鄉村振興下農村金融立法的完善

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摘要：鄉村振興戰略是貫穿于中國決勝全面建成小康社會和全面建成社會主義現代化強國全局的系統性工程，完善農村金融相關法律有助于更好地滿足鄉村振興多樣化的金融需求。完善政策性金融立法應當以供給側結構性改革為主線，明確農村政策性金融機構職能，深化政策性金融與財政支農的資金整合，促進服務實體經濟；完善商業金融立法應當以服務“三農”為根本，法定農村商業金融機構的社會責任，對農村土地和資產上市作出法律回應，著力深化金融改革；完善合作金融立法應當以普惠金融為理念，盤活民間金融資源，對農村合作金融組織開展業務進行統一監管，重點防控金融風險。農村金融法律的完善應當注重整體統籌，促進立法取向的協調穩定，為金融支農、服務鄉村振興提供法治保障。

關鍵詞：鄉村振興戰略；農村金融；政策性金融；商業金融；合作金融

“全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求?！盵1]全面依法治國已經成為新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是黨領導人民治理國家的基本方略。2018年初，黨中央下發了改革開放以來第20個、進入新世紀以來連續下發的第15個以“三農”為主題的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（簡稱“2018年中央一號文件”），明確提出“強化鄉村振興法治保障”和“充分發揮立法在鄉村振興中的保障和促進作用”，突出強調“法治”在實施鄉村振興戰略中的重要意義。鄉村振興戰略作為一項統領未來30年中國農業農村改革的長期戰略和系統工程，離不開法律的保障，同時也帶來了促進“三農”領域法律制度制定與完善的寶貴契機。改革開放40年來，中國農村經濟的市場化和貨幣化程度不斷提高，投資主體和融資主體漸趨多元，已經形成了以政策性金融、商業金融、合作金融“三元架構”共同構成，分工協作，多層次、寬領域的農村金融服務體系，有力地支持了農業經濟和農業產業化發展，走出了具有中國特色的農村金融發展道路。隨著經濟結構調整和全面深化改革逐步走向深入，農村金融領域發展不平衡、不協調、不可持續，功能配置不盡合理的矛盾和問題依然比較突出，主要表現在3個方面：第一，政策性金融機構職能定位不明確，其業務與商業金融機構重復交叉，政策性金融缺乏與財政支農的聯動與整合機制，信貸資金使用效益不高。第二，農村商業金融機構出現為“逐利”而“脫農”的現象，資金供給嚴重不足，提供的金融產品和服務還難以充分滿足國家對于“三農”領域改革與創新的需要。第三，農村合作金融發展缺乏良好的生態環境，民間一些不規范的交易行為引發的金融風險逐漸暴露，甚至影響到社會的和諧穩定。簡言之，現實中存在的政策性銀行“不能”、商業銀行“不為”、農村信用合作“有限”、民間非法借貸“活躍”等諸多現實問題，對農村金融體系的整體功能造成嚴重削弱[2]。農業是國民經濟的基礎，金融是現代經濟的核心，全面依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。黨的十八大以來，高度重視“三農”工作和金融領域法治建設，提出了許多新思想、新理念、新論斷，比如“農業是全面建成小康社會、實現國家現代化的基礎”“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富”[3]，做好金融工作要把握好“回歸本源、優化結構、強化監管、市場導向”4項原則，緊緊圍繞“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”3項任務和“健全符合中國國情的金融法治體系”等[4]，這些重要論述著眼于中國經濟社會發展大局，內涵豐富，博大精深，是實施鄉村振興戰略及完善農村金融立法的行動指南和根本遵循。穩定的金融體系既是金融功能得以有效釋放的前提基礎，也是確保經濟持續穩定增長的必要條件[5]。

