新土地管理法理論探索

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摘要：即將實施的新《土地管理法》規定，征收農用地的土地補償費和安置補助費通過制定公布區片綜合地價確定，這對我國征地補償制度的改革具有重大意義。如何更好地制定落實征地區片綜合地價，是接下來各地政府的一項重要課題。本文在梳理征地補償制度變遷和典型地方模式的基礎上，分析了征地區片綜合地價的本質、制定原理、優越性及存在問題。結果表明，征地區片綜合地價的本質是政府壟斷價格，其具有提高征地補償標準、實現同地同價、趨向彈性化和考慮了土地增值分配的優越性的優點，同時它也存在一些不足之處，如“不同地同價”隱患、土地價值不明晰、結果科學性存疑和與現實情況不兼容等。針對存在的主要問題，本文從4個方面提出了建議，以期為政府更好落實征地區片綜合地價提供參考。

關鍵詞：征地區片綜合地價；征地補償；土地制度改革；失地農民；地方實踐

回顧改革開放40年，中國在世界歷史發展的潮流中創造出了一次又一的“經濟奇跡”，其迸發出的經濟活力前所未有。在我國經濟社會發展中，土地制度改革不僅拉開了中國經濟增長的閥門，還促進了中國經濟、社會和政治結構的深刻變革。1987年9月，深圳市分別以協議、招標和拍賣方式出讓5塊土地，敲響了土地使用權作為商品進入市場交易的第一鐘。此后，中國城市中出現了土地征收、土地出讓的熱潮。全國范圍內的土地出讓金在1993-2016年間由300億元飆升到3.56萬億元，增長了119倍[1]。雖然被征土地為城市建設提供了載體、高額的土地出讓金為城市發展注入了資金活力，但其也存在著不容忽視的問題。一是大量的農用地被征收嚴重威脅我國的糧食安全；二是大量的農民失去了他們賴以生存的土地，征地制度不完善伴隨的征地補償標準偏低、征地程序不公等問題嚴重損害了農民的權益，據統計，農用地征收中農民的補償費只占土地出讓收益的3%~16%之間[2]66-72，由征地誘發的社會沖突不僅在頻率上日漸增加，在規模、激烈程度上也呈現擴大、加深的趨勢。各界對調整現行征地制度的呼聲越來越高，新《土地管理法》應運而生。新規表明，征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定，并至少每三年調整或者重新公布一次。征地補償新標準首次以“價格”的形式正式出現在土地管理法中，意味著我國征地補償向市場化方向邁進了至關重要的一步?；谝陨洗蟊尘?，本文從新《土地管理法》中的征地補償新標準入手進行理論探索，在梳理建國以來征地補償制度變遷的基礎上，分析征地區片綜合地價本質，探討區片綜合地價的優越性及存在問題，并提出相關建議與解決措施。

