西部開發的經濟法研究

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一、經濟法的功能

按辭源的解說,功能有兩個含義,一個是效能,一個是功績、才能。這里的功能顯然是指第一種解釋。[1](P373)為了更好地認識經濟法的功能,有必要將功能與作用兩者做一簡單區分。

經濟法學界對功能與作用存在很大爭議。有學者認為兩者雖然在某些方面的表現不同,但本質上是相似的,因而可以將這兩者大體地等同起來;另外一些學者則認為應嚴格地區分這兩個概念,簡單地說,“功能”是指屬于總體活動的一部分的某種活動對總體活動所做的貢獻。[2]而作用則是指不同對象物之間的影響。[3]筆者認為,不能說兩者產生影響的范圍孰大孰小,但明顯的,兩者所產生影響的主體要素和指向對象是不同的。具體而言,經濟法具備以下幾方面的功能:

(一)全面性功能———以全局觀念調整社會資源與社會關系

經濟法具有以全局觀念、綜合調整社會資源的獨特功能。[4]經濟法的一個顯著特點就是國家以一個綜合管理者的身份出現(主要通過一些由它授權的行政機關、社會組織實現)。這些機構和組織雖不直接參與生產和分配利益,但能從整個社會的大局出發,權衡眼前利益與長遠利益、局部利益與全局利益,制定各種經濟發展政策、制度,調配社會資源,處理好中央與地方、地方與地方以及各行業、各部門之間的利益關系,而不是盲目遵從市場的自發調節,任由市場自由配置,這樣就有利于克服市場“看不見的手”帶來的市場失靈。

(二)直接性功能———直接干預和調整社會經濟

與民法注重保障平等主體間利益,不主張公權力強行介入私有領域不同,經濟法具有直接干預和調節經濟的功能,它通過法律規定,使具有相應權力的組織能直接進入經濟生活的領域,從社會經濟發展的全局出發,代表整個社會或是大多數人的利益,越過個人主義的障礙,平衡經濟結構和比例關系,通過強制與宏觀調控等手段保障經濟協調發展。

(三)綜合性功能———綜合運用公私兩種權力的優勢調節經濟

綜合性是指公法因素和私法因素之綜合。

經濟法或以行政、刑事等“公”的手段去調整企業、合同、價格、利潤等“私”的關系;或者將平等對立、協商較量、等價有償、恢復補償等“私”的手段引入有政府和公權力加入,為公共利益考量之“公”的關系。[5](P64)因此,經濟法可綜合運用行政手段、經濟手段和司法手段或稱之為經濟的、行政的、民事的、甚至刑罰的手段來協調經濟發展。所以,經濟法可以涉足民法與行政無力進軍之地,彌補其他法律的不足,更好地為西部經濟的發展保駕護航。

二、西部大開發的深層含義

第一,不能將西部大開發理解為單純的農業經濟大開發。西部地區絕大多數地方為邊遠的農村地區,加強西部地區農業和農村基礎建設,改善農民生活條件,是促進農村經濟社會發展,加快實現小康的重大舉措。但是各地區的情況有所不同,在一定程度上,資源的承受能力還比較薄弱,加上農業生產本身具有一定的周期性和生長規律,在當前西部農業地區科技水平還不甚發達的情況下,如果盲目加大農業開發力度,進駐更多的人力,增加財力資源耗損,將會使本地區農業的維系更加艱苦。

第二,不能將西部大開發理解為單純的工業經濟大開發。盡管工業對其他各行業發展的帶動力是極強的,并且西部地區也一直在進行工業的開發,但隨著時代的發展,對西部地區工業的開發應加入新的發展戰略。這樣既可以滿足本地人民生活的需要,又為本地多種多樣的原材料資源建立加工場所,還可為原來設在西部地區的大企業的生產能力提供多種經營的渠道。

第三,西部大開發不能單純依靠國家的特殊政策。相對于深圳、浦東的超常規發展,西部大開發不僅僅是局部性的,而是一項覆蓋全國范圍的巨大工程,其發展應更多地依靠法律制度的保障。

三、經濟法功能的發揮與西部大開發本文從經濟法功能角度出發,從生態建設和環境保護、基礎設施重點工程建設、拓寬資金渠道及區域經濟建設等四個方面進行詳細論述。

(一)生態建設和環境保護

生態建設和環境保護是西部大開發的重要任務和切入點。要以統籌實現生態改善、農民增收和地區經濟發展為目標,認真搞好退耕還林、退牧還草、天然林保護、生態建設工程。其中土地這一因素尤為重要。在土地面積相對穩定不變的情況下,提高土地利用率成為問題的關鍵。