一、以深化供給側結構性改革為主線完善

政策性金融立法，服務實體經濟政策性金融是在政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率直接或間接為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種特殊性資金融通行為[6]。農業具有分散性和對自然環境的較大依賴性以及社會效益大而市場效益小的特點[7]，在當前仍屬弱質產業，農業生產對國家的宏觀調控具有特殊的依賴性，國家對農業的適度干預和大力支持仍屬必須?！?018年中央一號文件”指出“國家支農體系相對薄弱”，提出“繼續把基礎設施建設重點放在農村，加快農村公路、供水、供氣、環保、電網、物流、信息、廣播電視等基礎設施建設，推動城鄉基礎設施互聯互通……推進節水供水重大水利工程，實施農村飲水安全鞏固提升工程。加快新一輪農村電網改造升級，制定農村通動力電規劃，推進農村可再生能源開發利用”等一系列推動農村基礎設施提擋升級的目標任務，需要國家投入大量資金支持，運用政策、經濟、法律等多元調節機制將資金和資源要素引向農村。政策性金融具有國家信用，有助于引導社會資金流向，增強社會投資信心，可以起到率先垂范的首倡、引領作用，其在服務鄉村振興戰略中的地位只能增強，不能削弱。（一）完善政策性金融機構立法，明確職能定位。在中國的政策性金融機構中，中國農業發展銀行是唯一的國有農業政策性銀行，以承擔國家糧棉油儲備、農副產品收購、農業開發等方面的政策貸款為主要業務。縱覽國外農業政策性金融機構的發展，大多是通過立法來設置獨立的農村政策性銀行[8]，而中國自1994年組建政策性銀行以來，二十余年來專門的政策性銀行立法尚未完成，其組織管理與業務開展多是各自的銀行規章和內部規定，實務中已對《中國人民銀行法》《中國銀行業監督管理法》多有突破，在促進金融創新的同時也存在著較多非規范性的做法，潛伏的金融風險不可低估[9]。具體到服務鄉村振興戰略而言，中國農業發展銀行歷史上由于為適應糧食流通改革的需要，曾一度成為專司糧棉油收購、調銷、儲備貸款業務和糧棉油收購資金管理的“糧食銀行”，信貸資源運用過度集中，政策性金融業務發展仍顯不足，如中國銀監會辦公廳的《關于做好2017年三農金融服務工作的通知》中對農業發展銀行“厘清定位”的要求還僅是“完善風險補償機制和資本金補充制度，加大對糧食多元市場主體的信貸支持力度”。隨著糧棉流通體制改革的深化，中國農業發展銀行傳統的政策性業務大大萎縮，其開展的新業務中國農業銀行等現有商業金融機構也可參與，形成了中國農業發展銀行與商業金融機構競爭的局面，混淆了政策性銀行與商業銀行的界限，尤其對需要政策性金融大力支持的農村基礎設施、流通體系建設和重大項目工程等農村公共產品和服務領域，中國農業發展銀行尚處于“一行”難支“三農”的境地?！?018年中央一號文件”提出“明確國家開發銀行、中國農業發展銀行在鄉村振興中的職責定位，強化金融服務方式創新，加大對鄉村振興中長期信貸支持”的要求，因此，在實施鄉村振興戰略的大背景下，研究制定《政策性銀行法》正當其時。應當通過完善相關立法，明確政策性銀行的職能定位、業務范圍、操作規程、利潤分配和風險補償。對于中國農業發展銀行而言應在其原有業務范圍的基礎上，著眼于鄉村振興戰略的需要，賦予其全面的支持“三農”發展的業務職能，避免與商業金融業務繼續混淆，并能夠根據國內外金融運行環境的需求，通過法定程序予以調整和變化，拓寬和完善資金融通機制及信貸投放機制，以增強政策性資金的使用效益，統領中國農村政策性金融改革。同時應當注重完善國家開發銀行致力于以融資推動有關“三農”的市場規劃和建設，支持與“三農”相關的國家基礎設施、高新技術領域的發展和國家重點項目建設的職責。完善中國進出口銀行發揮促進農產品出口和農業國際合作的職責，形成以中國農業發展銀行為主體，國家開發銀行、中國進出口銀行涉農業務為“兩翼”，政策性金融全方位多角度助力鄉村振興的法治格局。