經濟學與經濟法學界定宏觀調控

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“概念乃是解決問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定的專門概念，我們便不能清楚地和理智地思考法律問題?！雹佟昂暧^調控”作為宏觀調控法的基本概念，其含義應當是明確的。但是，宏觀調控一詞盡管使用頻率極高，其含義卻是眾說紛紜的，不僅經濟法學學者與經濟學學者有不同的理解，經濟法學學者之間、經濟學學者之間的認識差異也很大。由此帶來兩大問題：（1）宏觀調控在經濟法學上的含義與經濟學上的含義是否一致；（2）宏觀調控應當如何界定？在《十二五規劃綱要》明確提出要“加強和改善宏觀調控”的背景下，對這兩個問題正確回答意義重大。

一、共同話語是經濟法學與經濟學互動的基礎

（一）問題：宏觀調控在經濟法學上的含義與經濟學上的含義不一致？有些經濟法學者認為，宏觀調控在經濟法學上的含義與經濟學上的含義是不一致的。在這些經濟法學者中，也還存在分歧，有的認為經濟法學上的宏觀調控的外延大于經濟學上的宏觀調控的外延，有的則認為經濟法學上的宏觀調控的外延小于經濟學上的宏觀調控的外延。分述如下：（1）鄭少華、吳曉暉在《論宏觀調控法的理論前提及方法》一文（以下簡稱“鄭、吳文”）中指出：“由于‘宏觀調控’一詞的本源是經濟學，而經濟法是對經濟現象的法律規制，因此，法學對經濟學概念應當給予充分的尊重，在內涵和運作機制層面上，要保持一致。但是，由于法學有著自己獨立的研究體系，如果保持完全一致，勢必打破法學長期以來形成的研究路徑，因此，在構建一個子部門法體系時，不必拘泥于經濟學的嚴格界定。比如：宏觀調控法的體系問題。如果嚴格按照經濟學語境下‘宏觀調控’的內涵，宏觀調控法體系只應當包含利用貨幣政策進行調控的金融政策法和通過財政政策調控的財稅政策法。但法學出于研究行為的學術傳統，從宏觀調控行為的整個流程來考慮，將規劃法也納入其體系之中。從經濟學上講，‘產業政策的實質是政府根據自己確定的經濟變化趨勢和目標設想來干預資源在產業間的配置，其資源配置方式與計劃經濟是相同的……’①，它并不是宏觀政策工具或宏觀調控針對的直接對象。但是，調控主體通過財政和貨幣政策，可以影響產業結構的優化，因此，宏觀調控法也將‘產業政策法’或‘產業調節法’納入其中?！雹冢?）漆思劍在《剔除附庸性：經濟學之宏觀調控的經濟法改造———兼論國家投資經營法與宏觀調控法的區別》（以下簡稱“漆文”）一文中雖然也同樣認為經濟法學上宏觀調控的含義不同于經濟學對宏觀調控的界定，但對“經濟學語境下‘宏觀調控’的內涵”有著與“鄭、吳文”完全不同的理解，認為經濟學上的宏觀調控就是指國家干預?！敖洕鷮W之宏觀調控明顯不同于經濟法之宏觀調控。經濟學的宏觀政策是從廣義上理解的，其前提是自由經濟。因此，大凡國家對經濟的干預都是宏觀經濟政策。對應經濟法領域，不僅包括宏觀調控法，還包括國家投資經營法，也包括市場規制法。如果把經濟學概念照搬到經濟法學領域，那經濟法也應更名為宏觀調控法了。這一點，經濟法學界是不可能接受的。在經濟法學界看來，宏觀調控只是國家調節社會經濟關系的一種方式，是與市場規制和國家投資經營具有同等地位的概念，是從狹義上理解的。再者，經濟學之宏觀經濟政策著眼于提高經濟總量，而經濟法之宏觀調控不僅要提高經濟總量，還要促進國民經濟整體（包括區域之間、行業之間）協調、健康發展；經濟學之宏觀經濟政策立足于充分就業、價格穩定、經濟增長和國際收支平衡四個目標，而經濟法之宏觀調控融入了價值判斷，引入了社會經濟公平，立足于社會經濟總體效率和社會經濟總體公平。這些差異非常顯著。”③以上兩種來自經濟法學界對宏觀調控的解釋雖然迥然不同，但卻殊途同歸，共同表達了這樣一種觀點：經濟法學上的宏觀調控與經濟學上的宏觀調控含義是不同的。對此，筆者有以下疑問：首先，法律對宏觀調控的規制是以經濟生活中的宏觀調控行為為對象的，如依“鄭、吳文”所言，規劃、產業政策不屬于宏觀調控，那有什么必要把調整規劃、產業政策的法律稱為宏觀調控法呢？這樣不是徒增紛爭嗎？直接叫規劃法、產業政策法不是更好嗎？況且，它們既然不屬于宏觀調控，應當具有區別于宏觀調控的特殊規定性，對法律調整也應當有特殊的訴求，由宏觀調控法調整也不合適。如依“漆文”所言，經濟學上的宏觀調控就等于國家干預，那么相應地，經濟法就是宏觀調控法，宏觀調控法也就是經濟法，兩者等同，經濟法學界為什么不接受呢？又有什么理由不接受呢？其次，“鄭、吳文”指出法學要與經濟學上的概念在內涵和運作機制層面上保持一致，當法學上的宏觀調控概念擴展到超出經濟學上宏觀調控概念的外延時，兩者如何能保持一致？最后，經濟法學上的宏觀調控既然不同于經濟學上的宏觀調控，那經濟生活中的宏觀調控究竟是指經濟法學上的宏觀調控，還是指經濟學上的宏觀調控呢？如果指后者，作為經濟法組成部分的宏觀調控法就變成了無的放矢，如果指前者，經濟學上的宏觀調控就失去了存在的意義。以上疑問表明：即使不能就此判斷“經濟法學上的宏觀調控不同于經濟學上的宏觀調控”的觀點是錯誤的，但至少可以說兩篇論文對此觀點的論證是不充分的，有關這一問題的分析還需另辟蹊徑。