一、征地區片綜合地價研究簡況

目前學術界對于征地區片綜合地價的研究尚處于起步階段。關于征地區片綜合地價的內涵，國內學者側重于其價格構成分析，認為征地區片綜合地價主要由農用地質量價格、社會保障價格、糧食安全價格和生態安全價格組成（朱道林，2005；張裕鳳等，2009；吳煥發，2010）[3-5]，這符合農用地的價值內涵[6]。在評價征地區片綜合地價上，學者們有共識也有分歧。學者們認為征地區片綜合地價具有提高征地補償、實現同地同價、維護失地農民權利、提高制度運行效率和嚴謹性的優點（壽程杰，趙水陽，2009；許傳剛，2013）[7-8]。同時，有學者通過實地調研，得出征地區片綜合地價存在土地補償與安置補償費比例難以明細、區片層級過多級差過大、地方政府和農民不滿“不同地同價”等問題（孫立峰，2010；孫宏艷，2011）[9-10]。也有學者從制度創新角度出發，指出征地區片綜合地價存在混淆土地真實價格、有效性存疑、與原征地補償制度難兼容和與宏觀經濟制度相悖等問題（李明月，史京文，2010；左靜，2016）[11-12]。區片劃分和區片價測是制定區片綜合地價的兩個步驟。關于征地區片綜合地價的分區和測算，學者們運用的方法并不統一，采用疊加法、集對分析法、因素定級法、工業基準地價剝離法、社會保障法和收益還原加權法的都有（程文仕，2009；鮑海君，曾蓉等，2011；張志，龔建等，2016）[13-15]。學者們還對測算結果進行了分析討論，認為部分地區存在分區過細的現象（葉艷妹，孫帥，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地區片綜合地價測算的關鍵（田燕，楊喜會等，2018）[17]。通過以上文獻的梳理可以看出，眾多學者對征地區片綜合地價在價格的構成、其優劣勢和測算方法上給了詳細解答，但上述研究也存在著不足，比如沒有對征地區片綜合地價的本質進行闡述，也沒有對征地區片綜合地價在實施中可能會出現的問題進行解答。本文和既有文獻的不同之處在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地區片綜合地價，目前在這一背景下的相關研究寥寥無幾，背景不同導致其蘊涵的概念、測算指標、方法皆有所差異；二是梳理我國征地補償制度變遷的歷史，并簡要分析實施征地區片綜合地價的典型模式；三是從級差地租和區位地租等經濟學理論出發，分析征地區片綜合地價的本質和制定原理；四是通過已經公布最新征地區片綜合地價的省市，并結合以往的實施情況，深入分析征地區片綜合地價的優越性和可能存在問題，據此提出相關建議，為政府在未來制定征地區片綜合地價、學術界進行進一步研究提供參考。

二、征地補償的制度變遷和地方模式簡析

1.制度變遷。我國征地補償制度變遷可分為四個階段（見表1）。第一個階段為改革開放前，即1978年之前，我國征收土地其實并沒有一個完整的補償結構，只是對地上青苗進行賠償，以及對征地農民給予農轉工。春溪（1982）認為土地不具有土地價格，原因有二：一是土地作為自然產物，不具有商品價值；二是我國實行社會主義制度，實施的是土地公有制，而價格是土地私有權壟斷的產物。因而征收土地實行補償是資本主義壟斷地租的殘余表現，不能體現工農之間互利的社會主義生產關系，如若進行補償，其本質也應該是對物質生產條件的補償[18]。而國外學者Innes（2000）、Miller和Segerson（1995）則認為無償征用土地會使政府過早地開發土地[19-20]。第二階段為改革開放初期至第一次修改《土地管理法》前期間，即1978-1996年間，《國家建設征用條例》確定了征地補償的基本框架：土地補償費、安置補助費和青苗補償費。1987頒發的《土地管理法》中補償標準沿用以上條例，只是加了：“各省市可以適當提高標準，但土地補償費和安置費兩項之和不得超過原產值的20倍?！贝穗A段已有學者開始意識到征地補償標準偏低的問題（賀錫蘋，俞文華，1994；陳泉生，1994；許堅，1996），許堅（1996）認為我國征地補償標準偏低的原因主要是以原產值倍數法計算補償標準的方法不合理，該方法是計劃經濟體制下的產物，服務于計劃經濟，已不適應發展社會主義市場經濟的需要[21]。第三階段是1997年到2018年，此期間內《土地管理法》修訂了兩次，提高了征地補償標準，有些地區開始制定統一年產值標準和征地補償標準。1997年修訂的《土地管理法》提高了征地補償標準：土地補償費為被征前三年平均年產值的6-10倍，安置補助費為被征前三年平均年產值的4-6倍，兩項的總和不得超過原產值的30倍。2005年原國土資源部印發了《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，各地也根據自身的情況落實了此項政策。第四階段為最新的《土地管理法》出臺后，即2019年至今，征收農用地的土地補償費、安置補助費不再按平均年產值倍數法計算，通過制定公布區片綜合地價確定，這具有里程碑式的意義。本文將重點圍繞新《土地管理法》下的征地區片綜合地價展開討論研究。2.地方模式簡析。2005年后，各地在積極落實征地區片綜合地價的同時，陸續涌現出一批具有代表性的地方實踐模式，如嘉興模式、寧波模式和紹興模式。如表2所示：通過上表可以得出，當時的征地區片綜合地價有以下三大特點：一是補償內容不明確，有的地區是包括土地補償費、安置補助費和青苗及地上附著物補償費，有的只包括前兩者；二是測算原則不同，有的還是按照原用途進行測算，而有的會綜合考慮區位、土地條件進行測算；三是分配比例實施情況不同，有的是村委直接決定分配比例，有的則實行村民完全自治，由村民代表大會決定分配方式和分配比例。可見，當時的征地區片綜合地價沒有一個統一的制定原則和標準，并不成熟。

