臺灣環境基本法預防類制度探索及其啟迪

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摘要：預防類制度是環境法中體現預防原則的一系列環境制度的總稱，包括環境規劃制度、環境影響評價制度，清潔生產制度和環境標準制度。預防類制度是《環境保護法》修改的重點，而臺灣《環境基本法》關于預防類制度的規定能為我們修改《環境保護法》提供一些啟示。

關鍵詞：臺灣《環境基本法》預防類制度啟示

一、臺灣《環境基本法》預防類法律制度研究的意義

大陸現行的《環境保護法》是1989年在原先《環境保護法（試行）》的基礎上修改而成的，其立法初衷是作為的環境保護基本法，統籌規定國家在環境保護方面的基本方針和基本政策。然而由于其立法時間早，立法理念落后等原因，現行《環境保護法》的許多規定已經不適應社會經濟的發展，環境問題的嚴重性和整體性使我們必須對作為環境保護基本法的《環境保護法》的基本制度和規范予以修改，而預防類制度的完善是修改《環境保護法》的重點，預防類制度在環境法中具有非常重要的意義。預防類制度是環境保護法中體現預防原則的一系列制度的總稱，主要包括環境規劃制度、環境影響評價制度、清潔生產制度和環境標準制度。

現今預防原則先已被公認為環境保護基本法的首要原則。在過去很長一段時間，各國在處理環境問題與經濟發展的關系上幾乎都是走先污染、后治理的道路，然而以犧牲環境換來的經濟發展卻使人類付出了更慘痛的代價。因此許多國家和地區逐漸將環境政策的重心從末端治理轉移到事先預防，并在環境基本法中規定了一系列的預防類制度，落實預防原則。大陸《環境保護法》的修改把重心放在預防類制度上，以體現預防原則。制定于2002年的我國臺灣地區的《環境基本法》是人類跨入21世紀后頒布的第一個環境基本法，該法預防類制度的規定對大陸修改《環境保護法》具有一定的啟示意義，原因如下：

首先，臺灣的《環境基本法》制定于2002年，該法在制定過程中，吸收了美、德、日等國先進的立法理念與體例，貫徹了可持續發展的戰略，順應了循環經濟的浪潮，這使該法的很多規定具有先進性和合理性。大陸的環保法制定于1979年，1989年雖作修訂后至今，但均在1992年第二次世界環境與發展會議提出可持續發展戰略之前，其立法理念仍然停留在末端治理的階段上，已不適應時代的潮流。因此臺灣地區《環境基本法》對預防類制度的規定可以為大陸修改《環境保護法》提供借鑒的范本。

其次，大陸和臺灣地區本是同根生，同文同種，共為一體，具有深厚的歷史淵源。現在兩岸經貿關系十分密切，人員往來也日益增多，大陸是臺灣最大的出口和投資基地，衍生出很多環境保護問題。學習臺灣《環境基本法》的立法經驗，使兩岸的環境保護法律得以溝通和協調，并以此促進兩岸關系的進一步發展，為兩岸的和平統一奠定良好的基礎。因此在大陸修改《環境保護法》之際，對臺灣地區的《環境基本法》予以研究，不僅具有理論意義，更具有深刻的現實意義。

