環境保護基本法律制度的完備

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摘要：《環境保護法》的修改已經引起各界人士的關注，各種形式的討論和研究持續不斷，本文從環境保護基本法律制度的角度淺談對《環境保護法》修改的見解。對環境保護法律基本制度包括哪幾項，并無定論。本文立足《環境保護法》既有的明確規定，先分析其存在的缺陷，然后選取已作規定的環境影響評價制度、限期治理制度、排污收費制度、清潔生產制度，對其的修改和完善提出建議；再對需要增加的許可證制度和征收生態環境補償費制度作了闡述，使其適應時代的發展，這也是《環境保護法》修改之本意。

關鍵詞：《環境保護法》基本法律制度協調

1989年，我國對原有的《環境保護法（試行）》進行了修改并頒布實施，至今已有18年。

該法對保護和改善環境，促進經濟、社會和環境、資源的協調發展發揮了重要作用；為健全環境保護法律體系奠定了基礎。20世紀90年代以來，一批新的環境保護法律陸續制定、實施，原有的法律也都進行了大幅度的修訂。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，經濟的飛速發展，環保事業的興旺和國民環境意識、法律意識的日益增強，現行的《環境保護法》已經不能適應時代的需要，急需進行修改。特別是其中確立的環境保護基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制約了建立市場經濟對環境保護的規范與需要。對《環境保護法》的修改從環境保護基本法律制度著手，有助于建立和完善整部環境保護法的基本結構和內容，也能與各單行法保持協調一致，發揮其在環境保護法律體系中的“憲法”作用。

一、《環境保護法》中確立的基本法律制度

環境保護基本法律制度是為了實現環境保護法的目的、任務，按照環境法基本理念和基本原則確立的、普遍適用于環境與資源保護各個領域的法律規范的總稱。環境保護基本法律制度對具體環境法律規范具有指導、整合的功能和提綱挈領的作用；在適用對象上具有特定性，適用于環境保護的某一類或某一方面。[1]各個基本制度之間相互配合形成相對完整的規則系統。

由于環境保護法律眾多，涉及的領域比較廣泛，因此對環境保護的基本法律制度包含的內容有不同的說法。第三次全國環境保護會議曾將我國環境保護的基本法律制度歸納為八項，即所謂“老三項”：環境影響評價制度，“三同時”制度、排污收費制度，和“新五項”：環境保護目標責任制度、城市環境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理論界并未形成定論。根據環境保護基本法律制度的特點，在《環境保護法》中明確規定的制度歸納起來有環境標準制度、環境影響評價制度、排污收費制度、“三同時”制度、限期治理制度、環境污染與破壞事故的報告及處理制度。

二、《環境保護法》規定的基本法律制度存在的缺陷

在當代，可持續發展已成為世界上許多國家環境保護的指導思想，其終極目標是實現經濟、社會和環境的協調發展。我國現已經將可持續發展制定為國家的總體發展戰略，在環境保護領域貫徹這一人類發展的終極目標是其應有之義。而《環境保護法》并沒有明確地將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想，其第1條的規定表明了該法單純注重經濟增長，以犧牲環境公益追逐經濟私益。指導思想上的偏差便直接導致《環境保護法》中規定的基本制度存在諸多不足。

第一，從宏觀上看，《環境保護法》的內容過多的集中在污染防治上，對自然資源和生態環境的保護僅僅是少量的政策性宣示，規定非常抽象、原則，可操作性差。因此，該法中規定的基本制度很大程度上都是適用于防治環境污染和其他公害方面的。例如：排污收費制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《礦產資源法》等單行法中對自然資源權屬制度、許可證制度、有償使用制度等作了不同程度的規定，而在《環境保護法》中有關自然資源和生態環境保護的制度卻未有明確規定，這與《環境保護法》的基本法地位不符，也使得我國生態環境保護工作進展遲緩，生態環境的破壞嚴重。

第二，《環境保護法》是以有計劃的商品經濟為立法背景的，其基本法律制度不可避免的帶有濃厚的計劃、行政主導色彩。行政命令性、行政強制性措施條款占據全篇，政府及其環境保護行政主管部門的干預過多，在很大程度上削弱了市場在資源配置中的基礎性作用，已很難適應建立市場經濟體制的要求。比如，制定國家環境質量標準和污染物排放標準未體現區域性、靈活性特點，政府行使限期治理制度的決定權，環境主體單一，群眾參與不足等。