（二）強化政策性金融與財政支農協同整合，提高資金使用效益。綜觀世界各國的農業政策，大凡經濟發達國家都采取財政政策、信貸支持等政策與措施對農業實行保護，依據中國農業當前面臨的嚴峻形勢，必須加大財政對農業的支持與保護力度[10]。鄉村振興戰略作為長期性、系統性工程，資金需求巨大，借助金融化運作模式發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿和引領作用尤為重要。長期以來，強農惠農富農資金存在專項設置多、管理部門多、重復交叉多的現象，農業信貸資金使用錯位，尤其是財政支農與金融支農嚴重脫節，農業財政資金和金融信貸資金交叉投入，使用分散，缺乏有效對接，影響了資金使用的實際效果[11]。基于當前深化機構改革的大背景，2018年新一屆中央政府整合國家發改委的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的水利建設項目的管理職責，并組建新的農業農村部，構建出“大農業”服務部門，以推進“三農”綜合協調服務，體現出黨和國家從全局上統籌農業農村工作促進鄉村振興的戰略方針，整合支農資金資源已具備良好的組織保障。農村政策性金融雖然與財政資金支農在運作方式上存在差異，但兩者的本質都是國家財政投入“三農”發展，具有協同或整合的必要性與可能性，宜采取先行試點，積累經驗進行推廣的方式，率先完善政策性金融與財政協同支農的制度設計，融財政與金融在資金配置方式的優勢于一體，突出國家財政激勵和導向作用，使財政杠桿撬動更多金融資源投入農村，形成促進鄉村振興的多元投入格局。政策性金融與財政支農資金協同整合的關鍵在于完善和構建集政策性信貸、政策性擔保和政策性保險為一體的農村政策性金融制度并將其法定化。具體制度設計應包括3個方面：第一，促進國家財政和政策性金融信貸形成聯動機制。開發性財政支農資金應深度整合到中國農業發展銀行等政策性金融機構之中，以提高資金使用效益。財政貼息是財政政策與信貸政策協調配合的有效形式，以財政資金充當政策性金融信貸資金利息甚至本金的補貼、擔?；蜓a償資金，鼓勵政策性金融機構擴大信貸業務規模，以吸引更多的盈利性金融資源跟進，發揮財政資金的乘數效應，從而盡量放大財政資金的支農效用，盡可能多扶持支農、惠農的盈利性項目。第二，構建政策性擔保體系?！?018年中央一號文件”提出“加快設立國家融資擔保基金，強化擔保融資增信功能”的要求，國家財政設立融資擔?；饝斪⒅卣叻鲋?、發展與規范并重，發揮市場在資源配置中的決定性作用，以增加融資擔保供給總量和提高融資擔保行業營運效率為重要手段，為緩解融資難、融資貴，引導更多金融資源支持“三農”發展提供保障。第三，建立政策性保險體系。促進農業政策性信貸與農業政策性保險業務有機銜接，主要針對重大自然災害和風險事故完善保險與再保險的經營方式、保障條件、政府職責、財政補償機制、理賠與監管等制度設計，并用法律的形式進行明確和規范。

二、以服務“三農”

為價值取向促進完善商業金融立法，深化金融改革商業金融是按照市場規則，以追求最大化利潤為經營目標的金融活動。農村商業金融組織網點設置廣泛，資金實力強大，中國農村商業金融體系主要包括中國農業銀行、農村商業銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行等。農村商業金融可以結合市場需求，設計和提供多元化的金融服務，既有解決交易活動中信息不對稱、降低交易成本的作用，又能通過風險管理制度吸引資金進行高質量的資產轉換，帶動儲蓄投資雙方的價值增值，在市場化條件下承擔著不可替代的支農重任，是改善農村投資環境，服務鄉村振興的重要動力。然而，隨著金融體制改革的深入，農村商業金融機構也越發注重效益追求，由于支持農業經濟成本高、收益小，有時甚至無利可圖卻難以規避金融風險，出現了機構網點大量從縣域撤出，上收貸款權限，農業信貸資金日益萎縮的現象。