二、環境規劃制度

環境規劃是指根據國家或地區的環境資源狀況和社會經濟發展的需要，對一定時期內環境保護目標、基本任務和措施的規定，環境規劃制度是環境規劃的制度化和法律化。作為環境保護的預防類制度，環境規劃制度是最適當且最能實現預防原則要求的一種制度。環境規劃制度標志著國家的環境政策已從消極的“污染防治”跨越至積極的“環境管理”。臺灣《環境基本法》第一章總則第7條對環境規劃制度作了總的規定，“‘中央政府’應制定環境保護相關法規，策定環境保護計劃，建立永續發展指標，并推動實施之。地方政府得視轄區內自然及社會條件之需要，依據前項法規及環境保護計劃，訂定自治法規及環境保護計劃，并推動實施之。各級‘政府’應定期評估檢討環境保護計劃之執行情況，并公布之?！钡诙乱巹澕氨Ｗo對環境規劃制度作了具體的規定：第16條“各級‘政府’對于土地之開發利用，應以高品質寧適和諧之環境為目標，并基于環境資源總量管制理念，進行合理規劃并推動實施。前項規劃，應優先考慮環境保護相關設施?！?；第17條“各級‘政府’為維護自然、社會、人文環境，得視自然條件、實際需要及兼顧原住民權益劃定區域，采取必要之措施或限制人為活動及使用。各級‘政府’應視土地使用及人為活動限制程度，予以補償及回饋?！?；第18條“各級‘政府’應積極保育野生生物，確保生物多樣性；保護森林、湖泊、濕地環境，維護多樣化自然環境，并加強水資源保育、水土保持，及植被綠化工作?！?/p>

（一）《環境基本法》環境規劃制度的特點

從以上的規定我們可以看出，臺灣《環境基本法》的環境規劃制度主要有以下幾個特點：

1、環境規劃遵循環境優先原則

環境規劃是一種協調經濟建設與環境保護的合理戰略，牽扯的內容十分廣泛。環境規劃的制定是一項綜合性的工程，涉及到各種利益，環境保護規劃必須要與國民經濟發展規劃相協調。如國土利用規劃，其是從宏觀角度對一個國家或地區較長時間內國土的綜合開發、利用、保護和整治所作的總體安排，涉及到的內容非常廣泛，包括自然資源的開發規模、布局和步驟；人口、生產、城鎮的合理布局；交通、通信、動力和水資源等區域性重大基礎設施的合理安排等等此類。所以環境規劃要考量到所涉及的各種利益，不能顧此失彼。制定環境規劃的過程也就是衡平各種利益的過程，衡平即分出主次，當各種利益發生沖突時有取舍，有側重。臺灣《環境基本法》第7條和第16條均規定，環境規劃的制定必須與可持續發展的理念相適應，當各種利益發生沖突時，環境生態保護應優先考慮，即環境規劃應遵循環境優先原則。過去末端治理環境問題的失敗，使許多國家認識到環境保護的重要性必須提到與經濟發展同等重要的程度上，當環境保護與經濟發展出現矛盾時，環境保護優先。環境優先原則已經成為世界環境保護的發展趨勢，得到了國際社會的支持，很多國家或地區的已在環境法規中肯定了環境的優先保護地位。臺灣《環境基本法》規定環境規劃應順應了持續發展理念，遵循環境優先原則，無疑具有先進性和合理性，符合國際社會的發展潮流。

2、定期評估環境規劃的執行狀況

《環境基本法》第7條規定各級“政府”推定實施環境規劃，并應定期評估檢討環境保護規劃的執行情況，把評估的結果作為肯定政府績效或作為環境規劃修改的依據。這一規定就使環境規劃具有了法律上的執行力和拘束力，環境規劃并不僅僅具有宏觀的指導作用和調控作用。環境規劃的執行力表現在環境規劃制定出來后，各級主管部門要采取積極措施，完成環境規劃規定的目標和任務，使環境保護工作落到實處。環境規劃的拘束力表現在各級“政府”應定期評估環境規劃的執行情況，評估結果是考量政府績效和環境規劃是否應修改的依據。環境規劃的執行力和拘束力使環境規劃具有了法律上的強制力，這避免了環境規劃制定出來后被束之高閣、形同虛文的情況，確保環境規劃下達的目標和任務能及時完成，推動環保工作的順利進展。

3、規定自然資源規劃制度

《環境基本法》第16條、17條規定了自然資源規劃制度。為了維護自然生態系統的平衡、自然界基因庫的完整，并保存社會及人文環境資源及景觀，《環境基本法》規定各級“政府”視自然條件及實際需要，分別劃定若干自然保護區域，對保護區域內的自然資源開發利用、保護、恢復和管理作總體規劃。目前“政府”規劃的各類保護區總面積非常之大，約占臺灣陸域面積的百分之九十，為保護自然資源，保護區內限制某些人為活動，這會對原住民的權益帶來侵害，因此，《環境基本法》又規定，“政府機關”應對受限制著的權益給予一定的補償及回饋，以體現公平正義。自然資源是環境的重要組成部分，《環境基本法》規定了自然資源規劃制度，注重自然資源的保育。這一規定對確保生物多樣性，從而維護生態環境的完整性具有重要意義。