（二）分析：經濟與法律、經濟法學與經濟學的相互關系要搞清楚“經濟法學是否應與經濟學在同一意義上使用宏觀調控的概念”這一問題，必須從經濟與法律、經濟法學與經濟學的相互關系說起。關于經濟法與經濟的關系，我們首先想到的是馬克思關于法與經濟關系的經典論述：“只有毫無歷史知識的人才不知道：君主們在任何時候都不得不服從經濟條件，并且從來不能向經濟條件發號施令。無論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已?！雹俳洕ㄒ彩怯山洕顥l件所決定的。其次，我們想到了近年來頗為流行的法經濟學，法經濟學認為，法律制度的構建反映或者應當反映經濟效率的要求。這兩個方面確實反映了經濟法與經濟的密切聯系，但是，這不是專門針對經濟法而言，而是所有法律均具有的與經濟的密切聯系，并沒有反映經濟法與經濟關系的特殊性。兩者關系的特殊性主要是由經濟法的內容所決定的。經濟法是國家調節經濟之法，國家要調節經濟，必須建立在對經濟規律的深刻認識的基礎之上，否則，國家調節就缺乏科學的依據，難以達成預期的目標。許多經濟法的問題，實質上是經濟問題，沒有對經濟規律的認識和理解，也就難以找到解決經濟法問題的鑰匙。經濟學發展到今天，成為了經邦濟世的顯學，在法治社會，經邦濟世的技術必須轉化為法律制度，才能實現其價值，經濟法就是轉化經濟學經邦濟世技術的法律，不懂經邦濟世的經濟學，經濟法學就難有所為。對此，著名經濟法學者漆多俊先生早在1993年就曾深刻地指出：“一個出色的經濟法學家，應該同時是一位夠格的經濟學家?！雹诮洕▽W與經濟學均以經濟生活中的各種經濟行為和經濟關系為研究對象，經濟學揭示經濟運行的規律以及國家干預經濟的績效、時機和方式；經濟法學為國家干預的法治化、保障國家干預目標的實現提供理論指導和法律制度建構建議。經濟法學與經濟學就其研究的共同對象———經濟行為和經濟關系應當有共同話語，否則，兩者難以協同推進經濟的協調、穩定和發展。