商業金融的趨利性導致對農村的金融供給嚴重不足，已成為制約農村經濟發展的重要因素，研究發現有些地區農村信用社貸款利率普遍上浮20%～100%不等[12]，與農業生產收益較低的現實相比，農民難以承受，更與國家的惠農政策相悖。甚至在一定時期內，來自農村企業、農戶的部分存款通過商業金融購買國債、拆解、上存資金和轉存人民銀行，商業金融機構充當了農村資金“抽水機”[13]，從而嚴重加劇了農村資金外流。再者，隨著十八屆三中全會以來關于對農村土地和資產制度的一系列政策和改革的深入推進，催生出的土地資本化等制度創新將為農村金融發展帶來極大的促進效應，也對商業銀行創新產品與服務產生了迫切需求?！?018年中央一號文件”重點強調商業金融機構助力鄉村振興戰略的重要使命。當前對于龐大的農村商業金融組織，尚沒有專門的法律進行規范和保護，針對商業金融“脫農”的現實狀況和改革創新的需求，既需要通過用法律形式對其社會責任予以確認，也需要為其服務改革發展創造良好的政策和法治環境。（一）完善農村商業金融機構立法，法定服務“三農”的社會責任。商業金融以自主經營、自負盈虧，在保持業務安全性和流動性的前提下追求利潤最大化為經營原則，在利益機制驅動下，農村商業金融機構市場定位和經營策略已發生較大變化，如企業化行為日益突出，出于追求效益，大規模壓縮基層經營網點，從服務農業為主轉為農業與工商業并舉，競爭視角也從農村向城市和非農產業拓展，即便是中國農業銀行投放的農業貸款也曾一度只占各項貸款余額的10%[14]。中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行、農村商業銀行等作為農村商業金融機構的主體，具有因農而生、因農而興的歷史淵源，更應當飲水思源，義不容辭地承擔起服務“三農”的社會責任。農村商業金融出現了與非農商業銀行市場地位趨同的現象，一方面由于農村弱質產業特征以及資金回收期長，收益低、風險大、成本高、業務零散等具體特點與商業化運作之間存在一定的矛盾；另一方面也由于農村金融業務缺乏有效的失信懲罰機制，許多中小企業信用觀念淡薄，不良履約制度嚴重影響了信貸資金安全所致。鑒于農業的基礎性地位、農村特殊的金融環境和農民的生產生活需求，應在堅持市場化定位的基礎上，堅持以服務“三農”為原則，進行農村商業金融機構的專門立法，相關主要制度設計主要應包括3個方面：第一，將農村商業金融機構服務“三農”的社會責任法定化。商業銀行作為社會經濟資源分配的重要載體和國民經濟宏觀調控政策的主要執行者，還承擔部分國家分配權的職能，這就要求商業銀行必須承擔起對國家的社會責任，接受法律監督，服從宏觀調控[15]。社會責任法定化有利于貫徹國家堅持農業農村優先發展的宏觀政策，使資金力量最強、覆蓋面最廣的農村商業金融機構為服務鄉村振興發揮正外部效應，中國農業銀行、中國郵儲銀行縣級以上分支行均應每年公布服務“三農”社會責任報告，接受社會監督，督促農村商業金融機構以立足農村作為營業重心和市場定位。第二、建立針對農業商業金融機構的激勵與約束機制。完善農業商業金融機構服務“三農”資金的比例和量化指標，對信貸結構進行優化調整，比如應確定縣域金融機構新增存款用于當地發放貸款的比例應達到60%以上[16]，并健全相應的考核機制，只有落實好服務“三農”責任的金融機構才能夠獲得政府的稅收優惠、財政補貼，以鼓勵支農支??；第三，完善農村金融服務的信用環境。相關制度設計應當為商業金融機構開展業務營造寬松的法治環境，同時要健全商業金融機構維護金融安全和農村金融消費者維權的法律渠道，建立金融機構、產品信息披露制度和金融市場參與者的信用信息平臺，降低金融交易成本和信息不對稱程度，用信息公開和法律保障的方式逐步轉變農業商業金融機構“慎貸”“惜貸”“怕貸”的現象。（二）完善農村土地和資產上市法律制度，促進商業金融服務深化改革。黨的十八大以來，中國農業農村改革日益深化，十八屆三中全會提出的336項改革任務中，涉及農業農村的就有55項，接近1/6，歸納起來農村土地制度改革、農村集體產權制度改革是其中重要的兩大類[17]。