行政司法的憲政意義詮釋

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本文作者：何國強李棟工作單位：廣東警官學院

一、有利于司法的相對獨立與權力的“作繭自縛”

孟德斯鳩曾言:“一切有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權利的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止?！雹莓敊嗔χ黧w與權力對象在力量對比上出現巨大不平衡時，統治者就會通過行政權的行使控制社會，這是因為，“作為國家權力之一的行政權力同樣具有國家權力的本性――天生具有侵犯性?！雹抟虼?，按照正常的統治邏輯，通過行政權以“命令――服從”的方式控制社會將是任何統治者理想的首選方式。與之相應，國家的其他權力將從屬于行政權之下，成為執行行政命令的一種工具。例如，在中世紀歐陸的法國，由于封建制的影響，各個小諸侯國的權力是通過侵奪、武力以及戰爭得來的，他們治理社會的方式就是赤裸裸的暴力，司法在他們眼中就是其權力高壓下的工具。⑦然而，英格蘭多元權力結構下的社會控制方式使得司法有了獨立的可能。行政權以及行政機構的滯后發展，使得國王不得不選擇司法這樣一種有限、內斂的方式作為替代。從理論上講，司法的有限性意味著它作用于權力結構中任何一方的強度是有限的。它只是人們解決糾紛的平臺，不具有立法權與行政權那種主動推行某種特定價值的功能，只能通過對具體案件的判斷來行使其全部的權力，為當事人雙方提供對等的機會。此外，司法的內斂性意味著，它在一定程度上能夠抑制著權力的擴張。因為，就權力的主要分工而言，立法權在于通過立法積極主動的地推行某種法律價值，使之法典化、模式化和權威化;行政權則是通過直接的“命令――服從”式的行政行為來實施立法者所推行的這種法律價值，促使其由觀念層面轉化為現實層面;而司法權則是通過對推行和實施法律的過程中所產生糾紛的處理來維護這種法律價值。從立法到行政再到司法的過程，就是一個從創設價值到推行價值，再到尋求價值救濟的完整過程，而在這一過程中，司法權毫無疑問屬于最后一個環節，對整個社會秩序的穩定來說，事實上充當著“防洪堤”作用。因此，它不具有立法權和行政權那樣“主動出擊”的地位，僅僅處于一種“被動防守”的位置，以一種事后裁斷和救濟的方式，來完成維護社會秩序的使命。英格蘭的統治者正是通過行政司法化的方式為司法提供了一個制度化的平臺，國王需要通過司法去實現自己控制社會的目的，所以英格蘭統一的司法體系，從開始的總巡回審到后來的三大王室法院的建立再到最后特別委任巡回審的建立，無不體現著國王的迫切要求。但是，國王權力支持下的司法并不是國王施展其個人恣意行為的工具，因為他選擇司法作為控制社會手段本身就意味著他沒有足夠的力量進行專制統治。既然國王選擇司法作為國家控制的手段，那么，他就必須承受司法有限性、內斂性的內在特征限制，以一種被動、消極的姿態出現在社會面前。早期英格蘭司法在實際中的運作過程，在一定程度上限制了國王個人專制權力的行使，客觀上對國王的統治起到了“作繭自縛”的作用。正如卡內岡教授描述的那樣:“統一化與專業化一道也帶來了自己的問題。通過將爭訟提交一個專業團體解決，國王就創設了這樣一種制度，當依據物種發展的規律，這種制度要發展出它自己的特點和傳統，并準備避開王室的監管。它是作為‘習慣與正義’的守護者來反對‘恣意與武力’的，哪怕后者來自于國王。”⑧