（三）結論：經濟法學應與經濟學在同一意義上使用宏觀調控的概念宏觀調控是一類國家干預經濟活動的總稱，是經濟學和經濟法學共同關注的對象，經濟學研究宏觀調控的績效，應該何時、采用何種手段進行宏觀調控，解決為什么要進行宏觀調控、怎樣進行宏觀調控的問題；經濟法學研究宏觀調控中的權力配置、權力行使和監督，保障宏觀調控權力的配置并防止其濫用，兩者相輔相成，共同達成宏觀調控的目標。離開經濟學的研究，經濟法學無法進行宏觀調控權的配置研究，因為根本不知道應該給誰配置權力、配置多大的權力；離開經濟法學的研究，宏觀調控行為就失去了法律的保障和制約，必然出現宏觀調控權的濫用和腐敗，甚至可能淪為利益集團實行經濟掠奪的工具，難以達成宏觀調控的預期目標。因此，經濟法學與經濟學只有在同一意義上使用宏觀調控的概念，形成共同話語，兩個學科才能相互配合、互相支持，共同為加強和改善宏觀調控服務。如果兩者使用同一個概念，表達的卻是不同的含義，就很難產生協同作用。

二、宏觀調控的界定

（一）問題：眾說紛紜的宏觀調控說“一千人心中有一千種對宏觀調控的理解”可能有些夸張，但人們對宏觀調控的理解確實是千差萬別的。綜合國內學術界及實踐中對“宏觀調控”的界定和使用情況，可以劃分為四大類，筆者在此按照其外延的大小，分別用“微”、“小”、“中”、“大”來概括。（1）“微”。該種觀點認為，宏觀調控是指國家運用貨幣政策和財政政策調節社會總需求的行為。如許小年認為，宏觀調控指的是運用宏觀政策調節社會總需求，這里需要強調的是“宏觀政策”和“總需求”。宏觀政策有且只有兩類，即貨幣政策與財政政策，政府控制貨幣供應總量、稅收與財政開支，調節以國內消費與投資為主的社會總需求。宏觀調控從來不以供給為目標，從來不以產業結構為目標。①樊綱等人認為：“宏觀調控不是指‘經濟計劃’，也不是指產業政策和收入政策，而是指通過政府支出與貨幣供給政策，對經濟運行的總量關系進行調節?！雹趨蔷喘I也指出：“現在認識和實踐上還有一種誤區，就是把產業政策等同于宏觀調控。這種說法完全混淆了宏觀調控的概念。宏觀調控是總量的調控，指用貨幣政策、財政政策等總量手段調解社會總需求，而不是指具體部門的發展、企業的運營?！雹郏?）“小”。該種觀點認為，宏觀調控是指國家為了熨平經濟波動、保證經濟穩定增長，運用財政政策、貨幣政策、收入政策等經濟政策，以及必要的行政措施對國民經濟總供給、總需求以及總價格、總就業量等進行調節，促進總需求和總供給的基本平衡。宏觀調控的主體是政府或國家，客體是國民經濟的總量，主要是指總供給、總需求以及總價格、總就業量等。手段是貨幣、財稅等宏觀經濟政策，不包括產業政策、結構優化標準和環境政策等。④（3）“中”。該種觀點認為，宏觀調控是指國家為了促進國民經濟協調、穩定和發展，綜合運用經濟手段、法律手段和行政手段，間接調節供給與需求，以及國民經濟結構，使供給與需求達到平衡、國民經濟結構得到優化。①（4）“大”。該種觀點認為，經濟學上的宏觀調控就是國家干預，是國家為了克服市場失靈，促進國民經濟協調、穩定和發展所采取的一切干預措施?！盀榱藢崿F所謂的宏觀性經濟目標，必須采取必要的經濟政策。在斯蒂格利茨和薩繆爾森等西方著名經濟學家看來，宏觀調控相當于宏觀經濟政策的運用。這些經濟政策不僅包括計劃、財政、稅收、金融、價格、產業政策等經濟杠桿，也包括反壟斷和國有化等政策。”②“可見，在西方經濟學中，宏觀政策工具（調控）幾乎可與國家干預通用；國家為彌補市場缺陷對國民經濟進行調節和控制的各種措施都可歸納為宏觀政策工具，包括反壟斷、國家投資、各種宏觀經濟手段。所以，在西方經濟學中，市場規制和國家投資經營（國有化）也是西方經濟學所謂的宏觀政策工具。目前非常流行的西方經濟學的經典教材除了涉及到財政、稅收、金融、價格、產業政策等宏觀政策工具外，對反壟斷、國有化和私有化也都有涉及?！雹?/p>

