消費者糾紛解決機制的完善透視論文

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近年來，國內商品服務業呈現出繁榮之態，消費者糾紛的數量也呈現逐步上升的趨勢。根據中國消費者協會的統計報告，2009年度，各級消協接待的消費者投訴案件總數達到六十三萬余件[1]。同時，一些社會影響較大的消費者糾紛也成為社會焦點，占據著社會新聞的頭條，例如去年沸沸揚揚的“毒奶粉事件”、“豐田汽車召回門事件”等。消費者糾紛的多性和影響面更凸顯出完善消費者權益保護機制，尤其是消費者糾紛解決機制的重要性和必要性。在新的經濟、社會環境中，如何有效地解決消費者糾紛，切實地維護消費者權益，對拉動內需、促進國民經濟展、穩定社會、提升消費者信心具有顯著意義。

一、消費者糾紛的含義及特征

（一）消費者糾紛的含義

消費者糾紛，是指消費者與經營者之間生的與消費者權益有關的爭議[2]。其中，所謂的“消費者權益”，根據我國《消費者權益保護法》第2條的規定，是指公民或組織“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”等消費行為中所具備的權益。這也就將消費場所局限于生活消費領域之內。究其法律性質而言，消費者糾紛往往呈現出侵權糾紛與合同糾紛的競合形態，但也有部分消費者糾紛是單因侵權事由或合同糾紛事由引起，例如贈品的質量糾紛，就是單純的侵權事件[3]。

（二）消費者糾紛的特征

1.消費者糾紛具有多性、群性、復雜性的特征隨著生活消費市場的日益繁榮，消費者糾紛頻已成為社會的現實問題。同一批次或同一類型的商品或服務出現問題，往往引起大量的具有很高同質性的消費者糾紛，該類“群性”糾紛是消費者糾紛的主要形態。另外，由于消費者糾紛的具體情況各不相同，不同的消費者對糾紛的處理結果有著不同的心理預期，因此會選擇不同的解決規則和途徑。這也就決定了消費者糾紛具備復雜性的特征。

2.消費者與經營者實力、地位的實質不平等是消費者糾紛的主要特征

（1）糾紛形成并訴諸于糾紛解決機制的主動權在于消費者。消費者糾紛源于消費者對經營者不當經營行為的不滿，認為自身權益因經營者行為而受損，但這種個人單方的不滿還不能構成學術討論甚至法律規制中提到的“糾紛”。糾紛是雙方行為，即便是消費者出于泄憤或勸誡他人的心態將該次不良的消費經驗告訴給經營者之外的第三人知道，只要該意見沒有到達經營者處，仍不應認為消費者糾紛已經“形成”。直到消費者在衡量過解決該事件的各種成本,決定將此次消費經驗通過直接告知或要求第三人轉達等方式告知于經營者時，消費者糾紛方才形成。由此可見，消費者糾紛是否“形成”，消費者掌握了主動權[4]。

（2）消費者糾紛的雙方當事人處理糾紛的能力不平等。首先，大多數消費者與經營者擁有的社會資源和財富存在著一定差距。在糾紛爆后，雙方愿意用于糾紛解決的資源也存在差異；尤其是跨國或跨地區的大公司，常常會動用大量人力、物力來研究消費政策、應對指控或訴訟。其次，雙方當事人對消費者糾紛的處理策略也存在極大差異。消費者多半期望一次性解決。但經營者的處理策略不僅要顧及本次糾紛，還要著眼于同一產品或同種服務在其經營地區內的多次交易，他們的處理策略往往會反映出公司對于可持續展政策的考量。在消費者糾紛的解決機制中，充分考慮當事人雙方的實際力量對比與實際需求，可以獲得更好的結果。

（三）消費者糾紛解決機制的研究意義

消費者糾紛是每一個成熟的消費市場都不能回避的課題，解決糾紛的速度與效果也成了衡量消費市場、甚至整個社會健康程度的標準。提到消費者糾紛的解決途徑，人們首先會想到訴訟。然而，對于群性、多性、復雜性的消費者糾紛而言，訴訟并不見得是最適宜的途徑。根據糾紛的不同性質，有效地組織多種糾紛解決途徑，合理配置，形成高效的糾紛解決機制，才能維護消費者權益，使消費市場平穩、快速地向前展，消費者糾紛解決機制的研究意義也正在于此。

二、我國現有的消費者糾紛解決機制所存在的問題

《中華人民共和國消費者權益保護法》第34條中規定了和解、調解、申訴、仲裁和訴訟五種消費者糾紛的解決途徑，以保證消費者的維權訴求；然而，對于這五種途徑的選擇和運用仍存在諸多障礙，部分解決途徑依據的法律法規存在漏洞，不能真正滿足消費者或經營者的需要。

