營商環境規制建設反思與創新思考

導語：營商環境規制建設反思與創新思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］我國營商環境規制史就是國家大發展的見證史，就是飛速進步史。70年就走完了計劃經濟體制到摸索出市場經濟法制體制兩個階段。市場營商環境的外在調整，即使是用法律法規規制調整，也必須讓位于營商環境內在動力的自發調節，特別是政府用行政權力法律化的手段過度調整營商環境，必將對市場起到巨大的破壞。我國未來營商環境法律規制會越來越符合營商事物的本質。

［關鍵詞］營商環境;營商環境規制史;行政權力

法律化手段古寓“法疏則民愚、法嚴則民詐?！痹跔I商活動中，商者的“愚”非“愚昧”，反映的是商者處于經營自由度高的環境中;“詐”非“狡詐”，反映的是商者處于經營自由度低的環境中?！胺ā弊鳛橄拗迫藗兘洜I思想活躍度的準則，在“政”“商”主被動關系中作為營商環境的支點非常重要?！胺ā边^嚴和過寬對社會發展均有其利弊。社會永遠處于螺旋式上升過程中，對不同階段的營商規制，都是在新營商環境下制定的階段性準則?！胺ā弊鳛橹c，在平衡“政”“商”關系時，決定著生產者勞動價值實現的快慢，決定著勞動產品價值的實現。營商環境法律規制的“有”和“無”、“好”和“壞”、“善”和“惡”，更決定著生產者、經營者(商人)、營利管理者(平臺經營者)、公益管理者(政府)矛盾體中的各方命運，決定著社會發展的速度和質量。因此，對營商環境法律規制建設，于國于民都是非常重要的。所以，有必要分析新中國成立后，營商規制的演變史，才可有的放矢地提出新時代營商環境的規制方向。

1我國營商環境中的規制沿革

1.1政府以商品中心的正面清單規制史(1949—1978年)。營商工作是以政府實施五年經濟發展規劃為主導的計劃經濟管理模式。原材料和工業產品受限于當時的技術條件，商品流通活動實行統購統銷、調劑余缺、統一管理、集中精力辦大事的短缺商品正面清單管理制度;是在一片戰爭廢墟的基礎上建設國家。但由于正面清單管理導致市場和服務經營活力不足，人們生活水平普遍比較低。從法律規制的角度看，國內營商環境立法規制在成文法立法工作指導下、對商品管理是以正面清單進行規制管理、用行政法規主導市場的商品和服務營商工作。1.2政府以商品正面清單輔以制度正面清單管理規制史(1978—1998年)。我國營商管理發生了巨大變化。為此，20世紀80年代原物資部、原商業部就提出商品和服務業管理應從計劃經濟時的人制“市”向法制“市”轉變，并提出依法管理商品流通工作，提出制定《商品流通法》。目的是依法解決商品流通管理“一抓就死、一放就亂”的問題，至1993年上述兩部合并，原國內貿易部進一步加快了營商環境法治建設步伐，但因1998年國家機構改革，使這項工作戛然而止。我國商品和服務市場成為無序、混亂、原始的市場經濟。商品交換活動中“假冒偽劣”盛行和服務經營欺詐行為百態競放，營商環境極度惡化。從法律規制的角度看，國內營商環境立法規制仍是成文法立法工作指導下、以商品正面清單管理為定位、輔以行政法規正面清單規制營商環境。具體表現形式是在人們認識市場規制不清的情況下，出臺了一些與國際不接軌和不符合市場營商環境的法律法規。1.3政府以“法律法規”正面清單規制史(1998年至今)。第一產業國家管理一直在加強;第二產業國家管理除信息領域外，其他生產業態管理被逐步弱化;第三產業中的流通領域國家管理除外貿業、旅游業、物流業加強外，其他流通業態經營業態基本出現無政府狀態。雖然我國出臺了多部與營商環境有關的法律用以進行商品和服務業的營商環境引導和治理，但由于行業管理者在立法認識上的偏差，導致正事歪念。如《計量法》《標準化法》《產品質量法》等法律，從對商品和服務營商環境治理，轉為對企業管理體系治理，每年出臺大量的技術管理文件。出現了政府部門之間的越位、錯位、缺位、讓位、空位管理問題。從法律規制的角度看，以“法無禁、即可為”作為政府職能部門的工作指導思想。出現行政執法部門制度正面清單規制建立，營商環境出現混亂環境。特別是2000年后，出現了行政執法部門用公權力直接參與商品市場活動。市場上出現了用國家無形資產背書商品的情況，人為評定的商品滿天飛。如現存的:生產許可產品、CCC、綠色食品、無公害商品、老字號評定。導致的結果是危害社會的“空殼奶粉”“毒奶粉”“化學添加物食品”問題出現。