二、有利于社會秩序的平穩控制與個體選擇權利的尊重

受封建主義以及盎格魯－撒克遜時期政治傳統的影響，征服后的英格蘭國王面對的是一個由封建貴族、教會以及地方公共勢力等構成的多元權力格局。他們的存在構成了國王對社會進行全面控制潛在的制約。由于在很長一段時間內，英王沒有能力攫取大量的財富去組建一支聽命于自己的常備軍隊和地方官僚隊伍，因而，不能簡單地通過行政力量削弱多元權力格局的制約，實現對整個王國的行政化控制。然而，國王對于其他權力主體的控制卻通過控制司法管轄權的方式實現了。首先，在對待封建貴族司法管轄權上，英王一開始就不是完全按照純粹的封建管轄原則對王國進行治理。雖然與歐陸國家一樣英格蘭也被劃分為大大小小的封建領地，相應地，地方主要的事務由封建領主管轄著，但是，英王借助盎格魯－撒克遜時期就已經存在的郡法院、百戶區法院，在眾多第一土地保有人之間以及他們各自的封臣之間，建立了橫向聯系，要求他們與封建領主法院一起共同治理王國的地方事務。這一巧妙的司法策略很大程度上限制了彼此割裂的封建次級體系的形成。這大概是英格蘭與歐陸國家在地方設置上最為顯著的差別。因為歐陸國家在封建化的過程中，各地方公共設施大都被封建領主法院所取代。這樣共存并列的司法機構設置，在內部沖擊并瓦解著封建貴族權力。此外，國王通過在中央王室法院提供理性的審理方式，以一種“平等競爭”的司法方式使原屬于封建地方司法管轄權范圍內的案件，大量地流向國王那里。其次，在對待教會司法管轄權上，國王通過司法程序的合理化設置以及陪審制度的公信力保障，逐步將王國中發生的重大教會和教俗爭端吸引到王室法院進行解決。例如涉及教會自由教役地產(alms)的訴訟本應作為教會內部事務由教會法院對其進行管轄，但是亨利二世通過設立地產性質訴訟令(assizeofutrum)的司法手段，將判斷爭議土地性質的程序環節爭取到了王室法院一邊，要求當地知情人士組成陪審團在巡回法官面前作出裁判。⑨這樣一旦判決土地不屬于教會自有地產，那么國王就獲得了案件的管轄權。最后，在對待地方公共司法管轄權上，英王通過1166年及1176年了《克拉倫敦詔令》和《北安普頓詔令》，以巡回審的方式限制了地方公共法院的司法管轄權。此外，國王通過向民眾頒發移審令狀(writofpone)或誤判令狀(writoffalsejudgment)的方式將案件從郡法院轉移到王室法院。瑏瑠當然，國王利用自己是“王國正義之源”的古老傳統，通過擴大“國王之訴”的外延，將地方公共法院刑事案件的管轄權統攬于自己懷中。至此，“在兩個多世紀的時間里，國王法院通過多種途徑，逐步削弱、蠶食地方公共法院和封建法院的司法管轄權，最后終于把全國司法置于自己的直接或間接控制之下?！爆伂嫝炌ㄟ^上述的過程，可以明顯感到，國王對于其他權力主體的控制不是通過血雨腥風的斗爭，而是運用一些司法技藝，如設立地產性質訴訟令這樣“控制前提”的方式;利用理性審判“平等競爭”的方式;頒發權利令狀、大詔令等“對事不對人”的方式，在潛移默化中達到了控制其他權力主體的目的。這樣的方式防止了各權力主體之間“你死我活”的爭斗甚至戰爭，杜絕了勝利者在勝利后施行“暴政”、吞噬社會的可能。此外，英王通過司法而不是行政手段控制社會，帶來的一個直接結果就是，司法的控制永遠不可能像行政手段那樣，以執行某種特定目的而主動地作用于社會，因為國王所依憑的司法在本質上是一種被動、消極、中立的權力。因而，國王是否能夠取得對于其他權力主體的勝利或者說社會民眾能否拒絕其他權力主體的控制而選擇國王，最主要的原因就是，國王所提供的這種司法是否優良并被他們所接受。其實，這樣就在無形中將整個社會控制方式的選擇權交給了普通民眾，由他們作為制度選擇的主體在并行的各種權力主體提供的控制方式選項中，選擇出最有利于保障其自由與權利的方式。反過來，國王為了能在這場悄然無聲的“戰爭”中脫穎而出，就必須考慮到其制度選擇的合理性與可接受性。社會個體的選擇就在這樣的博弈中得到了尊重。