（二）對大陸修改《環境保護法》的啟示

《環境保護法》第4、12、22、23、24條對環境制度的作了規定?！董h境保護法》對環境規劃制度規定的比較籠統，還停留在宏觀階段，規范性較差。從已有的規定來看，環境規劃主要還是針對污染防治，對自然資源的規劃并沒有提及。環境規劃的理念依然是末端治理，沒有貫徹了持續發展理念，體現環境優先原則，并且《環境保護法》沒有規定環境規劃的地位和相應的法律保障措施，導致環境規劃的指標每年都無法完成。

建議在修改《環境保護法》時，借鑒臺灣《環境基本法》的規定，環境規劃應遵循環境優先原則，增加對自然資源的規劃，并建立環境規劃的定期評估制度，以保證規劃能按時完成。

三、環境影響評價制度

環境影響評價制度是指在進行開發建設或其他可能對環境有影響的活動前，對實施該活動可能產生的環境影響進行調查、預測和評定，提出環境影響及防治方案的報告，供有關審查批準等一系列行為規則的總稱。環境影響評價制度最早出現在1969年美國的《國家環境政策法》中，其后被很多國家采用。環境影響評價是運用科技手段對環境影響做出的科學評價，具有預測性和綜合性的特征。環境影響評價制度是預防新的環境污染和生態破壞的一項重要法律制度，體現了預防原則，被認為是預防類環境制度的支柱。

臺灣《環境基本法》第24條對環境影響評價制度作了規定：“‘中央政府’應建立環境影響評估制度，預防或減輕‘政府’政策或開發行為對環境造成之不良影響。”同時該法對環境影響評價中的公共參與制度也作了規定：第11條“各級‘政府’得聘請環境保護有關之機關、團體代表及學者專家備供諮詢。各級‘政府’得邀請有關民眾與團體共同參與加強推動環境保護工作。”；第29條“‘行政院’應設置‘永續發展委員會’，負責永續發展相關業務之決策，并交由相關部會執行，委員會由‘政府’部門、學者專家及社會團體各三分之一組成?！保坏?4條“各級‘政府’疏于執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。”

（一）《環境基本法》環境影響評價制度的特點

從以上條文可以看出，臺灣《環境基本法》對環境影響評價制度的規定有以下幾個特點：

1、環境影響評價的范圍包括開發行為和政府政策

《環境基本法》第24條明確規定的環境影響評價的范圍包括一般的開發行為和政府政策。一般的開發行為是指對環境有影響的工程建設行為，包括工業、交通、水利、農業、旅游等建設行為，這些開發行為在動工之前必須經過主管部門的環境影響評價。很多國家和地區環境法規中都對開發項目進行環境影響評價作了規定。除此之外，臺灣《環境基本法》把政府政策也納入了環境影響評價的范圍。從環境的整體性和人類對環境影響的范圍和程度來說，政府政策對環境的影響程度遠遠高于一般開發行為對環境的影響，重大的環境污染和資源破壞事件都很多是由于政府決策的失誤所造成的。政府政策不當，對環境造成的影響往往是長久性、整體性和難以恢復性的。因此，比起一般的開發行為，把政府政策納入環境影響評價的范圍更具有實際意義，更能體現環境影響評估制度預防環境破壞的功能。另外《政府政策環境影響評估作業辦法》對應當實施環境影響評估的政策作出了具體規定，包括工業政策、礦業開發政策、水利開發政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交通政策、廢棄物處理政策、放射性核廢料之處理政策和其他政策。規定這些政府應當進行評估的標準是政策可能使環境負荷超過當地涵容能力，破壞自然生態系統、危害國民健康或安全，危害自然資源之合理利用，改變水資源體系，影響水質及妨害水體用途，破壞自然景觀之和諧性，其他違反國際環境規范之要求，或有礙環境生態之永續發展。