2當前營商環境法律規制出現混亂化現象

2.1何為營商環境治理的對象?！盃I商”就是商品交換活動，是勞動者實現勞動產品價值實現的過程，是完成產品使用價值的轉移過程?！盃I商環境”治理是一個復雜的內容。商業活動，就是“商品交換”活動。商品交換包括:有形商品和無形商品(服務)交換。在這一矛盾體中，矛盾主體是商品，并圍繞主體存在之客體進行交換活動的矛盾體。其與“生產活動”簡單矛盾體有著巨大的區別。“生產活動”是人與生產對象之間的對話矛盾體，形成的是“人與物”之間的矛盾解決。“商業活動”是完成商品價值實現的矛盾體。其涉及多個方面，歸納起來主要涉及產品勞動者、商品、交換勞動者(商人)、管理者、貨幣。因此，商品交換的主、客體間必定出現管理者的影子，包括公益與盈利的管理者。2.2“法律法規”正面清單規制的產生。1998年出現商品過?，F象，在營商工作管理者缺失的情況下，國家商品正面清單管理模式已經不適合市場營商環境治理需要，行業管理出現了盲從局面。對市場上大量出現的新情況新問題無從下手。與此同時，國家針對當時社會出現大量質量事故，開展行政執法監督抽查工作。這一做法1990年代初期收到了很好的效果，1993年頒布了《產品質量法》，提出依法建立行政權力法律化的制度正面清單營商環境管理制度，試圖替代計劃經濟時的國家商品正面清單管理規制。這一嘗試的結果是大殼帽滿天飛，行政執法力量遠遠超常規發展。2.3“法律法規”正面清單規制的問題。從法律規制的角度看，政府直接指導營商市場，利用公權力建立政策正面清單管理規制，出現了政府干涉企業內部事務的現象，許多地方政府直接插手企業營商活動。社會上出現經濟警察主業不干，盈利事項跑在前的局面，使我國“營商環境”加速惡化。經過20年的歷程，歸納其表現形式主要有以下四種。一是“法有制、亂作為”。在我國《產品質量法》第二十七條、第三十三條和《進出口商品檢驗法》對產品和商品生產和經營活動中，任何生產和經營領域實行全覆蓋無免檢的產品/商品法律規制。但行政執法部門卻以偷換概念的行政行為，主導和提出“免檢產品”概念，自編只要“三次”原系統進行監督抽查過關的產品，就可獲得其“免檢產品”稱號，造成了企業利用公權力和國家信譽背書其產品。二是“法有制、不作為”。按照原《標準化法》第六條第二款規定對企業標準給予了弱化限制。對于企標“不嚴于”的范疇未作限定，按照公理約束對“不嚴于”的范疇應是國家不鼓勵企業標準“等于”已有的“推薦性國家標準/行業標準”;實行企業標準備案制。這使得企業的產品標準在備案后可以不執行國家兩級“推薦性標準”，言外之意是“企業標準”備案可以低于推薦性國家行標，形成事實的法律失效狀態。結果是:“大頭兒”“三聚氰胺”事件的發生。三是“法無授、亂作為”。在我國認證認可活動發展過程中，原質量主管部門推動了大量的強制認證認可活動。在2019年10月11日“首屆中國認可與檢驗檢測國際論壇”上，現任世界貿易組織技術性貿易壁壘委員會(WTO/TBT)秘書長艾瑞克•尼古拉斯•威克斯騰指出“中國的合格評定活動是增加最快的國家。從1995—2018年間，中國2018年認證認可活動目前占世界的約28%，這嚴重增加中小企業的負擔和減弱其競爭力?！彼氖恰胺ㄓ惺凇⑹啦煌闆r”。自1986年以后，我國先后推出了《計量法》及實施細則、《標準化法》及實施條例、《產品質量法》和《認證認可條例》法律法規。但不得不遺憾地指出，這些法律法規是與國際不接軌的做法。國際上主權國家基本上沒有這樣的法律法規，其實質是行政權力法律化的做法，依法搶占管理制高點。