第三，受聯合國環境與發展大會的強烈影響，以填補立法空白和法律制度的完善、創新為基本目標，[2]1993年以后，共有18部單行環境保護法律被制定修改，有的已經進行過多次修改。新制定、修改的法律在順應了新的環境保護理念、貫徹了新的指導思想的基礎上，規定了一些新的法律制度，如總量控制制度，排污許可證制度，清潔生產制度等；一些基本法律制度如環境影響評價制度、排污收費制度等已在其他法律法規中得到修改。這些變化沒有及時地反映在《環境保護法》中，使得該法處于尷尬地位，有損其作為基本法應有的效力，且各個單行法之間不協調，重復規定多，更不利于環境保護法制的建設和完善。

三、《環境保護法》規定的基本法律制度的完善

《環境保護法》中規定的基本法律制度有些已經暴露出了不適應新形式的缺陷，亟須進行修改，同時也要在《環境保護法》中增加單行法已經確立的基本法律制度，與之保持協調一致。

（一）參照《環境影響評價法》，修改環境影響評價制度條款

我國的環境影響評價制度始于1979年頒布的《環境保護法（試行）》，經過不斷的發展，在2002年8月通過并于2003年9月施行了《環境影響評價法》。它是環境保護法“預防為主”的基本原則的具體體現，也是中國環境立法借鑒和吸收西方國家環境管理有關環境影響評價制度的產物。

相對于《環境影響評價法》，《環境保護法》中的相關條款已顯陳舊、滯后。對環境影響評價制度的規定集中體現在《環境保護法》第12條和第13條，有三點明顯不足：一是環境影響評價的對象單一。第13條只規定對污染環境的建設項目進行環境影響評價，把破壞環境的建設項目排除在外，同時環境影響評價也只是針對建設項目。對于《環境影響評價法》明確規定的規劃環評只字未提；二是忽略對環境影響評價對象的后評價。第13條規定的建設項目的環境影響報告書只包含了預測性評價內容和防治措施，而《環境影響評價法》中還要求對規劃和建設項目實施后進行跟蹤監測；三是公眾參與的規定缺失?！董h境保護法》全篇中對公眾參與未有規定，環境影響評價制度中的公眾參與當然就得不到體現。而公眾參與是《環境影響評價法》中得一項重要內容，雖有不完善之處，但較之《環境保護法》是有進步的。

《環境保護法》的修改無疑要對我國環境影響評價制度的發展作出總結與提升，囿于其基本法的地位，對環境影響評價制度側重于基本性規定即可。

首先，擴大環境影響評價對象的范圍，增加對規劃的環境影響評價的原則性規定。具體的評價內容、工作程序、文件審批等可以《環境影響評價法》為依據。只要對環境能夠產生或可能產生影響的規劃和建設項目都要進行環境影響評價，其中就包含了涉及到生態保護的規劃和建設項目的環境影響評價，這一點不容忽視。更值得一提的是，《環境影響評價法》規定的評價對象也不盡全面，尤其是對法規和政策的環境影響評價沒有作出規定，成為該法的一大硬傷。另外，雖然規定了規劃環評，但有一部分規劃如國務院的規劃，市級、省級人民代表大會及其常委會、人民政府編制的規劃未被囊括，還有部分規劃的環境評價從其編制和審批來看，也有事實上被輕視的可能。[3]為了真正貫徹可持續發展戰略，戰略環評必須得以重視。它除了包括規劃環評，還包括法規和政策環評。但是，開展戰略環評的難度也不小。缺乏系統的戰略環評理論和技術方法，部門間的合作機制有待完善，技術力量比較薄弱等。因此，在修改《環境保護法》時能否全面引入戰略環評將是一項具有前瞻性和挑戰性的工作。

其次，增加對規劃和建設項目實施后可能對環境造成的影響進行跟蹤監測的規定。環境影響評價報告書中不僅包含評價的結論、預防或減輕不良環境影響的對策、措施，后續的跟蹤監測同樣重要。這樣的規定使得環境影響評價條款更完滿，也能與《環境影響評價法》的規定遙相呼應。

最后，對于公共參與，應該放在《環境保護法》總則中作為基本原則加以規定，使其能貫穿到環境保護的各個領域，這也是環境保護法發展的必然趨勢。

（二）對限期治理制度的完善

限期治理制度作為我國環境保護基本法律制度之一，在環境管理實踐中發揮了重大的作用。除了《環境保護法》對限期治理制度作了明確的規定外，《大氣污染防治法》、《環境噪聲防治法》、《海洋環境保護法》等單行法都有相關規定。