（二）分析：不同定義的立足點第一種觀點將宏觀調控限定在運用貨幣政策和財政政策對總需求的調節，范圍極其狹窄。但這卻是與西方宏觀經濟學中宏觀經濟政策最為契合的界定。在西方宏觀經濟學中，宏觀經濟政策實際上只是一種總量控制，追求和實現的經濟平衡屬于總量平衡。在20世紀80年代以前，宏觀經濟政策專指政府利用財政政策和貨幣政策控制總需求水平，以減緩或消除經濟活動水平波動的政策。第二種觀點與前一種觀點相比，范圍有所擴展，認為宏觀調控不僅調整總需求，也調整總供給；不僅使用經濟政策，而且使用行政措施。這種觀點也是將宏觀調控等同于西方宏觀經濟學中的宏觀經濟政策，20世紀80年代以后，有些西方經濟學家（新凱恩斯主義學派）主張增加有效供給的辦法穩定經濟。因此，從總體上來說，第二種觀點與第一種觀點是一致的，都是為了實現總供給與總需求的平衡。簡單來說，這兩種觀點是將宏觀調控等同于宏觀經濟學意義上的宏觀經濟政策。與前兩種觀點相比，第三種觀點大大擴展了宏觀調控的范圍：（1）將國民經濟結構的調整納入宏觀調控的范圍；（2）擴展了對供給與需求的調節范圍，將對局部供給和局部需求的間接影響措施都納入宏觀調控的范圍，不限于社會總供給和總需求。就結構調整來說，包括城鄉結構調整、區域結構調整、產業結構調整、需求結構調整、投資消費結構調整、進出口結構調整、國民收入分配結構調整等。就局部供給和局部需求的調整來說，如專門針對證券市場的宏觀調控、專門針對房地產市場的宏觀調控。這是我國實踐中理解的宏觀調控，見于黨政機關的文件和政府官員的講話，也得到部分經濟學者的認同。但是，這顯然不是宏觀經濟學意義上的宏觀經濟政策，當代著名的經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特•盧卡斯2004年5月訪華時對中國的一些宏觀調控政策作出評論：中國出臺了這么多措施，沒有一項是宏觀政策，全部都是微觀政策。④那是不是說，該種觀點錯了呢？這需要進一步的分析。至于第四種觀點，將宏觀調控等同于國家干預，定義過于寬泛，與我國的實踐也不相吻合，只是有些政府官員為了給直接干預經濟提供借口的一種故意混淆行為。學術界很少有此種觀點，實踐中也受到人們的批判。

（三）深究：宏觀調控的語源和發展正確認識宏觀調控的含義，需從宏觀調控的語源說起。在西方宏觀經濟學中，并沒有“宏觀調控”這一范疇，“宏觀調控”一詞是在我國經濟體制改革中產生的。其最初是為了給擴大企業自主權提供依據，強調政府不能過多干預企業的微觀管理，而只應當從宏觀上調控經濟。1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》中首先使用了“宏觀調節”概念。1989年1月，中共中央十三屆三中全會的決議指出：“進一步完善各項改革措施，逐步建立符合計劃經濟與市場調節相結合原則的經濟、行政、法律手段綜合運用的宏觀調控體系?！痹诖酥?，宏觀調控這一概念被廣泛使用于中共中央和國務院的有關文件中。到了建立社會主義市場經濟階段，黨和國家更是強調發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府不應直接干預企業的內部事務，實行“政府調控市場，市場引導企業”。1993年，“宏觀調控”一詞被寫入《憲法》，當年通過的《憲法修正案》第15條明確規定：“國家加強經濟立法，完善宏觀調控?！碑斈?，中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中對宏觀調控的任務和手段闡述為：“宏觀調控的主要任務是：保持經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，引導國民經濟持續、快速、健康發展，推動社會全面進步。宏觀調控主要采取經濟辦法，近期要在財稅、金融、投資和計劃體制的改革方面邁出重大步伐，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制，加強對經濟運行的綜合協調?！?003年，中共中央在《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中對宏觀調控體系做了如下表述：“進一步健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系?！?011年，全國人大通過的《“十二五”規劃綱要》在闡述“加強和改善宏觀調控”時指出：“加強財政、貨幣、投資、產業、土地等各項政策協調配合，提高宏觀調控的科學性和預見性，增強針對性和靈活性，合理調控經濟增長速度，更加積極穩妥地處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期的關系，實現經濟增長速度和結構質量效益相統一?！睆暮暧^調控的語源和發展可以看出，盡管中央文件和國家法律法規對宏觀調控的內涵并沒有做過專門的界定，但以下幾點是顯而易見的：（1）宏觀調控始終是作為與國家對企業的直接干預相對應的一個概念而存在的，主要是指國家對國民經濟的間接干預，但也包括在特定條件下基于宏觀經濟需要所采取的必要的直接干預措施。（2）宏觀調控既調整總量，也調整結構。（3）宏觀調控的手段以經濟手段為主，也包括必要的行政手段；在經濟手段中，既包括作為宏觀經濟政策的財政政策和貨幣政策，還包括計劃以及投資政策、產業政策和土地政策等其他政策。由此可見，宏觀調控與宏觀經濟學中的宏觀經濟政策并不能劃等號，用西方宏觀經濟學中的宏觀經濟政策來界定宏觀調控，難免有削足適履之嫌；而指責學術界和實務界對宏觀調控的理解“與‘宏觀經濟政策’的原有之意則越來越遠”①，顯然是犯了將“宏觀調控”等同于“宏觀經濟政策”的錯誤。

