀块T權力“，“管理型立法“已經占據主流。通過對地方立法民主價值取向缺失的思考，筆者從樹立地方立法民主觀念，地方立法主體民主化和立法過程和立法程序民主化三個方面入手提出了完善中國地方立法民主化的一些解決辦法。希望地方立法從價值取向上樹立民主觀念，使地方立法不僅從形式立法上而且從實質立法上實現民主，實現地方立法民主化。

關鍵詞：地方立法民主價值取向

引言

地方立法是我國社會主義立法制度的重要組成部分，地方立法的價值取向是地方立法的靈魂，它是地方立法所普遍認同并鼎立追求的普遍原則和目標。在當前的地方立法現狀中，我們可以發現“政府起草，人大通過”的單一機制較為常見，而這實際上就是由地方政府一手包辦了本應由地方立法機關負責的工作，地方立法機關的機能無法得到有效運行，普通民眾的意見也難以獲得直接、及時、有效的聽取和采納，地方立法民主價值取向嚴重缺失，本文就此進行了探討。

一、我國地方立法的歷史與現狀分析

（一）我國地方立法權的歷史嬗變

從公元前221年秦始皇統一中國起，中國歷代統治者都奉行中央集權的這一政治制度，將立法權統一收歸中央，地方基本上是不存在立法權限的，傳統中國的立法體制是以犧牲公民權利和社會發展的巨大代價來換取社會的長期穩定的，在利益的配置上是服務于統治，服務于秩序而不是服務于民眾利益、服務于發展。其表現就是中央權力強大，地方權力弱??；政府權力強大，而社會權力弱?。粐覚嗔姶?，而公民權利弱小。

直到1949年我國建國初期,中央和地方才有相對的分權。1949年12月政務院通過的《大行政區人民政府組織通則》規定大行政區人民政府委員會有權擬訂與地方政務有關的暫行法令條例,從而賦予大行政區相當的自主立法權。然而到了1954年,普選的全國代表大會召開后,我國第一部憲法的通過,我國由中央與地方相對分權的立法體制,“跳躍性”的轉變為由中央統一行使立法權的一元化體制。

到了1979年我國開始推行改革開放政策，一定程度上撼動了中央集權的格局，市場經濟和民主政治的發展，要求充分發揮地方的主動性和積極性。1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》，這部法律賦予了省級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規和省級人民政府制定地方政府規章的權力，開創了真正地方立法合法化的開端。

到今天為止，省、自治區、直轄市、經濟特區等地方均享有一定的立法權，地方立法的作用日益突現。如果從立法制度變遷的角度來看的話，我國二十多年實行改革開放的道路，是一個中央承認或擴大地方立法權，或者說權力下放的過程。

（二）我國地方立法民主價值取向缺失現狀

確切地說，我國地方立法在制度上合法化的最終形成以2000年頒布的《立法法》為標志。該法第64條規定：“地方性法規可以就地方性事務做出規定，即除國家專屬立法權的事項外，對國家尚未制定法律或行政法規的其他事項，可以先行制定地方性法規?！痹斞灾?，所謂地方立法，是指由我國憲法、地方組織法、民族區域自治法、特別行政區基本法確定的，或者根據有關法律、法規授權，或者有權單位，委托或授權省、民族自治區、直轄市、省級人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的國家權力機關和政府及特別行政區立法機關制定、認可、修改、補充和廢止包括地方性法規、地方政府規章、自治條例、單行條例、特別行政區法律，以及被授權主體制定的效力及于一定地方行政區域的規范性法律文件的活動。1可以說，地方立法的逐步成熟，國家的權力也由集權逐漸的下放。然而，在國家權力下放的過程中，地方立法出現了一些另人擔憂的現象。

由于長期受舊傳統習慣勢力的束縛，“人治”等錯誤思想觀念嚴重影響著地方立法工作的健康發展。人們認為地方立法只是管基層，管老百姓、地方立法是攫取部門利益的手段。甚至地方立法機關的部分工作人員也只有類似觀點。于是乎，地方立法部門之間相互爭奪地方立法權，過分強調本部門利益。當前，地方立法中部門利益傾向已成為制約地方立法質量的突出障礙之一。有些部門工作人員在立法工作中自覺或不自覺地強化部門權力，對行政主管部門的權力規定多，義務規定少；對被管理者的限制多，對管理者的約束少。有些部門工作人員熱衷于市場主體的嚴密控制和直接管理，為本部門爭奪主管權、協管權，特別是涉及到管轄、審批發證、收費、檢查、處罰等行政權力的具體劃分問題上，爭奪更為激烈。實踐中，經常出現部門之間因意見分歧而難以協調的現象。