2、注重公共參與在環境影響評價中的作用

公共參與是指公眾有權通過一定的程序和途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動之中，并有權受到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使得該決策符合廣大公眾的切身利益和需要。環境法中的公共參與原則是一國政治活動民主理念在環境管理領域的體現和延伸，得到了很多國家和地區的承認，如美國在1969年頒布的《國家環境政策法》中確認了公共參與原則，并通過環境影響評價制度予以落實。臺灣《環境基本法》第11條、29條也對公共參與原則作了規定，公共參與是環境影響評價制度的重要組成部分，環境影響涉及到每個人，公共參與環評保證了環評決策過程的透明，結果的公正。另外《環境基本法》第34條規定了環境訴訟制度，環境訴訟是實現公眾參與環境決策的法律保障。當環境決策機關剝奪了公眾參與的權力，或者決策機關沒有慎重考慮公眾的意見，或公眾對環境決策機關的最終結果有異議時，公眾可以基于法律的規定向司法機關提起訴訟，要求司法機關對決策機關的行為進行審查。因此，環境訴訟是實現公共參與的重要救濟手段，真正使公共參與環境決策落到實處。《環境基本法》對公共參與原則的規定，保證了環境影響評價程序的公開，環評決策結果符合公眾的利益。

（二）對大陸修改《環境保護法》的啟示

《環境保護法》對環境影響評價制度的規定主要體現在第13條，從該條規定來看，環境影響評價的范圍只限于對環境有影響的建設項目，政府的宏觀決策和規劃并沒有納入環境影響評價的范圍，這不能不說是環境影響評價制度的一大缺憾。很多大規模環境污染事件都是由于政府決策的失誤所造成的，如當年政府積極發展十五小企業，即小造紙、小制革、小燃料、小土焦等，造成環境生態的嚴重破壞?，F在我們認識到這些企業污染嚴重，主張取締。但在經濟利益的驅使下，這些污染企業仍屢禁不止，對環境構成極大地威脅。比如近來出現的太湖藍藻污染事件，就與太湖周邊的鄉鎮企業污染有密切關系。大量的污水排入太湖，致使水中磷氮過量，造成藍藻暴發。太湖被污染，自來水無法飲用，無錫市上百萬居民上街搶購純凈水。只有對政府經濟開發政策進行環境影響評價，才能避免此類事故的再次發生。另外《環境保護法》并沒有對公共參與環境影響評價作出具體規定，第6條籠統性的規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！?，但這條規定遠不能滿足使公眾真正參與環境影響評價的要求。

因此，建議在《環境保護法》時，借鑒臺灣《環境基本法》的規定，首先擴環境影響評價的范圍，將政府的宏觀決策納入評價的范圍，并具體規定哪些政府政策應進行環境影響評價，其具體標準是什么。對公共參與環境評價作出明確和具體的規定，確實保證公眾的參與權，體現環境影響評價的公正性和科學性。

四、清潔生產制度

清潔生產制度是貫徹污染預防原則的又一重要環境管理制度。清潔生產意為“更清潔的生產”，是采用清潔的能源和原材料，通過清潔工藝技術及無污染或少污染的生產方式，對社會生產和服務的各個環節實行全過程控制，制造出清潔的產品。清潔生產本質為從生產和服務的源頭減少資源的浪費，促進資源的循環利用，控制污染的產生，實現經濟效益和環境效益的統一。清潔生產制度是清潔生產在立法上的體現，是清潔生產的法律化和制度化。