土地是財富之母，也是農村和農民最重要的生產要素，土地與其他普通商品不同，其位置不可以移動，形成的債權安全可靠，而且土地作為稀缺的不可再生資源，隨著人口增加和需求上升，其價值將不斷凸顯，通過發揮土地的財產功能，將固定在農地上的經濟價值重新調動起來，使其進入流通領域，可以發揮其聚集資金、分散風險和配置資源的功能。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，已在政策層面鼓勵農民以承包經營權進行抵押融資，然而由于缺乏法律層面上的規定與保障，相關設計的政策還很難落地生根。黨的作出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”的重大決定，農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”也成為繼家庭聯產承包責任制后中國關于農村基本經營制度的又一重大創新，從承包權中分離出可以流轉、抵押、貸款的經營權，拓展了農村土地集體所有制的有效實現形式，農村土地經營權流轉和入市已經獲得了政策上的正當性[18]。2018年中央一號文件提出“全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作……農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔?！?，全國農村土地承包經營權確權登記頒證不但有效解決了長期以來農民土地承包合同面積不準、四至不清的問題，而且明確了農地產權，增加了農民財產性的收入渠道，為農地入市解決了前提性障礙，土地資本化也將為農村金融帶來巨大的變革和創新。農地金融化兼具商業金融和政策性金融雙重屬性，根本宗旨和目標是通過金融工具創新為農戶或者其他經濟組織提供有效服務，滿足農業發展中長期需求，在中國開展土地金融仍然需要政府主導，雖帶有政策性傾向，為發揮出市場在資源配置中的決定性作用則必須進行商業化運作[19]。完善相關立法應當將國家宏觀的政策性管控與商業金融市場化運作模式結合起來，主要從3個方面的進行制度設計：第一，對現行《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》中關于禁止農村土地承包經營權抵押的條款進行修訂。應當對土地所有權承包權、經營權分置和土地承包經營權抵押和擔保權能予以法律上的確認，為農地上市確立法律上的基礎。第二，完善農地抵押的制度設計。農地抵押是農地金融化的核心和基礎，農地金融產品均需在農地抵押的基礎上展開和發展[20]，應當積極總結當前部分地區設立農村土地抵押融資平臺的經驗，建立完善的土地評估機制，通過信息披露和共享加強信用評估，商業金融機構能夠由之確定信貸風險和信貸規模，建立規范的交易機制和抵押物處置機制，保障抵押雙方合法權益，強化風險監控和保障。第三，促進農地金融產品和務創新。以農村土地承包經營權抵押為基礎，鼓勵商業金融機構設計與農地開發、利用、經營相關的金融形式，包括存款、貸款、投資、信托、租賃、抵押、貼現及農地證券化交易等多元金融產品和服務，為土地規模經營和農業集約化經營信貸供給創造條件，逐步形成符合中國農村土地“三權分置”現實需求的金融服務體系，農地經營權價值為農村經濟發展、農業產業化轉型和農民增收致富注入新的動能。根據黨中央和國務院下發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，自2017年起用5年左右時間在全國穩步推進農村集體產權制度改革，這是一項以農村集體資產進行全面清產核資為基礎，著力推進經營性資產確權到戶和實現股份合作制的重大改革，對于完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，切實維護農民合法權益意義深遠。