（四）結論：對宏觀調控的正確界定宏觀調控既然是中國經濟體制改革中“土生土長”的一個概念，打上了“中國特色”的烙印，我們就不能用西方宏觀經濟學的宏觀經濟政策的概念去限定它，而應從中國的實際去理解它。上述第三種觀點對宏觀調控的理解是為中國官方和社會公眾所普遍接受的一種理解。我們可以在我國政府的文件中、國家領導人和中央政府部門負責人的講話中看到在這種意義上使用宏觀調控的概念。從實踐中的調控措施來看，我國的宏觀調控不僅調整總量，也調整結構；不僅“謀全局”，也“謀一域”；不僅使用經濟手段，也使用行政手段。當然，這種論證方式可能受到循環論證的指責：先假定了宏觀調控調整結構，然后把調整結構的措施納入到宏觀調控中來，并反過來論證宏觀調控包括對結構的調整。對此，筆者的回答是，實踐中采取了這些措施，且采取這些措施的機構認為這些措施就是宏觀調控措施。

不過，第三種觀點雖然是中國官方和社會公眾所普遍接受的對宏觀調控的界定，但表述并不準確。在法治社會，一切經濟手段和行政手段都必須在法律允許的范圍內使用，將經濟手段、行政手段和法律手段并列并不合適。因此，宏觀調控的定義應修正為：政府為了促進國民經濟協調、穩定和發展，依法調整運用其掌握的某些經濟變量（如財政支出、貨幣供給）和行政權力，來影響市場經濟中各種變量的取值，從而影響微觀經濟行為的政策過程。該定義包括三個要點：

（1）宏觀調控既調整總量，也調控結構；既調控全局，也調控局部。宏觀調控的目標是促進國民經濟協調、穩定和發展，影響國民經濟協調、穩定和發展的，既可能是總量不平衡，也可能是結構不合理；既可能是全局性問題，也可能是局部性問題。因此，宏觀調控既調控總量，也調控結構；既調控全局，也調控局部。

（2）宏觀調控必須依法進行。實施宏觀調控，必須依法享有宏觀調控權，宏觀調控機構必須在法律規定的范圍內行使宏觀調控權，不能超越法律進行非法調控；宏觀調控的方式、程序也都必須依法進行。

（3）宏觀調控是通過影響市場經濟中各種變量的取值來影響微觀經濟行為，主要是一種間接干預。但在轉型時期，由于宏觀調控的環境和基礎方面的欠缺，有時單靠間接手段難以實現宏觀調控的目標，不得不采取一些必要的直接干預措施，這些基于宏觀目的的直接干預也是宏觀調控措施，是間接干預措施的必要補充。例如，為了抑制房價過快增長，中央政府采取了許多宏觀調控措施，均收效甚微。在這種情況下，國務院2010年4月17日發出《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，采取了較以往的宏觀調控措施更為直接的手段，該通知規定：“實行更為嚴格的差別化住房信貸政策。對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），貸款首付款比例不得低于30%；對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍；對貸款購買第三套及以上住房的，貸款首付款比例和貸款利率應大幅度提高，具體由商業銀行根據風險管理原則自主確定?！边@種限定首付比例和貸款利率的做法，較之調整基準利率、稅收制度等在轉型時期能夠產生比較明顯的效果。但隨著市場經濟體制的完善和國家宏觀調控水平的提高，這種直接干預措施將逐漸減少。