據統計，截止2003年1月1日，現行有效的地方法規共6997件，除去地方人大及常委會自身法規714件外，地方法規名稱中含有“管理”二字的法規就有2705件，占43.1%，其中1995年至1996年同比占46.5%。地方法規的條文中也常能找到極力強調執法機關、執法人員的權力和權利，而對其責任和義務則盡量回避或只作原則規定對執法相對人任意設置各種限制處罰條款。地方立法成了政府管理社會的一個工具。詳細情況，可參見下表：

地方法規頒布時間地方法規數量（件）人大自身法規（件）其他方面法規（件）名稱含“管理”法規（件）管理法規的比例（%）

1980-19847028421023.8

1985-1989221671542516.2

1990-19948758279325031.5

1995-199934312843147146446.5

2000-20022400253214795644.5

總計69977146283270543.1

可見，“人治”的思想還是根深蒂固的。

另此外，地方立法主體間地方保護主義盛行，“一條河流，上流污染，下流治理”的現象比比皆是，地方立法機關在人員的構成上和立法的價值取向上具有明顯地方色彩，產生割據。

二、地方立法中民主價值取向缺失的原因

透過地方立法部門利益傾向嚴重、地方保護主義盛行等現象，通過對當前地方立法所存在的一些弊病的分析，我們很容易發現，問題的關鍵在于地方立法在民主價值取向上嚴重缺失。為徹底、有效地解決現實中存在的關于地方立法的不良現象，我們有必要對導致這一現狀的更深層原因進行研究。

筆者認為，造成地方立法民主價值取向缺失的原因有以下幾點:

（一）地方立法者受不民主的陳舊立法理念的影響

在地方立法中,由于受長期的計劃經濟體制下形成的行政管理理念和行政行為模式，權力“支配”意識的影響，經常出現行政完全支配地位和部門利益繼續擴大的現象，有些部門想方設法爭取地方立法，不適當地把地方立法看作攫取本部門利益的手段，進入立法的動機只是希望通過立法固定其已經有的處理權、處罰權等權力，或者賦予其新的處罰權、許可權等權力，使其部門利益合法化，甚至使一些權力在某些方面得以強化，出現政府及其成員“權力尋租”。民主立法只是幌子，人民的意愿沒有得到聽取與采納。民主理念還沒有深入到立法部門的心中。有人將這種缺失民主價值取向的地方立法的特點歸納為“三多三少”，及管理型立法多，服務型立法少；相對人義務規定多，對執法主體的責任約束少；許可收費罰款的條款多，教育獎勵引導的條款少。[6]這是對地方立法民主價值取向缺失的鮮明寫照。

（二）民眾立法意識淡薄

中國是一個有五千年悠久歷史的文明古國,歷史證明中華民族性情溫和,中華文化推崇孔孟的中庸之道，人們習慣于履行法律賦予的義務，對于應有的權利卻很少爭取。在和平年代，中國民眾往往習慣于遵守已有的法律法規，對于參與法律法規的修訂意識不強，對于全民立法的意識還很薄弱,對于地方立法更是沒有很大的立法熱情。這樣在地方立法上民眾很少主動參與進來，也往往不能很好的維護自己的權利，使全民立法流于形式，地方立法還是只代表了本地區一部分人的利益，并沒有真正反映民意。即使有民眾參與進地方立法中來，由于種種不完善的地方立法體制的影響，使得民意也沒有很好的表達。

這種民眾參與立法意識不強而確立的地方立法成果從一開始就為以后的種種弊端埋下了伏筆。

（三）地方立法政府起草，人大通過

在現代社會，由于社會分工的細化和工作領域的專業化，人大代表不可能做到對各個社會領域樣樣精通，立法日益成為一項專業性活動。由此，從技術層面上講，立法工作已經更多地依賴于政治、法律專業人員等社會精英，立法機關通過法律也主要是由政府的專業部門、立法機關的專職工作人員或者委托法律科研機構的學者予以起草。正因為此，由地方立法機關通過的地方性法規中，絕大多數地方法規是由政府及其部門起草，有立法提議權的地方各級政府在立法中發揮了關鍵作用，此即地方立法工作機制為“政府起草，人大通過”的單一機制。