如今農村土地使用權流轉制度已獲得明顯發展,土地的一級市場已經形成。人大法工委負責起草的《民法典征求意見稿》中肯定了土地承包經營權可以流轉,即權利人可以將這種權利“轉讓、轉包、互換、入股、增與或抵押?！盵6]土地市場化后將會提高土地的使用效率,進而帶動農、林、牧、副、漁的發展。但市場的自發性和盲目性,加上土地資源的稀缺性,需要我們加以規制。因此,應繼續堅持省級人民政府負責制,統籌安排各項任務,確保各項政策措施真正落實到位。建立生態建設和環境保護補償機制,鼓勵各類投資主體投入生態建設和環境保護。完善各分散的單行經濟法規(如水源、土地、森林、礦產、海洋、草地等資源的管理法規)和建立一套客觀科學的評定標準體系,采取事先預防和事后審查兩種措施,把經濟效益與生態效益結合起來。其次可增設新的稅種和費用,如環保稅、“三廢”處理費等,并通過?？顚Ｓ玫男问綄⑦@些款項撥到環境污染防止、生態重建和相關科研項目,大力發展具有良好經濟效益和社會效益的新興環保產業。最后,完善相應責任制度,對責任人可以不但運用罰款、教育手段,必要時可以援用行政、刑罰手段加以規制,公私兩種手段,綜合性加以調節。

(二)基礎設施重點工程建設

對于固定成本投資巨大,具有極強公益性的公用事業項目建設的法律調整,不能單依靠民法與行政法的確認和規范。只有按照經濟法的制度設計,才能處理好政府與市場的關系,將政府對經濟生活的干預定位于“適度干預”、“有限干預”,即發揮政府的導航作用,又為各市場主體提供了一個求生存、求發展的良好的外部環境。首先,要堅持先規劃后建設的原則,在建設資金的籌集和使用上,落實投資項目資本金制度,保證?？顚Ｓ?防止低效重復建設和盲目建設,其次,完善基礎重點工程項目編制,調整和優化各基礎設施之間和各個基礎設施內部各行業之間的投資數量與比例,站在全局的角度,綜合平衡各方利益,確保西部大開發基礎設施重點工程建設的順利進行。

(三)拓寬資金渠道

建立長期穩定的西部資金渠道,是持續推進西部大開發的重要保障。要繼續保持用長期建設國債等中央建設性資金支持西部開發的投資力度。采取多種方式等籌集西部專項資金,鼓勵各種金融機構采取銀團貸款、混合貸款、委托理財、融資租賃、股權信托等多種方式,加大對西部地區的金融支持。從資金來源上看,提高西部地區利用國際組織和外國政府增款及國外貸款的比例,放寬國際資本進入西部市場的限制。根據WTO規則,在稅收、貸款、投資融資和社會負擔方面,給予投入西部的外國資本國民待遇,保護其財產權利和財產安全。從國內的資金來源看,應充分發揮市場機制的作用,加大發展股份制企業,提高西部企業上市的比例,另一方面獎勵西部產業投資基金,聚集中、小投資者的閑散資金和其他社會閑散資金,以投資基金方式投入西部市場,加強西部開發的資本容通能力。在此過程中,積極發揮經濟法綜合調節,“公”“私”兩者兼具的獨特功能,加強政府在招商引資、分配利益和項目資金投入等方面的引導作用。

(四)區域經濟建設

區域經濟的發展應貫徹以線串點,以點帶面的區域發展指導方針,重點發展一批中心城市,形成新的經濟增長極。支持重點地帶優勢產業及企業加快發展。在項目布局、市場體系建設、信貸投入、利用國內外資金等方面給予扶持和幫助。發揮中心城市的輻射帶動作用,形成區域性的經濟、交通、物流、金融、信息、技術和人才中心,帶動周圍地區和廣大農村發展,加大對區域經濟發展的投資力度,繼續提供財政貼息支持,完善國家的區域經濟協調發展的法律法規,依法建立區域之間平等互利的合作原則和機制,打破行政區劃的限制,依法處理地區間產業發展關系,加強跨區域的合作,充分利用建立聯合開發機制,讓中、東部地區在獲得利益的同時,把資金、技術、管理經驗、市場渠道帶給西部。同時必須通過宏觀調控法律制度對西部開發過程中有關地區發展規劃、投資環境、產業政策等方面的問題進行規劃和調整,使之有利于社會總供給和總需求的平衡的宏觀調控的總目標,實現西部經濟的騰飛。