依據《環境保護法》第18條、第29條、第39條規定，限期治理針對造成環境嚴重污染的企、事業單位或者是位于特別保護區域內的超標排污設施；限期治理的決定權由縣級以上的人民政府行使；對逾期未完成治理任務的企、事業單位，除了加收超標排污費外，還可以處以罰款或責令停業、關閉?？偨Y其特點，應從以下方面改進：

第一，擴大限期治理的范圍。從《環境保護法》中規定的兩類限期治理的范圍來看，沒有包括污染物排放超過標準的情形。而在《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》中都對超過污染物排放標準的污染源進行限期治理作了規定?！董h境保護法》應該作出同樣的規定，從而強化國家的環境監督管理。

第二，將行為違法性作為限期治理的構成要件?！董h境保護法》中不論是否污染嚴重，還是超標排污，都沒有將它們定性為違法行為，限期治理也只是作為一種行政管理手段。而《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》早已確定超標排污行為是一種違法行為，其中規定的限期治理是一種行政處罰手段，具有法律制裁性。因此，《環境保護法》中應該將違法性作為限期治理的要件，這樣有助于強化企、事業單位的環境責任，提升污染防治的效果。

第三，將限期治理的決定權按轄區下放到各環境保護行政主管部門?！董h境保護法》將限期治理的確定權授予給對被治理單位有直接管轄權的人民政府行使，而環保行主管部門只有很少范圍的限期治理建議權和較低層次的決定權。這突出表現了“命令－控制”型環境管理模式的特點，影響了行政效率的提高，易助長“地方保護主義”之風，也不利于該項制度經常全面地實施。由環保主管部門行使限期治理的決定權則有利于權責分明，提高行政效率，也是我國經濟發展和環境管理制度發展趨勢的需要。

第四，增加對環境破壞進行限期治理的規定?！董h境保護法》中的限期治理重點是針對環境污染行為。而對環境遭到嚴重破壞時的限期治理鮮有規定。限期治理作為恢復、補救措施同樣適用于嚴重的環境破壞性為。例如，開發利用自然資源，對自然資源及生態環境造成嚴重破壞的，環保部門也應對責任人作出限期治理的決定。

（三）對排污收費制度的修改建議

排污收費制度是實施環境管理的一種經濟手段。它源于1979年《環境保護法（試行）》，經過20多年的發展，一些單行法如《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》，2002年修改制定的《排污費征收適用管理條例》已突破了現行的《環境保護法》的規定，有必要對其進行修改。主要從以下兩個方面著手：

1、將超標排污行為規定為違法行為?！董h境保護法》第28條和第37條的規定表明超標排污行為并非違法行為，超標排污的只需交納超標排污費。而《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》早已將超標排污修訂為一種違法行為，即“排污收費，超標處罰”。同時，依照《標準化法》和《標準化法實施條例》的規定，污染物排放標準是強制性標準，具有法律約束力，超過標準排放污染物即是違法，應給予行政處罰。所以，《環境保護法》應盡早確定“排污收費，超標處罰”制度，將其推廣到水污染防治法、固體廢物污染防治法等領域。

2、修改按單一的濃度收費為對不超標排污的按排放總量計征排污費；轉向按濃度和總量收費?！董h境保護法》規定的排污收費制度是建立在對污染物實行濃度控制的基礎上的，未考慮區域的環境容量和污染物排放的總量，不利于整體環境質量的改善。我國《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環境保護法》都明確規定了在特定區域的污染物排放總量控制度，《排污費征收適用管理條例》的規定也實現了由單一濃度收費向濃度與總量相結合收費的轉變。實踐中也已經采用了濃度與總量相結合收費的模式。這種轉變要在《環境保護法》修改中反映出來。

（四）明確清潔生產制度

清潔生產，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。[4]其實質是貫徹污染預防原則。從產品設計、原材料選用、生產工藝技術的采用和廢棄物的回收利用等各個環節實行全過程控制，真正從源頭上防止、減少污染，促進資源的循環利用。

《環境保護法》第25條是對清潔生產的規定，但僅僅是作為企業所應承擔的義務，沒有規定義務違反后所應承擔的責任，對于政府在清潔生產方面的責任也未有提及。2003年實施的《清潔生產促進法》對我國的清潔生產制度較詳細地作了規定，比較豐富和完善了清潔生產制度，但很多地方存在不足，例如，著重于對工業生產領域的清潔生產的推廣和實施，對公民個人在生活領域如何消費產品的問題沒有涉及；同樣，對政府及有關部門推行清潔生產的責任的規定不足。因此，在可持續發展戰略思想的引領下，在大力發展循環經濟的背景下，《環境保護法》有必要對清潔生產制度作出較為具體的規定，在《清潔生產促進法》的基礎上，將相關規定的原則性與全面性體現出來，如明確清潔生產制度的主體、實施、責任等。