顯而易見地是，像這樣一種立法機制存在著嚴重的弊端，導致現實中往往出現這樣的現象，即：由于大量地方性法規主要是靠同級政府或其相關部門向立法機關建議制訂并由其負責起草，人大需要立什么法規以及不需要立什么法規，大多都最終取決于政府及其部門，有的政府部門受其相關“利益的驅動”才認為立法需求，因而才會產生起草法規的積極性；如果某部擬制定的地方法規僅存在社會需求而沒有部門積極性，那么它往往難有人問津，也不大可能及時制定出臺。在這樣一種利益驅動下，行政管理部門以加強對市場管理為由盡可能在地方立法中為自己設立各種權力，取得相應的審批權、許可發證權、收費等，現實中甚至還出現“立一個法規肥一個部門”的奇怪現象。

即使有地方法規想要出臺，外行的人大代表也只不過是只能投票、使之合法化的機器，而普通的老百姓更是幾乎被攔在了立法過程之外。政府部門在擴大自己權力的同時，公民的民主權利一再被縮小，民主理念自然蕩然無存。

（四）政府既是地方法規起草者又是地方法規執行者

在國家權力結構上，我國歷史上一直存在立法、行政不分的局面，行政代替立法的現象非常普遍。新中國成立后，雖然建立了獨立的立法機關，但立法為行政管理目的服務的色彩依然十分強烈，國家和社會事務的劃分按照政府管理職能部門的分工對口入座，由政府提出議案并由主管部門起草的單一立法起草方式從立法機關成立之初就成為牢固的“非法定慣例”。

從某種程度上說，在地方立法中，由于絕大多數地方法規是由政府及其部門起草，同時政府及其部門同時又是法規制定后實施主管機關，由此起草者在起草過程中，因長期從事某一方面行政管理工作而出現一種“慣性”，會自覺不自覺得把實踐中不民主的習慣和做法寫入地方性法規中，使其合法化，不民主在根源上就已體現。

三、完善地方立法民主價值取向的解決辦法

（一）樹立民主觀念，指導立法工作

“民主，即民治，就是由人民當家作主，人民自己管轄自己，自己決定自己的事情?！蔽覈侨嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣髁x國家，人民是國家的主人。法是統治階級意志的體現，法應當只能表達全體人民的意志（通過權力機關來表達），而不能只代表一部分人或一個集團，一個部門利益。馬克思指出；“法典就是人民自由的圣經，只有使法律成為人民意志自覺表現，也就是他應該同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立?！绷袑幷J為：“立法中民主原則，意味著使每一個群眾代表，每一個公民都能參加國家法律的討論?！碑斀瘢裰鲬椪呀洺蔀槭澜绺鲊毡檫x擇的國家制度。社會主義民主的本質是人民當家作主，社會主義法制的實質就是人民民主的制度化、法1律化，孟德斯鳩曾經說過：“民主的政治有一條基本規律，就是只有人民可以制定法律。”

地方立法的目的，歸根結底也必須要體現行政區域人民的共同意志，維護人民的利益，保障人民當家作主。地方立法必須體現人民的意志，不違背代表全體人民意志的國家意志和體現本地人民的意志，必須反映人民的利益——包括國家利益、社會整體利益和本地人民的利益。地方立法機關在進行立法時應充分考慮，如何實現本地方絕大多數人的利益最大化的問題，地方人民的整體利益應以該地方絕大多數人的利益最大化為前提和保障。

綜上，筆者認為，目前應當加強立法者的民主意識，從根源上樹立地方立法的民主價值取向。

（二）地方立法主體應該具有廣泛性

地方立法由政府及其部門起草，人大通過的“政府起草，人大通過”的單一機制亟需進行機制上的完善，普通民眾應當有表達其意見的渠道，民眾代表應被吸納到地方立法的行列中來。我國是一個擁有13億人口、地域廣闊的大國，我國實行人民民主專政的民主制度主要體現為一種代議制，即選擇自己的代表為自己爭取權利。然而代議制畢竟是一種無可奈何的民主，并不是民主的最高理想形式。在立法上，在代議制下，具體的立法工作只能是少數人的事，但在社會現實復雜多變，利益關系日益多元的情況下，僅僅依靠民選的少數立法代表已經越來越難充分反映公眾的各種不同的利益要求。而且，代議制是建立在對代表的一般信賴之上的一種委托行使權力的民主形式，在委托關系成立之后到產生實際效果之間的過程，完全有可能因被委托者相對信任的背棄，而使之流于形式。因此，人民還不能完全放棄自己的立法權，還需要設置相應的制度來更為直接的反映公共的意愿和要求。