三、有利于保持地方自治傳統與防止國家全面干預

英格蘭的行政司法化特征使國王權力的行使不斷受到合理性、正當性的檢驗。在某種意義上講，通過行政司法化方式逐步控制英格蘭社會的國王代表了統一大共同體的中央集權力量，而在國王司法控制方式下逐漸喪失其權力的地方領主、貴族及其公共勢力則構成了代表了分散小共同體的地方自治力量。一般來說，大共同體與小共同體在一個國家里存在一個相互博弈的過程，如果一個國家代表大共同體的中央集權力量過于強大，中央通過行政權力就可以直接控制或滲透到地方小共同體的自治力量，進而取代小共同體成為社會的主宰。例如，中國古代自秦漢以降，作為大共同體的國家就已經開始主宰了整個社會，其影響力甚至直接到達底層民眾個人?，伂將炦@種狀態的國家極易形成專制，很難從內部自生自發的形成憲政主義制度。相反，如果一個國家代表地方自治力量的小共同體能夠保持一定的力量，那么就能夠在一定程度上避免走向專制的可能，并在很大的程度內維持整個國家的穩定與安寧，為憲政主義的生成提供良好的環境。具體到英格蘭，行政司法化的控制社會方式使得代表中央大共同體的王權只能以一種相對平和的方式作用于代表地方自治力量的小共同體，國王所能控制的地方權益僅僅是司法、治安以及部分財政，地方的很多權益仍然掌握在地方手中。王權對于地方的影響不是也不可能是全方位的，而僅僅是幾個重要方面，并且在程度上也是有所限制的。這樣造成的結果就是:代表大共同體的王權不能直接地作用于社會個體，王權必須顧忌小共同體的限制力量，從而普通民眾避免了和強大國家權力直接的對抗。因為王權推行社會控制的方式是被動、消極的司法權，而不是僅僅執行其行政命令的行政權。相反，如果大共同體的膨脹連小共同體的存在都不容，那么社會民眾權利就更無生長余地了。因而，筆者認為，英格蘭憲政主義傳統中的地方自治因素之所以存在，原因就在于英格蘭司法外部結構中這種行政司法化特征。王室通過司法方式對于地方的控制，在某種程度上就是保留了上述所提到的地方自治小共同體的存在。王室對于地方的控制最主要的方式只能是利用郡法庭和巡回法庭，通過與郡內領主等階層的協商合作和地方民眾信息的獲取，共同治理地方。這種司法控制社會方式一定程度上保持了英格蘭地方自治的傳統，避免了英格蘭走上其他國家那種由于國家行政權的強大，行政權全面干預社會情形的出現。因而，與其說國王通過司法對于地方實現的是一種控制，毋寧說國王對于地方事務是一種參與。這也是為什么許多學者將中世紀英格蘭的地方統治稱為“半自治”的緣故。瑏瑣同時，英格蘭地方自治傳統的維系，日后有力地促成了憲政主義的生成。“英國的自由，首先植根于其自由的地方政治制度之上?！爆伂帰炓环矫妫胤矫癖姺e極參與地方公共事務的處理，不僅熟悉了各種選舉程序與方法，協助了地方官員運作地方政府，而且更為重要的是，他們在此過程中培養了參政議政的能力與習慣。普通法學者霍茲沃斯認為:“英國地方政府建立在地方聯合體(communities)之上，而不是建立在主權國家(sovereignstate)的人之上，這一點構成了英國地方自治的獨特性;同時，我們后來的代議制議會也在很大程度上源于這種地方自治體系?！爆伂彚灹硪环矫妫⒏裉m地方自治的存在，在很大程度上限制了中央集權化的傾向，限制了英國王權向絕對化方向的發展。在中世紀后期，隨著民族國家的日漸形成，中央對地方的控制越來越強，如此時的歐陸就形成了絕對主義王權，而同時期英國都鐸王朝時的王權卻具有非常鮮明的有限性，出現“都鐸悖論”。其中一個重要原因就在于，地方自治傳統對于專制王權的制約。這一點可以從英國憲政學者萊昂的論述中得到充分證明:“這種未在歐陸形成的中央與地方政府的關系是對為什么中世紀英格蘭獨自發展起成功的憲政政府的一個解釋?！?/p>