（五）增加許可證制度的規定

許可證制度是指環境法所確認的，對從事可能造成環境不良影響活動的開發、建設或經營者，必須向有關管理機關提出申請，經審查批準，發給許可證后才能從事該項活動的一系列管理制度。[5]實行許可證制度意義重大。它是加強對排污者監督管理的有效手段，是保護自然資源的合理利用和維護生態平衡的重要途徑，也是實現我國環境管理戰略思想三個轉變的具體手段。我國許可證制度廣泛地被運用于環境保護的各個領域：大氣、水、危險廢物的污染防治方面，對礦產、森林、漁業、土地等自然資源的開發利用方面，對野生動植物的保護方面等。相關的單行法、地方性法規或規章等為許可證的實行也提供了法律依據。但是，作為環境保護基本法的《環境保護法》卻沒有規定。即使該法的內容偏重污染防治方面，也未對排污許可制度有所涉及。在理論和實務界探討最熱烈的也是針對排污許可證制度。因此，在《環境保護法》的修改過程中，要將許可證制度作為基本法律制度規定下來。特別是對排污許可證制度，在污染防治一章中，更應予以明確。排污許可證制度具有明顯和豐富的功能多樣性、靈活機動性，適用于污染防治管理的全過程，是環境監督管理中普遍采行和優先適用的重要法律制度。我國現行的污染物排放許可證制度集中在水污染和大氣污染排放上，環境噪聲污染沒有在單行法中作出規定，對占海洋污染絕大部分的陸源污染物排放沒有設置許可證制度；并且各項污染物排放許可證制度法律依據不同，設定主體不明，層級混亂，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未規定水污染物的排放許可，而《水污染防治法實施細則》、《水污染物排放學許可證暫行辦法》、《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》相對完整作了規定?！掇k法》自行設定行政許可權，違反了《行政許可法》有關行政許可設定權的規定。對此，在《環境保護法》的修改中確立排污許可證制度，統一規范，將對散落于各單行法、地方性法規或規章、規范性文件的規定產生指導性意義，也易于對該制度進行梳理、整合與拓展。

（六）增加生態環境補償費制度

征收生態環境補償費制度和排污費制度是征收環境保護費的主要內容，它是對“污染者付費，利用者補償、開發者保護、破壞者恢復“原則的反映，是環境保護的基本法理制度之一。而《環境保護法》因側重于污染防治領域，僅規定了排污收費制度，其第19條規定：”開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境?！疤^原則、模糊，對于采取何種措施及相應的法律責任沒有具體規定。而實行征收生態環境補償費制度能夠保證生態環境資源的合理利用和持續發展，也為生態環境破壞的恢復和治理提供資金保障，凸顯自然資源和生態環境保護的重要地位。我國除了《森林法》規定了森林生態補償基金和對占用林地單位開征森林植被恢復費、《草原法》中規定的草原植被恢復之外，在生態環境補償費方面沒有統一的規定。建議在《環境保護法》修改中增加征收生態環境補償費制度，對征收的對象、范圍、標準等基本內容作出說明。

環境保護基本法律制度是相對動態發展著的，作為《環境保護法》的支撐，在經歷社會一系列變遷之后，理應作出適時調整。而《環境保護法》的修改是個很好的契機。正是此時，要抓住時代的脈絡，貫徹新思想、新理念，以環境保護基本法律制度為基石，完善作為基本法的《環境保護法》。期待這次的修改能為環境保護法律事業的欣欣向榮推波助瀾。

參考文獻：

[1]周珂著：《環境法》，中國人民出版社2005年版，第52頁。

[2]李啟家：《中國環境立法評估：可持續發展與創新》，載《中國人口?資源與環境》2004年第3期。

[3]李淑文：《完善環境影響評價制度的立法思考》，載《求索》2007年第1期。

[4]呂忠梅著：《環境法學》，法律出版社2004年版，第249頁。

[5]周珂著：《環境法》，中國人民出版社2005年版，第77頁。

[6]李啟家、蔡文燦：《論我國排污許可證制度的整合與拓展》，載《環境資源法論叢》第6卷。