立法應是一個多元利益群體相互博弈和妥協后做出的制度安排，在立法中必須讓不同的利益群體都能擁有暢通的利益表達機制，換句話說，每個人的意志都應當受到尊重，法律只有通過全民直接的同意或由人民的代表按照多數人的決定投票同意才能稱為法律。如果沒有民意的支持和參與的基礎，人們將無視這些無論多么精英的法律的存在。

因此，在地方立法的起草階段，就應該讓民眾參與進來，在民眾自愿參與基礎上，參與決策者無論社會地位高低，參與地位必須平等，參與決策者無論能力大小，參與發言機會必須充分對等，參與決策者無論復雜與否，參與程序必須系統和完整，應當逐步建立以立法機關組成人員和人大工作機構為主導，政府及其部門為基礎，社會團體、大專院校和科研單位為補充，立法工作者、實際工作者與專家結合的法規草案擬制度。

目前，可以采取逐步過渡的方式，不斷拓寬法規草案的起草渠道：對一些涉及政府多個部門、多個執法主體的法規，可以由政府法制辦公室和人大有關專門委員會牽頭，組織有關部門、專家學者參加起草；對一些前瞻性、專業性的法規可以委托大專院校、科研機構、專家學者以及有能力的實際工作者進行調研和起草。要保障各政黨、各社會團體和廣大人民享有提出立法建議或項目的權利，改變過去那種單純的由哪一個部門主管哪一個方面的問題就由哪一個部門提出相關立法項目的做法。

（三）立法過程和立法程序具有民主性

立法過程和立法程序具有民主性，也就是說民主立法過程和立法程序要依從公開、公平的原則。要實現立法民主，還需要在以下方面予以努力：

1.建立立法聽政制度，使公眾參與進來國家應建立立法聽政制度，吸納公眾的意見，這是公民參與政治，建設社會主義政治文明的必然要求，也是提高立法質量，增強立法效果的有效途徑，立法聽政可使群眾較早的提出改進意見，為一部地方法規的順利實施做好保障。而從我國現行《立法法》第34條，第58條規定看，立法聽政制度只局限于制定法律和行政法規，在地方立法中并沒有規定。從1946年美國《行政程序法》立法聽政會的經驗看，立法聽政制度大大增加了立法的民主性和科學性，我國地方立法應確立聽政制度。

2.建立立法成果公開制度

對于國家立法的程序及成果應當在報刊、廣播、網絡、電視等媒體上刊登或播放，特別是對于新制定的法律應公布于眾，打破古代中國立法“法不可知，則威不可測”的弊端，使公眾知法、守法，直言改進法。因為群眾的眼睛是雪亮的，群眾的力量是無窮的。實踐中出現的問題和在群眾中體現的最為突出，對相關地方法規的修改意見是最客觀的，只有將法規公開才能使群眾理解法規，遵守法規，修訂法規，維持當地的社會秩序，由此可見，立法公開是十分必要的。

3.建立立法過程監督的機制

立法機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。群眾可以對了立法過程進行監督，使立法過程透明化，在立法過程中可建立立法辯論機制，立法表決機制等，使立法代表暢所欲言，擺明立場。進而全面考慮制定本地方本地區的地方法規，減少“立法為己用”的現象出現。最大限度的防止立法部門利益保護主義的發生，更好的遏止立法的腐敗。

在美國，三分之二的州規定，立法可以由“人民公決”。人民的意愿影響著州立法的修訂和廢除。只有各種民主監督方式與國家監督配合起來之時，地方法規、規章的可行性、合法性、合憲性才能成為準確反映人民意愿的途徑。美國的一些做法我們可以借鑒。

4.建立立法回避制度

在地方立法中應推行“立法回避”制度，構建遏止部門利益程序性屏障?；乇苁浅绦虻膽兄?，在司法領域早已制定了回避制度，在立法中，為了實現“程序正義”，有必要在立法中樹立“立法回避”的觀念，在直接涉及某些行政部門立法起草工作時，該行政部門原則上應當回避，不能參與更不能主持該法案起草工作，該行政部門原則上應當回避，不能參與更不能主持該法案的起草工作，而應由權力機關的有關專門委員會或托有關專家起草。

結語

綜上所述，在地方立法工作上，要切實做好程序上的保障，確保立法主體的廣泛、公平，通過普通民眾的積極參與以及良好社會環境的配合，不斷推進地方立法工作的民主化、科學化，進一步提高地方立法工作水平。

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