臺灣《環境基本法》第5條對公民個人在生活領域消費綠色產品進行了規定：“人民應秉持環境保護理念，減輕因日常生活造成之環境負荷。消費行為上，以綠色消費為原則；日常生活上，應進行廢棄物減量、分類及回收。人民應主動進行環境保護，并負有協助‘政府’實施環境保護相關措施之責任?！?；第6條規定了進行事業活動的清潔生產要求：“事業進行活動時，應自規劃階段納入環境保護理念，以生命周期為基礎，促進清潔生產，預防及減少污染、節約資源，回收利用再生資源及其他有益于減低環境負荷之原（材）料及勞務，以達永續發展之目的。事業應有協助‘政府’實施環境保護相關措施之責任?！?；第37條規定了從事清潔生產和其他環保事業的鼓勵措施：“各級‘政府’為求資源之合理有效利用及因應環境保護之需要，對下列事項，應采適當之優惠、獎勵、輔導或補償措施：一、從事自然、社會及人文環境之保護。二、研發清潔生產技術、設備及生產清潔產品。三、研發資源回收再利用技術。四、再生能源之推廣及應用。五、研發節約能源技術及設置節約能源產品。六、制造或設置污染防治設備。七、為環境保護目的而遷移。八、提供土地或其他資源作為環境保護之用。九、從事環境造林綠地。十、其他環境保護有關事項?！?；第38條規定了‘政府’推行清潔生產的責任：“各級‘政府’應采行必要措施，以促進再生資源及其他有益減低環境負荷之原（材）料、制品及勞務之利用。各級‘政府’之采購，應以再生資源制品及環境保護標章產品為原則?！?/p>

（一）《環境基本法》清潔生產制度的特點

從以上條文可以看出，臺灣《環境基本法》對清潔生產制度的規定有以下幾個特點：

1、規定了公民個人的綠色消費責任

《環境基本法》第5條規定了公民的綠色消費責任。公民的消費行為和日常生活，均會對環境造成一定的影響，所以《環境基本法》規定公民應以綠色消費為原則，對廢棄物減量、分類及回收，以減少廢棄物的產生。倡導公民綠色消費、購買清潔產品，不僅可以減少日常消費行為對環境造成的負面影響，更重要的是可以促進企業改進生產工藝，生產清潔、對環境污染少的產品。公民消費行為的改變，可以促使企業自覺改進技術，使用清潔的能源和原料，提高資源利用率，減輕對環境的危害。因此，公民綠色消費可以較低的成本推動企業實行清潔生產。

2、規定了企業的清潔生產責任

《環境基本法》第6條明確規定了企業的清潔生產責任。企業進行活動時，應自規劃階段納入環境保護理念，以生命周期為基礎，促進清潔生產。企業在生產活動中，應優先采用資源利用率高以及污染物產生量少的清潔生產技術、工藝和設備，預防或減少污染的產生，節約與回收可再生資源。清潔生產包括清潔的能源、清潔的生產過程和清潔的產品，對企業清潔生產責任的規定是清潔生產制度的重要內容，貫徹了從生產源頭控制或避免污染產生的理念，順應了可持續發展戰略，改變了過去被動末端控制污染的手段，強調在污染產生之前就要予以避免或減少。清潔生產貫穿產品的整個生命周期，不僅在產品的生產階段，采用清潔原材料和清潔的生產工藝，同時對可再生資源要回收循環利用。

3、規定了政府對清潔生產的鼓勵措施

《環境基本法》第37條規定了“政府”對清潔生產的鼓勵措施。為了有效的推行清潔生產，《環境基本法》規定了對從事研發清潔生產技術、設備及生產清潔產品，研發資源回收再利用技術，再生能源的推廣及應用等行為給予一定的優惠、獎勵或補償等措施。政府對從事清潔生產給予鼓勵，能有效的促進企事業更加積極的研發和推行清潔生產技術。

4、規定了政府推行清潔生產的責任

《環境基本法》第38條規定了“政府”推行清潔生產的責任，清潔生產不僅僅是對公民個人和企業的要求，政府也要采取各種措施，發揮引導和服務功能，促進可再生資源或其他有益于減低環境負荷原材料的使用。這些措施包括制定有利于清潔生產的政策、為企業提供清潔生產的技術信息和技術支持、優先購買清潔產品等。