四、行政司法化契合于憲政內在屬性的實現

由于行政司法化的關鍵在于以司法的方式進行社會的治理，因此，司法成為行政司法化的核心要素。司法作為解決社會糾紛的活動從發生學的角度講，是與社會相伴相生的，是人類文明的表達方式之一。在產生國家以后，國家為了維持社會秩序，行使國家權力，增強其統治的合法性依據，必須要借助司法來進行治理。這樣一來，司法就成為國家與社會之間溝通的方式之一，在二者之間架起了一座橋梁。一個良好的司法制度能夠通過一種制度化的途徑消除享有一定權力的組織或國家與社會個體權利之間的緊張關系，使他們通過一種非對抗性的制度程序進行對話，尋求各種矛盾的解決。它不僅是每個人權利訴求的途徑，而且能夠保障每個利益集團的利益，是社會多元利益集團的調節器。因此，一國司法如何在國家機關的權力判斷與社會成員的自由選擇之間尋求平衡，是判斷其優劣的關鍵。同時，憲政主義精髓在于限制國家和政府的權力，保障社會中每個人的基本自由與權利。憲政不僅意味著要對國家權力進行法律上的限制，而且更意味著對民權與自由給予充分的保障。由于國家從其產生的那一天起，就具有一種對社會天然的擴張性，如日本學者豬口孝所說:“在國家形成時期，國家曾致力于確保從社會籌集的資源，不斷試圖擴大它對社會的統治力量和滲透力量。”瑏瑧所以，如何能夠既把國家權力控制在一定的范圍內，又能確保社會正常、有序的發展，成為人類歷史上長期思考的一個根本性問題，憲政作為一種調整國家與社會之間緊張關系的方式，就在這樣的背景下產生。在上述的理論梳理中，我們發現司法與憲政在產生的邏輯起點與歸宿上是一致的，他們都是在“國家與社會”的大背景下進入人們的研究視野的。司法存在目的在于，如何能在國家權力判斷與社會個體自由選擇之間尋求一種平衡，保持一種必要的張力，使每個人的權利訴求有一個宣泄、修復、補救的平臺，不至于被吞噬于強大的國家權力之中。與之相似的是，憲政所追求的制度意義在于，如何通過制度和法律去限制與規范國家權力這個“必要的惡”，進而使國家權力為社會個體的自由與權利服務，使國家權力與社會個體利益保持一種良性的平衡。因此，在理論上講，司法與憲政在根本上是共通的。司法中許多其內在的屬性和特點是與憲政相契合的。首先，司法的被動性有益于保護個體處分權利的自由。申言之，司法權是司法機關對當事人之間的糾紛作出終局性裁判的權力。司法裁判以享有一定權力的組織或國家強制力為后盾，當事人對生效的司法判決必須執行，否則享有一定權力的組織或國家將采取強制措施強制當事人執行，這一過程也被稱之為“合法暴力”。為了防止享有一定權力的組織或國家壟斷這種“合法暴力”，進而對社會個體自由與權利進行侵害，就必須賦予糾紛中的社會個體有選擇糾紛解決方式的權利，即社會個體愿意通過司法裁判解決糾紛時，便向司法機關提起訴訟，當他們不愿意通過司法裁判的方式解決糾紛時，便可放棄法律賦予他們的訴訟權利，享有一定權力的組織或國家的司法機關不能強迫社會個體行使訴訟的權利，強行或主動地介入社會個體之間的糾紛。可見，司法的被動性能夠保護社會個體自由處分糾紛的權利，防止政府權力的任意擴張。其次，司法在處理糾紛上的多方參與性，能夠在一定程度上保證個體權利的實現。司法過程中的多方參與，為社會個體在組織或國家權力面前提供了一個充分對話和交涉的機會，這樣可以使最終的裁判結果建立在對案情的全面和理性分析的基礎上，一定程度避免了享有一定權力的組織或國家恣意裁判的發生。同時，司法運作方式上的多方參與性，使社會個體的意志在形式上得到了尊重，容易使司法裁判的過程營造出民主化、客觀化的氛圍，保證了司法機構的中立性，使個體權利在受到侵害時找到救濟的途徑。最后，司法在處理糾紛的終極性能夠使由于糾紛而導致的社會失范、失衡狀態重新回到規范、均衡的狀態。這是因為憲政對于社會個體自由的保護不是在無政府狀態下實現的，它需要為社會營造出良好的秩序，避免社會不公狀態長期存在。此外，司法裁判的終極性意味著裁判一經按照程序做出應當具有穩定性和確定性，只有這樣才能使社會個體在進行司法裁判之前產生一定的預判。如果司法裁判朝令夕改，反復無常，那么個體之權利不能夠得以確定，人們的安全性也得不到保障。因此，從理論上講，行政司法化具有契合于憲政的屬性，按照這一自身屬性發展的司法將有利于憲政的生成。英格蘭“行政司法化”傳統不僅完成了國王控制社會的行政目的，而且賦予英格蘭司法相對獨立的可能，防止了國家由于行政權力過大而形成“權力國家”的可能。同時，國王通過行政司法化的司法，一方面以一種“非直接對抗”的方式遏制了封建“離心力”的擴張與威脅，維護了社會的穩定;另一方面，這種有限、被動的司法在向地方滲透國王權力的過程中，客觀上并沒有肆意破壞地方自治的傳統。這樣，原本以行政目的出現作為國王控制社會手段的司法，慢慢成為一種限制國王的力量，使國王在不經意間“作繭自縛”。不僅如此，這樣的司法在客觀上有利于尊重個體的自由與權利選擇，從根本上促成憲政的生成。