深究國際法效力級別問題

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眾所周知,從權力的結構及其運作角度來看,國際社會和國內社會是存在根本區別的,這導致國際法體系和國內法體系具有不同的特點。國內法體系是一個呈現為金字塔型的結構,憲法居于塔尖,其下的法律規范分為不同層級,下級規范的效力來自于上級規范,憲法具有最高效力,是該體系內一切規范效力的最終源頭。而國際法則呈現為一個扁平的結構,沒有憲法性規范,其內部的法律規范也沒有層級關系,一般不存在效力優劣問題。二戰后,國際法規范數量日益龐大,各個領域的規范逐漸發生沖突,這引起聯合國國際法委員會的注意,開始研究這一被稱為“國際法碎片化”(Fragmentation)的現象①。一些學者提出,對于國際法體系應像國內法體系一樣形成一定的等級結構,以解決規范沖突和碎片化,但這一主張及其有關學說仍面臨著理論及實踐的許多困難。

一、國際法效力等級問題源起探究

國際法效力等級問題的源頭,必須從國際法的相對規范性(Relativenormativity)談起。1983年,法國學者普羅斯佩·維爾(ProsperWeil)在《美國國際法雜志》上發表了《國際法走向相對規范性?》一文,就相對規范性以及國際法規范等級問題進行了系統闡述。此后近30年中,他所提出的問題和觀點引起了國際法學者的極大興趣,不斷有相關文章發表,對其觀點或贊同或反對。法律規則在確認兩個因素之間聯系時依照規范性,即,如果A這樣,則B就“應當”(Ought)這樣。規范性是法律規則據以描述對象的原則,也是法律規則區別于自然法則的重要特性[1]49-50。在傳統國際法體系內,各個規范在規范性上是平等的,不存在強弱問題,即在兩個“應當”之間沒有先后之分。維爾指出,國際法的晚近發展出現了相對規范性的趨向,這主要是由于強行法(Juscogens)理論、對國際社會整體義務(Obligationergaomnes)理論的出現,以及對國際罪行(Internationalcrime)和國際不法行為加以區分,這使得國際法規范之間開始產生等級,其規范性相對化[2]。維爾認為,國際法在結構和概念上都存在缺陷,其規范性的門檻不明確,在是否構成規范以及合法與非法之間沒有清晰的界限。

如果在這種情況下推進國際法規范性的相對化,一些強勢國家將借國際社會整體的名義將符合自己價值和利益的規則升格為層級較高的法律,將導致國際法原有的多元性和中立性46被破壞,其調整國際關系的功能無法發揮[2]。維爾對國際法相對規范性以及等級化的反對意見引發了眾多爭論,有學者表示支持,但更多是反對。反對維爾觀點的學者一般認為,國際法的相對規范性不可避免,甚至認為這是解決國際法體系目前沖突狀況的根本途徑。傳統觀點認為,國際法中所有規范在效力等級上都是一樣的。

隨著國際法在二戰后的迅猛發展,國際法的各個分支領域都獲得了空前的豐富和完善,這些領域是以國際法調整對象的不同來劃分的,如國際環境法、海洋法、空間法、人權法、戰爭法等。由于一個具體的事件可能涉及多個領域的規范,而這些規范在制定時的價值取向、目標、功能都有不同,甚至抵觸,因此,國際法規范之間的沖突越來越多。當國家同時承擔兩個相互沖突的義務時,就會發生應優先履行哪一個義務的問題。在許多國際案件中存在規范競合,需要法官或仲裁員決定應優先適用哪一個規范。例如,在WTO爭端解決中,就出現了國際貿易法和其他國際法競合的現象,對于爭端解決機構能否適用WTO規則之外的國際法(例如人權法、環境法等),對于締約方能否以其他國際法規范為理由豁免履行義務,學者們意見不一。

在發生這種規范競合與沖突時,能否不考慮規范效力強弱、優劣,而適用特別法優于普通法、后法優于前法的一般規則呢?事實證明,這是很難解決問題的。因為在大多數情況下,如WTO案件,無法判斷規范屬于特別法還是普通法,往往這些規范都是特別法。由于規范性質、領域不同,也無法判定后法就應當推翻前法。法律應具備確定性、可預期性特點,目前國際法體系內所出現的這種沖突和混亂將極大地妨礙國際法功能的實現。從國際法主體角度來看,他們對自己行為的后果將無法進行判斷,導致無所適從,不考慮國際法的單邊主義做法可能上升。從國際爭端解決機構角度來看,他們也將無法秉持一致的評判標準,再加上此類國際機構的分散性,國際司法和仲裁裁決將會更加不統一。因此,為了國際法律體系的穩定、統一,實現其應有功能,對國際法規范的效力等級進行一定范圍內的劃分是有必要的。聯合國國際法委員會也指出,“雖然等級有時會導致體系混亂,但在大多數情況下,它可以用于確保國際法律體系統一。”

二、國際法效力等級化存在的問題

雖然規范等級化對于實現國際法體系的統一與和諧具有必要性,但如何建立這種等級在理論上和實踐中都存在很多問題,其可行性被許多學者質疑,這也是部分學者持保留態度的原因之一。

確立效力等級的標準問題在國內法中,規范效力等級劃分主要是按照制定機關所代表的人民利益的層次和范圍,而衡量效力等級的具體標準是制定機關的地位和立法權的性質[3-4]。按照國內法標準,由于憲法是由代表全體人民利益的制憲會議或代表大會制定的,因此它無疑具有最高等級和最高效力,而地方立法機關所代表的只是本地區人民利益,因此其立法的等級自然較中央立法低。但這一標準顯然對國際法無法直接適用。因為國際社會是一個平權社會,國際組織不因為其代表國家的范圍大小不同而在權力上有差別,不存在世界政府和全球憲法,國家根據自愿原則而受法律約束。

很難說某一個規則的制定組織就能代表國際社會全體成員乃至全世界人民的利益,即使聯合國也是如此。這種國際社會和國內社會權力結構上的差異,使得無法根據法律創制者的地位而確定其規則的等級。既然不能根據法律淵源來決定其效力等級,那么就只能按照其實質內容來判斷,這也是目前一般為大家所接受的方法。一些學者提出了國際公共秩序/政策(Internationalpublicorder/policy)理論,認為國際社會的成員有一些共同的價值和利益,它是維系國際社會存在的基礎,體現這些價值和利益的規則具有格外的重要性,應當比其他規則獲得更高的等級,得到更優先地執行[5]。國際強行法、對國際社會整體義務、國際罪行等概念都是與國際公共秩序/政策相關聯的,是其具體體現。