“2018年中央一號文件”指出“加快推進集體經營性資產股份合作制改革”“推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”。農村集體產權制度改革是在土地承包經營權確權登記頒證的基礎上，賦予農民更多資產和權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民切實分享改革發展成果的制度革新。為順應改革的需要，要加快建立農村產權流轉交易市場，取消對集體資產股權流轉交易的限制，為實現集體資產股份能夠順暢流轉創造良好條件[21]。農村集體產權制度改革是實現鄉村振興的重要基礎，目的在于盤活農村集體的全部資產，從根本上激發農村集體經濟的發展活力，從長遠來看，應當制定《產權抵押融資法》，并成立農村資產銀行，以較高信用等級的金融組織專門辦理農村集體資產的投融資業務，與時俱進地創新金融工具和服務，實現農民對集體資產股份抵押、擔保的權利并使其發揮更大的效益。農村集體產權制度改革剛剛起步，應當在條件較為成熟的地區，率先進行試點，及時總結政策經驗，將行之有效的實踐方式和改革收獲的政策紅利法定化，用法治的方式保障和實現廣大農民的財產權益。

三、以普惠金融理念完善合作金融立法，防控金融風險

合作金融是在經濟和社會活動中，為改善生產和生活條件，獲取融資服務，按照自愿入股、民主管理、互助互利的原則組織起來的一種信用活動形式，在農村地域范圍內主要體現為弱小的中小企業或農戶依法聯合組建的以自我服務為根本目標的金融組織[22]。農村信用合作社曾經是中國最重要的合作金融組織，但隨著農村信用合作社商業化和股份化的改革，走向農村商業銀行的趨勢愈發明顯，決策當局已不再執著于其“合作制”的觀念[23]?！?018年中央一號文件”指出“普惠金融重點要放在鄉村”。普惠金融立足于機會平等，以對有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務為價值依歸，而資金互助合作內生于農民內部，能更加合理地解決農民不能從正規金融獲得金融支持的問題，是低收入農民獲得金融服務的一個重要渠道[24]。通過合作金融組織使農民實現資金上的互助共濟，可以更好地滿足農民分散化、多樣化的融資需求，發揮合作組織成員間的自律和相互監督作用，能夠規范地引導民間私人借貸，降低道德風險帶來的損失。國際農業發展基金的研究報告指出中國農民從非正規金融市場取得的貸款額大約為正規金融市場的4倍[25]，農村合作金融既是農村經濟發展的客觀需要，也是改善農村金融體系功能，促進實現普惠金融，盤活民間金融資源的重要一環。中國當前合作金融組織主要是農村資金互助社和開展信用合作業務的農民專業合作社。農村資金互助社是經銀行業監督管理機構批準，由鄉（鎮）、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構，自2007年中國銀行業監督管理委員會制定《農村資金互助社管理暫行規定》明確準入政策以來，總體發展比較緩慢，歷經一些關停并轉，截至2015年取得銀監會金融業牌照的農村資金互助社剩余48家[26]。相比之下，依托農民專業合作社，以內部成員信用為基礎，以產業為紐帶，由全部或部分成員自愿出資，為成員發展生產提供資金服務的信用合作活動呈現出了較好的發展態勢。十七屆三中全會最早從政策層面上提出“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”，自2009年起，已有8年的中央一號文件對農民專業合作社信用合作給予了鼓勵性、引導性的意見支持，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次重申“允許合作社開展信用合作”。根據相關統計數據，全國已有14個?。▍^、市）的地方性法規明確規定農民專業合作社可以開展信用合作業務，全國有2000多家合作社開展信用合作業務[27]，起到了緩解農村金融交易成本過高的作用，農村經濟弱勢群體能夠在自身承受的范圍內獲得金融服務，有力促進了金融包容，對于盤活農村經濟存量，促進農村金融發展，解決農民生產資金短缺問題也起到積極作用，產生了良好的經濟效益和社會效益。