談論弱勢群體憲法權力及保護

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誠如夏勇教授所言:“在我們這個時代，讓更多的人獲得享有更多的權利，已經成為人類的共同理想。這個理想本身，既表示一種關于權利價值的預設，也隱含著一種關于權利發展的信念?！保?］(P1)近些年來，中國經濟、社會的高速發展確實讓人民享受到了更多的權利，但是貧窮、疾病、暴力、歧視等諸多因素依然在嚴重困擾著我們這個社會，它們造就了中國社會龐大的“弱勢群體”。在這個法治文明日益發達的時代，弱勢群體所遭遇的痛苦每天都在拷問著社會的良心;他們的權利保護問題必須納入中國社會主義憲政建設的視野予以考量，而中國的憲法理論亦必須將此納入自身的研究領域，方可體現其作為“中國憲法學”的主體精神與學科意識。

一、弱勢群體憲法權利之體系構成

(一)弱勢群體的憲法內涵

“弱勢群體”并非一個嚴格的法律概念，故而人們對于這一概念的界定亦極富分歧。在域外學術文獻上，則有所謂“社會脆弱群體”(So-cialVulnerableGroup，又譯為“社會弱勢群體”)和“社會劣勢群體”(SocialDisadvantagedGroup，又譯為“社會不利群體”)，前者主要指因生理疾病等原因而遭受不幸者，后者特指因社會原因而遭到制度排斥者。這兩種界定方法在我國國內均有學者認同。譬如，余少祥博士主張將“社會弱勢群體”翻譯為“SocialDisad-vantagedGroup”，因為“弱勢群體”的本質特征在于其“社會不利地位”，而非“體弱”或“殘疾”等體能狀態。［2］(P5)而吳寧博士則認為“社會弱勢群體”即“SocialVulnerableGroup”，它包含了“社會劣勢群體”(“SocialDisadvantagedGroup”)，并將其分為“自然性弱勢群體”與“制度性弱勢群體”兩種類型。［3］(P26、P33)當今時代，收入差距加大導致的被剝奪感，社會競爭中的不公平感以及面對權力尋租的無助感，促成了社會“弱勢心理”的迅速擴張。對此，有學者指出:與其說弱勢群體在擴大，不如說“弱勢感”正在蔓延。［4］誠然，從法學的視角來看，“權利貧困是社會弱勢群體的重要特征”［2］(P8);更準確地說，保護權利、實現權利之“制度資源”的“匱乏”，而非社會成員自身的“弱勢感”，才是“社會弱勢群體”的本質特征。中國社會弱勢群體主要由兩部分構成:一是因疾病、年齡、性別等因素而形成的“生理性弱勢群體”，如婦女、兒童、老人、殘疾人等等;二是因戶籍、家庭出身等因素而形成的“制度性弱勢群體”，如農民工、城市貧困人口等等。但是，“生理性弱勢群體”并非當然構成憲法權利保護上的“弱勢群體”，唯其在遭遇制度歧視或者制度性保護不足等情形時，方可構成憲法學意義上的“社會弱勢群體”。故而，在中國憲政語境下，社會弱勢群體特指憲法權利保護上的“SocialDisadvantagedGroup”，它包含了制度保護不足的“生理性弱勢群體”，亦即域外社會學上的“SocialVulnerableGroup”。