三、征地區片綜合地價的本質

新規中的征地區片綜合地價在內涵、測算原則和方法上都發生了變化。征地區片綜合地價的內涵十分豐富，其制定者為政府，內容包括土地補償費和安置補助費，制定時綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或者重新公布一次。征地區片綜合地價的內涵決定了其本質仍然是政府壟斷價第一個階段為改革開放前，即1978年之前，我國征收土地其格。這是由多個因素導致的。雖然我國的經濟制度為社會主義市場經濟，但是土地作為特殊商品，由于其固定性、稀缺性及我國土地公有制的大背景，我國的土地市場一直處于壟斷狀態。在征地過程中，政府既是征收者又是征地補償標準的制定者，在征地行為中擔任著“運動員”和“裁判員”的雙重角色，即使是制定征地區片綜合地價，其也是由政府一方制定，征地行為中的其他利益相關者，如失地農民、村集體經濟組織等依然不具有法律賦予的話語權。征地區片綜合地價的制定原理可以用級差地租理論、區位理論來分析。馬克思認為：“真正的地租是為了使用土地本身而支付的”[22]，因此征地補償是政府為了取得土地使用權而向失地農民付出的代價。馬克思又根據地租的形成原因將地租分為絕對地租、級差地租和壟斷地租，其中，級差地租對于指導征地區片綜合地價的制定意義重大。級差地租的形成原因有三個：一是土地肥沃程度的差別；二是土地位置的差別；三是同一土地上連續投資的勞動生產力差別。征地區片綜合地價體現了土地的異質性，充分考慮了土地質量和土地區位的優劣、土地利用效率。土地位置是固定不變的，但隨著社會經濟的發展，人們在不同土地上開展不同的勞動活動，因而呈現出的土地利用類型、土地價值會不同，這就是區位理論。過去，我國按產值倍數法測算征地補償，忽視了區位差異產生的不同價值，因此，征地區片綜合地價以區位理論為指導，將地理要素和社會經濟活動都納入測算指標，考慮了不同區位間的差異帶來的土地價值與不同區域間的經濟生活水平差異，使征地補償更具科學性和公平性。