（一）利用仲裁程序處理消費者糾紛，有其無法克服的弊端

在大多數的消費者糾紛之中，經營者在提供產品和服務之時，并不能預想到會生糾紛，往往要等到糾紛真正生之后，糾紛的另一方當事人才能固定下來。因此，無論是形成關于仲裁的合意，或者是展開協商都十分困難，并且，糾紛雙方當事人力量懸殊越大，則當面協商越不可能順利開展。目前，針對消費者糾紛中仲裁程序難以展開的問題，美國部分州設置了強制仲裁條款，即經營者預先對仲裁做出認可，一旦消費者提起仲裁申請，經營者則自動成為仲裁程序的另一方當事人。但這樣的強制仲裁條款，與仲裁的基本原理背道而馳，受到了多數學者的抨擊。實踐結果也不甚理想。

（二）各級消費者協會“半官半民”的性質可能導致其職能虛化

不同于現代國家消費者協會的民間性質，我國的消費者協會從建立之日起，便具備了“官民二重性”的身份①：從設立宗旨來看，消費者協會是代表著廣大的平民消費者合法權益的社團組織；從組織結構和人員關系來看，我國地方各級的消費者協會具有典型的“半官方”背景②：地論文方消協掛靠于各級政府工商部門，大部分地區的地方消協與工商行政機構內的消保處是“兩塊牌子，一套人馬”，工商局領導兼任消協主任；其經費來源于政府撥款以及社會捐助。身份的混同有利于各級消協向政府爭取更多的政策支持，解決人員編制，但同時也存在法定職能弱化、甚至虛無化的可能性：例如，若出現掌握地方經濟命脈的國有大企業與消費者對立的情形，政府存在著“捂鍋蓋”壓制消費者權益，以維護地方經濟的可能，那么誰又能替消費者說話呢？

（三）缺少適宜的訴訟程序，消費者糾紛“走進”法院的成本過高

由于非訴訟途徑達成的糾紛解決方案執行力有限，再加上我國長期以來“鼓勵訴訟”的宣傳策略，不少消費者在遭遇消費者糾紛的時候仍然選擇訴訟作為解決糾紛的首選途徑?，F有民事訴訟程序僅包含了普通程序及簡易程序，對于多數消費者糾紛而言，即便使用簡易程序，“尚不能滿足訴訟大眾化的需求，也不符合某些標的額較小事件的特點”[5]。國外的立法例，以及眾多學者的研究結果表明，小額訴訟程序是最適合消費者糾紛的訴訟形態。但我國至今未能在立法上對消費者糾紛的訴訟程序做出特別規定。

三、消費者糾紛解決機制的構建建議

（一）構建消費者糾紛解決機制，需要將定紛止爭與樹立規則兩大功能結合起來

對單個消費者來說，出于效率和成本的考慮，大多數消費者往往并不要求糾紛得到完全“正義”的結果，此時，妥善地處理消費者糾紛與“正義”地處理消費者糾紛出現了偏差[6]。與單個消費者不同，對于整個社會而言，“非正義”解決糾紛的損害效果會成倍放大，變得不可容忍。由于消費者糾紛具有群性的特征。針對具有較高同質性的消費者糾紛而言，理想的糾紛解決機制不僅應該迅速“消化”這些糾紛，更要在最大程度上維護公平、正義。通過解決典型糾紛確立規則，進而指導多個同類糾紛的迅速處理，這是確立規則的第一層意義。而另一層含義則是，通過解決糾紛來樹立規則，有助于規范經營者行為，填補規則漏洞。例如2004年轟動一時的“列車票訴訟案”，中國政法大學碩士生郝勁松在辦理列車票退票以及在列車上消費，均未獲得票，憤而將北京市鐵路局告上法庭。雖然兩次糾紛郝未能全勝，但該案的輿論效應仍促使鐵道部在訴訟進行中便向全國鐵路局出《關于重申在鐵路站、車向旅客供餐、銷售商品必須開具票的通知》，糾正了多年不開票的做法[7]。這是典型的通過消費者糾紛的解決，重樹市場規則的案例。