（二）對大陸修改《環境保護法》的啟示

雖然2002年頒布的《清潔生產促進法》對清潔生產制度作了原則性規定，但作為環境保護基本法的《環境保護法》并沒有對這一制度明確規定，因此，建議在修改《環境保護法》時，借鑒臺灣《環境基本法》，對清潔生產制度的有關內容作出規定，包括企業的清潔生產責任、公民個人的綠色消費責任、政府推動清潔生產的責任和對清潔生產的鼓勵措施。并引進循環經濟條款，使整個生產過程從原料來源到廢物回收能形成一個封閉循環的系統，實現無廢物理念，提高資源利用率。

五、環境標準制度

環境標準制度是指國家為了維護環境質量、控制污染，保護人群健康、社會財富和生態平衡，在綜合考慮本國自然環境特征、社會經濟條件和科學技術水平的基礎上，按照法定程序制定的各種技術規范的總稱。其主要內容是技術要求和各種量值規定，是具有法律性質的技術規范。環境標準具有政策的期待性，對于申請環境開發或利用行為，自要超過了環境標準數據的規定，申請者即可清楚的得知其申請行為無法得到許可。預防原則在事務上的體現，就是各種環境標準的設定。

臺灣《環境基本法》對環境標準制度的規定集中在第25條：“‘中央政府’應視社會需要及科技水準，訂定階段性環境品質及管制標準。地方‘政府’為達成前項環境品質標準，得視其轄區內自然及社會條件，訂定較嚴之冠之標準，經‘中央政府’備查后，適用于該轄區。各級‘政府’應采必要措施，以達成前兩項之標準。”

（一）《環境基本法》環境標準制度的特點

從條文可以看出，臺灣《環境基本法》對環境標準制度的規定有以下幾個特點：

1、環境標準的制定具有階段性

《環境基本法》第25條規定“中央政府”應以社會需要及科技水平為依據，訂定階段性的環境品質及管制標準。環境保護及環境品質的提升，非一日之功，不可能一蹴而就，因此環境標準須分階段制定。不同階段依據客觀情況，制定不同的環境標準，這樣才更能體現環境標準的科學性和可行性。

2、環境標準的制定遵循地區差異性

《環境基本法》第25條規定“地方政府”可以依據轄區內的自然和社會條件，制定較嚴格的管制標準，經“中央政府”備查后，適應于該轄區。由于各地區的地形、氣候、水文、植被和人口數量等存在著一定的差別，有些地區這種差別是相當巨大的，因此環境問題與地區關系密切，制定環境標準必須充分考慮各地的實際情況，因地制宜，制定出適合本地區自然環境條件和社會條件的標準。如果忽視地區差異性，片面追求環境標準的統一，反而會造成嚴重的負面效果。臺灣《環境基本法》環境標準的規定充分體現了地區差異性。

3、規定“政府”達成環境標準的責任

《環境基本法》第25條規定各級“政府”應采取必要措施，以達成環境標準。環境標準是法律化的技術規范，環境標準一經頒布，就具有法律強制力，必須嚴格予以執行。為保證環境標準的實施，各級主管部門應制定一系列實施環境標準的措施，達成環境標準的要求，實現環境保護的目的。

（二）對大陸修改《環境保護法》的啟示

《環境保護法》的環境標準制度的規定集中在第9、10條，具體規定了國家環境標準和地方環境標準兩個層次，橫向上包括環境質量標準和污染物排放標準兩類?！董h境保護法》對環境標準制度的規定已形成一定的體系，并具有合理之處，但臺灣《環境基本法》對環境標準制度的規定對《環境保護法》的修改仍有一定的啟示意義。

首先《環境保護法》應明確規定環境標準應分階段制定，每個階段有不同的標準。其次環境標準的制定應體現地區差異性，大陸地廣遼闊，東南西北差異很大，不同地區應實行不同的環境標準。最后，應規定政府為完成環境標準所采取的措施，以及環境標準未完成所要承擔的法律責任。

參考文獻：

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