四、征地區片綜合地價的優越性

自修訂版的《土地管理法》一出臺，各省、市便陸續地出臺了制定征地區片綜合地價的實施方案，學術界也開始探索制定征地區片綜合地價的方法。本節將通過政策、文獻檢索，收集各省、市在新土法后制定區片綜合地價的情況，分析探討征地區片綜合地價的優越性及存在問題。征地區片綜合地價具有以下幾個優越性：1.提高征地補償價格，保障農民的利益。過去，我們國家的征地補償標準是以土地征收的原用途來確定土地補償，這種測算方法下得出的補償標準很低，農民的征地補償占土地出讓收益約在3%~16%之間[2]66-72，很多地區難以維持被征地農民的原有生活水平。征地區片綜合地價更加具有時代性和實效性，更能符合當代人民經濟生活水平的要求。例如，湖北省在新《土地管理法》的指引下調整后的全省征地補償標準為66.495萬元/公頃，較上一輪征地補償平均標準49.485萬元/公頃提高了34.37%[23]。也有學者對重慶市主城區征地區片綜合地價進行了測算研究，其測算后的平均價格上漲幅度約為30%[24]。此外，征地區片綜合地價是最低補償標準或補償標準參考依據，可以有效緩解征地補償偏低的問題，保障失地農民的利益。2.征地區片同地同價，保證補償的公平性。所謂同地同價，就是在我國的規劃管制下，將土地利用現狀相同、區位相近、條件相似的土地補償控制在一個水平線上[25]。中國人向來“不患寡而患不均”，過去十幾年里，中國各地的政府都在積極探索征地補償標準的測算方法，然而，由于征地項目（如大型水電站的補償會偏高、工業項目的補償會偏低）、農民談判能力和政府行為不同帶來的征地補償價格差異過大，對失地農民的心理產生了巨大的沖擊，很多農民對自身的土地評估產生了“價格幻覺”，過高地評估被征地的價值，這不僅有失公平，也為征地的順利開展帶來了阻力。區片綜合地價采取綜合評價、同類歸并的辦法劃分區片，各片區的補償價格差也在一定的范圍內。湖北省除了武漢市城區劃分為了7個等級外，其他各市區的等級數皆控制在3-5個內，兩個相鄰等級的區片價差在5%~28%之間，在比較合理的范圍內。征地區片綜合地價在一定范圍內突破了我國農用地長期以來在征地中同地不同價的問題，保證補償的公正性。3.征地補償標準在空間和時間上趨向彈性化。征地區片綜合地價的制定具有一定的彈性。首先，制定征地區片綜合地價的考慮因素和測算方法并不強制，在政策指引下，各地可根據自身的情況選取適當的考慮因素、權重和測算方法。例如，像河北省這樣地勢豐富的省份，就可以在制定征地區片綜合地價時將土地坡度納入考慮范圍；像北京、上海和廣州市這樣經濟發達且土地供求關系緊張的城市，就需要加大對土地供求關系這個因素的權重等。其次，雖然征地區片綜合地價并不具備價格的全部性質，沒有市場賦予的完全彈性，但其至少每三年調整或重新公布一次，說明其在時間上是具有動態性的，是隨著社會經濟發展而變化的、具有一定彈性的價格。因此，征地區片綜合地價在空間和時間上都是趨向彈性化的。4.在一定程度上考慮了土地的預期增值農用地經征收后常常會因土地用途的改變而產生巨大的增值收益，但失地農民基本被排除在土地增值收益分配之外，這引發了許多失地農民的強烈不滿。新征地補償標準雖然沒有明確對土地增值收益進行分配，但其實征地區片綜合地價蘊含著對土地增值收益的部分分配。制定區片綜合地價要考慮土地區位，土地區位條件主要考慮距中心城區距離、距離其他重要城鎮距離、交通設施通達程度和基礎設施配套完善程度等，與這些因素呈正相關越高的土地其潛在價值越高，因此，將這些因素納入考慮而制定出來的征地區片綜合地價，是包涵了部分潛在價值的，其在一定程度上考慮了土地的預期增值。