（二）明確工商行政機關及消費者協會的性質與作用，兩者各盡其責，分工合作，切實維護消費者的合法權益

工商部門內設的消費者權益保護機構，如工商總局下設的消費者權益保護局，地市工商局內的消保處，主要負責監督經營生產，查處經營者的不法行為，處理申訴，協助消費者維權等行政事務，行使的是行政管理權、行政監督權和行政處罰權。消費者協會則是法定的社會團體，承擔著提供咨詢、受理投訴、支持訴訟、參與行政監督、協助申訴等職能。但因為我國多數地方的消保處與消協組織機構混同，消保機構與消協的職能預設，與其實際組成并非完全對應。筆者認為，各地消費者協會與工商局消保處應在功能定位上做區分。工商局消保處的行政機構性質，在處理消費申訴、進行經營者調查及處罰，組織糾紛雙方調解、代表消費者集體“維權”等方面有其無可比擬的職能優勢。消費者協會的展方向則可著重于宣傳、教育等民間組織功能：一是定期向消費者布維權案例、維權經驗、行業法規等信息；二是幫助消費者搜集消費及糾紛過程中的相關信息，為消費者的申訴或訴訟提供支持；三是搜集消費者習慣及物價變化等信息，編纂成報告，向各地人大或政府匯報，建立消費者與立法、司法、行政等國家機關的溝通。另外，消協也可代表廣大消費者監督工商局的行政行為，建立行政機關與消協、行政機關與消費者良好健康的互動關系。消費者協會與消保處的職能完全區分，有助于消協脫離消保處，形成消協、消保處、糾紛當事人良性互動又相互牽制的消費者糾紛解決機制。

（三）建立小額訴訟或小額仲裁等快速裁判程序，為消費者糾紛的迅速、低成本解決提供良好途徑目前國際通行的快速裁判程序有兩種：一是通過強制取得仲裁合意而為的小額仲裁，二是法院附設的小額訴訟。由于目前我國立法中缺少強制的仲裁合意規定，糾紛生后雙方當事人達成仲裁條款又是一件極其困難的事情，因此，筆者建議，我國更應注重訴訟程序的完善，可在建立小額訴訟程序的基礎上，在有需要、有條件的城市試點設立小額仲裁模式。雖然小額仲裁有著迅速靈活、一裁終局等優勢，但難以形成有效的仲裁選擇合意是其致命缺陷。在我國的現實情況下，優先建立民事訴訟小額糾紛程序，可以憑借法院較高的司法公信力吸引糾紛，也能利用法院現有的多級分布將消費者糾紛就地吸收消化、便利群眾。

（四）完善對消費者的扶助政策，努力促成消費者與經營者的實質平等

如前所述，消費者糾紛的雙方當事人在處理糾紛的能力上實質上的不平等，是消費者糾紛的主要特征，也是關系到能否“正義”地解決糾紛的重要因素[8]。要促成消費者與經營者之間地位、能力的實質平等，還需要通過政策傾斜和制度完善來扶助消費者。首先，加強消保機構協助消費者維權的職能，使消費者不僅可以通過申訴啟動對經營者不良經營行為的監管與處罰，還能夠通過投訴等方式請求行政機構就民事賠償等細節與強大的經營者進行統一談判。以2010年初“豐田汽車召回門“事件為例，浙江省工商局在當地法規的支持下，代表省內大部分豐田車主與豐田集團就汽車召回、維修、民事賠償的細節進行談判，并最終獲得良好結果。這在單個消費者來看，是憑一己之力無法達成的結局③。以此為契機，可以考慮在行政機構處理大集團、大公司的不良行為時，附帶進行民事賠償方案的談判，以獲取消費者利益最大化的結果。其次，消費者協會應逐漸脫離行政機構的控制，落實民間力量對行政行為、大企業集團的民間監督。第三，仿效道路交通事故社會救助基金的先例，設立消費者救助基金，對消費者的急性傷害事件進行先行賠付，并通過民事權利的轉移由相關機構獲取對不良經營者的追償權而代為控訴。

（五）在改良消費者糾紛解決機制的同時，還需完善消費者權益的實體規定

眾所周知，消費者立法是一項工作量極大的系統性工程。一般說來，消費者立法包括產品（服務）行業標準、消費者權益、交易條款規定、經營者行為禁止性規范、消費者糾紛解決規范等方面。筆者雖著眼于探討消費者糾紛解決機制的完善，但仍然認為，只有進一步豐富消費者權益的實體規定，才能真正將消費者的保護落到實處。仍以“豐田召回門”為例，我國雖早已頒布《機動車安全技術檢驗機構監督管理辦法》、《機動車運行安全技術條件》、《缺陷汽車召回管理規定》等汽車質量糾紛專用規章，但質量或服務問題的具體賠償標準仍然不明確。在此次事件的處理過程中，除浙江省外的中國車主很難依據現有法規提出賠償要求，即是因為在我國，汽車尚未進入“三包”行列④，而《產品質量法》及《召回規定》又沒有明確就賠償事項進行規范?？梢?，完善消費者立法是完善消費者糾紛解決方式的必要環節。