農民專業合作社信用合作作為一項新興的金融業務，尚處在試點和探索的階段，在實踐運作的過程中也產生了一些違法現象，比如，有的合作組織在未經政府批準的情況下私下開展借貸業務，有的超范圍吸儲、甚至非法集資、還有的假借信用合作名義開展非法融資借貸、高息放貸引發的暴力催債、風險暴露引發的“跑路”等問題頻繁發生[28]。合作金融內生于民間，與農民生活生產息息相關，如果對違法違規現象不加以有力規制，不僅會損害農民利益，也會對農村經濟社會發展帶來不利影響，使信用環境遭到嚴重破壞，影響農村金融秩序和社會穩定，針對于農村合作金融應當以強化防控金融風險為核心完善相關的法律制度。為促進普惠金融服務鄉村振興戰略，應當制定出臺《農村信用合作（資金互助）組織法》或《合作金融法》，構建起與農村合作金融相適應的法律、政策框架和監管標準，以主動預判、準確識別、合理防控因合作金融源自民間缺乏規制而產生金融風險，用法治的理念和手段促進合作經濟組織規范發展，主要應圍繞3個方面進行制度設計：第一、明確農村合作金融的法定形式。農村信用合作是一把雙刃劍，規范的、自律的民間信用能夠彌補正規金融機構服務的不足，反之則會積弊叢生。應當通過立法對農村合作金融組織的產權組織形式、經營機制、治理架構、投融資方式和監管等作出明確規定，明確對農村信用合作金融組織的許可準入、業務運行規則、財務和審計管理、風險防控措施、違規行為及處罰、退出程序等作出具體規定，以提高農村合作金融組織的治理水平，使之內部運行于法有據，外部監管有法可依。第二、對現有的農村資金互助社、農民專業合作社信用合作等金融業務進行統一的監管與規范。作為當前兩種最重要的農村合作經濟組織，其宗旨都是為了提高社員的財產性收益，破解農村融資難的問題，而且都具有吸收社員存款，為社員提供融資服務的運作原理，可以形成功能上的互補，應當允許規范開展信用合作業務的農民專業合作社達到一定標準發展成為農村資金互助社，加強互相促進與銜接使之走上良性發展的法治軌道。第三、將針對農村合作金融的支持政策法定化。鑒于農村合作金融服務于農業生產，資金實力相對較弱，也會受到農業過程面臨著嚴峻的自然風險、市場風險、政策風險和技術風險，應當對合作金融組織在資金、利率、稅收方面的優惠用法律的形式予以規范，著重建立健全災害補償、信用保險、相互援助等信用保障制度并將之法定化，以健全保障體系，構建起風險底線，共同抵御經營風險，促進農村合作金融組織和業務穩健、規范地發展。

四、結語

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性……讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手，涉及內容之廣、部門之多、問題之復雜，前所未及。為中國農村金融建構完善的法律體系也是一項系統工程，應當注重政策性金融、商業金融、合作金融在立法中的統籌協調。政策性金融是政府落實宏觀政策的工具，能夠引導商業金融的走向，調節和糾正商業金融發展偏差；商業金融資金實力雄厚，業務范圍廣泛，是創新金融服務、適應金融需求最重要的力量；合作金融是農村政策性和商業金融的有益補充，可以為政策性資金注入不足，同時為無法獲得商業融資的農業項目提供資金支持，而且對增強農民互助互信、互惠互利，促進鄉村文明也有積極作用。農村政策性金融、商業金融、合作金融各有側重，既有獨立性，又需協調性，只有互相補充，激勵共進才能保持穩定性。因此，應當立足于深化農村經濟改革，統籌發揮農村金融體系功能的角度完善相關法律制度，不同領域立法的價值取向之間應當建立相應的溝通與協調機制，避免突出或側重一方而限制其他領域，政策性金融、商業金融、合作金融相互關照，相互促進，相輔相成，相得益彰，為中國農村金融發展和實現鄉村全面振興建構出日益完善法治保障。

作者:單位:廈門大學