五、征地區片綜合地價存在的問題

任何事情都是一把“雙刃劍”，征地區片綜合地價在擁有如此豐富的內涵和優越性的同時，也對我國的管理者和土地制度帶了很大的考驗。要想使新舊征地補償標準更好地銜接，確保征地區片綜合地價能更好地落實，使其與市場經濟環境相適應，需要先認識其存在的問題。征地區片綜合地價存在的問題：1.“同地同價”帶來的“不同地同價”隱患。土地征收之所以成為社會矛盾的多發領域，原因主要有兩方面：一是利益方面，我國征地補償制度與現實的脫軌，導致征地補償標準偏低和不可持續性，無法保障失地農民的生活，損害農民利益而引發不滿；二是權利方面，由于征地程序不透明、補償失衡帶來的不公平，使征地過程中的利益相關者之間心里失衡而引發矛盾。誠如前面所述，征地區片綜合地價在某種程度上實現了被征農用地的“同地同價”，克服了一些失衡現象，維護了農民的權益，然而不可避免地產生了一個新的隱患，即“不同地同價”，這對于補償的制定者和失地農民來說，都是一個難題。按政策指引的意思，征地區片綜合地價一經制定公布，同一區片內不同地類農用地的補償標準相同。這意味著，只要是同一片區，耕地、園地、林地等不同用途不同質量的土地都將實行統一的補償標準。那么設想一下，在同一片區內誰最滿意？顯然，最滿意的是那些土地產值最差的失地農民，此時，土地產值較好的失地農民心理開始失衡，這為征地沖突埋下了隱患。要如何制定征地區片綜合地價，才能在保證“同地同價”的原則上又能克服“不同地同價”帶來的問題，對制定者是個極大的考驗。2.綜合性導致的土地價值不明晰、結果科學性存疑。區片綜合地價之所以綜合，一是因為其包含了土地補償費和安置補助費兩項補償內容；二是其制定的考量指標、方法的綜合性，并沒有統一標準。這就導致了兩個不可忽視的問題。首先，土地價值不明晰，土地補償費是對土地所有權的補償，其補償對象是土地所有者即村集體，安置補助費是對土地使用權的補償，其補償對象是土地使用者即農民。這兩項補償費用的對象和性質不同，進行綜合補償的話模糊了土地所有權和土地經營權各自的價值，也對分配集體與個人之間的補償份額增加了難度；其次，考量指標、方法的綜合性導致區片價的測算具有比較強的主觀性，而征地補償制度改革本質就是對利益的重新調整，地方政府作為征地過程中利益最大的獲得者和效率的追求者，極有可能為了敷衍上級的任務而隨意定價，其結果科學性存疑。3.與現實情況兼容存在問題。征地作為一項政治經濟行為，其程序和涉及的利益方眾多，一個征地項目從決定到結束，往往需要長達多年的時間，征地區片綜合地價至少每三年要調整或重新公布一次，那么一個征地項目可能會經歷多個征地區片綜合地價，選取哪個為補償標準會是個難題。失地農民還可能會拖延征地進程以等待下一次區片價的公布，因為區片價的每次調整和公布大概率都會提升補償標準，這會使政府和失地農民進入一個“你拉我扯”的怪圈，嚴重影響征地效率并引發社會矛盾。此外，迫在眉睫的問題是，今年啟動或者正在進行的征地項目，是要按原產值倍數法還是區片價進行補償？如何做好新舊補償制度的過渡，使新補償制度能更好地適應現實情況，對于管理者來說是個不小的考驗。

六、結論與建議

完美的制度只是虛幻的存在，只有適合自己的制度才是最佳可行的。征地區片綜合地價作為新一輪征地制度改革的強制性制度創新，是在我國征地制度大框架下的積極調整，雖然它可能存在一些不足，但這都是可以解決的問題。管理者在實施時，盡量按照原則上為了失地農民、方式上靠攏市場化，緊跟國家改革的步伐，行動要跟上決策。為使該政策能更好的落實完善，建議從以下四個方面入手：從區片價的內涵來看，土地補償費和安置補助費的分配比例需以用于失地農民為主要原則，結合當地農業農村發展的實際需要，參考往年征地案例中實際支付的情況進行確定。具體實踐可以參考寧波模式，分配比例和分配方式可由村民代表大會決定，并引入第三方機構進行監督。從區片價的性質來看，各地政府需要盡快明確區片價是“一口價”還是“最低保護標準價”，以保護失地農民的利益。

從區片價的設計來看，為了解決“不同地同價”和與現實難兼容的問題，可以建立一個周期內調整機制，根據實際征地項目遇到的問題，對補償價格進行微調，以促進征地項目的順利進行和滿足失地農民的合理訴求。從區片價的實施有效性來看，各地政府可以在新一輪區片價公布后，組織進行村莊調研，主要對失地農民滿意度、區片價存在問題進行調查?？梢栽谟姓{研的基礎上，對征地區片綜合地價的制定思路和方式進行調整，以期更符合現實需要。考慮到征地數據、地價數據和農地各方面數據的可獲得性，本文主要從理論角度探討了征地區片綜合地價的本質、優越性和存在問題，并提出了建議，為使研究更加完善，應該更進一步進行測算和實證分析。征地區片綜合地價作為一個較新的概念，相關的研究還比較少，相信在不久的將來這方面的研究會像雨后春筍般涌現，為完善我國征地補償制度提供更多的參考和建議。

作者:馬丹虹 楊子生 單位:云南財經大學