3我國營商環境法律規制混亂化的原因———以技術法規制定為例

3.1法理認識上的錯誤。短缺商品經濟時期，我國商品和服務營銷全部是國有企業和集體企業壟斷經營。當時商品在國家正面清單管理的指導下，營商環境管理工作是用行政法規規制市場。改革開放后，在勞動力過剩的情況下，國家首先放開的就是第三產業中的流通業。從“割資本主義尾巴式”營商管理環境，變成法律正面清單管理模式的形式出現。究其原因，人們在短缺商品經濟向市場經濟過渡時期，在“法理”認識上不到位。管理者認為出現問題就出臺法律法規，結果是以運動式方式管理營商工作。特別是在“法無禁、即可為”的立法思想指導下，以公權力建立了大量的政府參與市場營商活動的規制文件。出臺的大量行政權力法律化的公共管理產品，且是以國家信用背書的公共管理產品。如局長令、管理辦法、條例等。結果是“政事不分”“政企不分”、用國家信譽背書的活動大量出現。這種法理認識上的錯誤，直接導致政府自我擾亂營商環境。3.2法性運用上的錯誤。黨的十八大以來，黨中央、國務院提出“優化營商”環境的方針，加大“放管服”力度，削弱經濟警察數量，削弱研究技術性壁壘機構的力度。但有些行政執法部門，仍抱著過去的工作思路，用國家信用背書，依法干著干預市場的活動。特別是本身是市場化、應與國際接軌的營商活動，卻打著法制化的外衣伸出干預之手，形成行政權力法律化的營商環境治理。特別是在黨中央、國務院要求加大對企業的“放管服”工作的力度，許多事項僅僅是以壓縮時間的表面形式應付“放管服”工作，沒有真正切斷不符合營商環境的實質內容。在依法確定“放管服”的工作中，有些應以“法無授、不可為”和“法有授、不合理、應去除”來“堵、防、控”行政公權力濫用情況問題。遺憾的是在有關立法工作中沒有取消，即沒有做到將“公權力”牢牢地關在籠子里。由于人們認識所限，我國許多法與國際不接軌，與事物不接軌，法性上屬于惡法的范疇，根本不應設立。舉例說明，我國在標準化、計量、質量管理、認證認可活動中的“憲法”法條都是嚴重影響營商環境的做法。嚴重制約營商環境，是政府直接依法參與市場營商活動的法源依據。那么我國為什么有這些法律規制?究其原因是管理者對法理認識上的錯誤和法性運用上的錯誤。3.3營商活動技術法源中的錯誤。隨著我國從數量型經濟社會向質量型經濟社會的發展，“技術立市、技術管市、技術興市”的指導思想越來越顯得十分重要。那么就不得不提我國技術法源———《標準化法》。黨和政府歷來重視標準化工作，1986年先后出臺《標準化法》及其《實施條例》建立之初推動了社會的經濟發展。在計劃經濟向市場經濟轉型時期，其制定脫離不了計劃經濟的影子。截至目前，本是市場化的技術工作，卻出現了許多問題。主要包括:一是“強制性標準”和“推薦性標準”性質的劃分，導致國家管理的不穩定性和技術法規執行力弱化，并出現技術立法的隨意性。二是標準等級管理形成事實的部門行政權力法律化。

4我國營商環境法律規制的未來

4.1立法理念。我國計劃經濟時的商品統購統銷正面清單的管理，使得營商環境以行政法規進行規制市場，在商品短缺時代是非常有效的法律規制方式。從計劃經濟向市場經濟轉換時的商品市場規制以正面清單的法條管理，初期對營商環境進行規制是有效的。但在商品過剩時代，以公權力制定制度正面清單管理事物，以私權利的“法無禁、即可為”方式制定市場規制，弊端已經非常明顯。這種做法嚴重限制了市場，擾亂了營商環境。30年的立法理念上的錯誤導致許多不應發生的事件發生。如無良食品的大量出現、存儲大爆炸事件的出現、豬肉短缺事件的出現等。立法理念上錯誤，對社會危害是不言自明的。我國從短缺經濟到過剩經濟僅僅用了30年時間，在社會螺旋式上升階段，人們的認識也上升到新的高度，“法無授、不可為”是新時期對“公權力”參與市場活動所不準許。國家各級政府在依法治國的方針下，立法規制的事件也將會往事物本質規律的方向發展。從統抓到無為而治，再到依法治國，國家對營商環境的規制方向必將守正出奇。4.2立法機制。我國改革開放以來，出現了“立法、執法、行政”為一體的部門，目前仍存在。但其弊端已經非常顯著。這樣的部門對本不應立法的事項進行了立法，并以法的名義確定權利的歸屬，對社會造成的傷害越來越明顯。特別是我國為成文法國家，對于量化指導經濟活動的技術法規，我國出現了問題。現在制定技術標準像下餃子式的方式，制定標準已經越來越多地是為制標而制標，不是為了指導生產和經營工作，技術內容越來越偏離標準工作的本質，越來越偏離技術法規的路線。此外，還推出了有法律地位無法律定位的“團體標準”“三文魚”團標事件就佐證了標準成為了利益集團的幫手。再有，將自然科學范疇的技術標準制定，延伸到社會管理學和倫理學的范疇標準，使得社會脫實入虛的行為越來越普遍。國家也已經發現了這一問題，未來不久體制上將進行調整，調整的方向一定是“立法、執法、行政”分離。標準管理越來越符合事物本質的方向發展。4.3立法范圍。營商環境立法是商務領域的工作。包括兩個方面，即有形商品管理立法和無形商品服務管理立法，而且是負面清單管理模式。政府會該管的一定管，不該管的一定放。管的方向是與安全、衛生、環保及應急事件保障有關的事項。如現在的方式管理營商環境，再增加10倍的行政執法力量也不夠。立法調整內容上主要是兩個方面，一是以商品為中心的“進貨”“存儲”“調配”“銷售”和“售后服務”五環節并涉及安全、衛生、環保方面的內容規制;二是無形商品(服務)在勞動用商品和服務環境條件并涉及安全、衛生、環保方面的內容規制。不論是實體營商工作，還是虛擬營商工作，均超不出這兩個方面的主要內容。

作者:尚衛東 孫志偉 單位:商業科技質量中心