(二)弱勢群體的憲法權利

最早對于公法權利體系作出分類者，首推德國著名公法學家耶里內克。他在《主觀公法體系》一文中概括了個人相對于國家的四種地位:被動地位(個人對國家的服從)、消極地位(個人的自由權利)、積極地位(個人對于國家有服務請求權)、主動地位(個人參加政治活動)，由此而推演出個人相對于國家的三種權利:自由權、受益權與參與權。［5］(P223)此種區分方法自問世之后就得到了不少公法學者的推崇。傳統的“自由權”包括生命健康權、人身自由權(人格權)、財產權(經營自由權)等等，在公法意義上其實現端賴于政府之消極尊重，乃是一種典型的“消極權利”;傳統的“受益權”包括勞動權、生存權、請愿權等等，其在公法上之實現有賴于政府的積極保護，故而屬于典型的“積極權利”。然則，正如美國學者桑斯坦所言:“權利依賴于政府，這必然帶來一個邏輯上的后果:權利需要錢，沒有公共資助和公共支持，權利就不能獲得保護和實施。舊的權利與新的權利、以前美國人的權利與富蘭克林•德拉諾•羅斯福新政以后美國人的權利都是這樣。福利權和私有財產權都有公共成本。契約自由權的公共成本不比衛生保健權的少，言論自由權的公共成本也不比體面的住宅權的少。所有的權利都需要公庫的支持?！保?］(P5)“權利三分說”的問題在于:“自由權”等傳統被視為“消極權利”的憲法權利中，只有包含要求國家提供積極保護的“受益權”，方可有效對抗私法秩序中之第三人，在訴訟等公法程序中方可獲取有效之保障;否則，此種“自由權”將形同虛設。而另一方面，社會權等“積極權利”亦當然包含有對抗國家公權力機構恣意干預的“防御權”因素，譬如國家征收所得稅等課征稅收的權力不得侵害公民的“生存權”，此即“社會權”在憲法上“防御權功能”之體現。此外，為了保護公民的“自由權”與“受益權”，公民參與公權力實施過程的程序性權利及請求救濟的權利也必須受到嚴格保護。進而言之，從憲法權利的功能上看，“受益權”與“防御權”乃是所有憲法權利之作為“主觀權利”的基本功能;將“受益權”作為憲法權利的類型而與“自由權”、“參與權”并列，或將混淆憲法權利的形態與功能。由上所言，憲法權利乃人民針對國家所享有之基本權利，其實現雖然有賴于人民之積極作為，亦端賴于國家之積極作用。故而，在憲法權利實現過程中，憑借國家作用方式系以消極不作為之行為形態抑或以積極作為之行為形態為主作為區分標準，我們可以將弱勢群體的憲法權利主要區分為“自由權”與“社會權”。前者包括財產權、人身自由權、生命健康權、經營自由權、遷徙自由權等等;后者則包括社會保障權、發展權等等。為了保障前揭“實體性憲法權利”，憲法還須賦予公民以相應之“程序性憲法權利”，它包括“請求救濟權”、“政治參與權”等等?！罢埱缶葷鷻唷笔侵腹裨谑艿綑嗬趾r向司法機關提請補救、恢復受損害權利并糾正、懲罰侵權行為的權利，主要包括訴訟權、接受司法裁判權、國家賠償請求權等等，它既是一項重要的基本權利，亦為實現基本權利之防御權功能的重要途徑;［7］(P51)而“政治參與權”則包括選舉權與被選舉權、表達自由權等等。

二、弱勢群體憲法權利之規范基礎

2004年全國人大通過的第24條憲法修正案明確規定:“憲法第三十三條增加一款，作為第三款:‘國家尊重和保障人權?！谌钕鄳馗臑榈谒目睢！贝思粗袊鴳椃ㄉ系摹叭藱鄺l款”，其入憲之意義首先在于宣示國家對于“人權”與“基本權利”的價值取向、政策導向之轉變，即“國家”將自覺承擔“尊重與保障人權”的重要職能，無論該項人權是否已經被立法所具體化。①“人權條款”還隱含著對“人性尊嚴”這一憲法權利的核心價值之承認，此為社會弱勢群體之憲法權利能夠得以承認和保護的實證基礎。

(一)弱勢群體憲法權利的憲法規范基礎

在憲法上，弱勢群體成員具有雙重身份:其一為普通公民，他們作為基本權利的一般主體自當享有所有的憲法權利。在我國憲法文本中，除第33條為“概括性條款”和“平等權條款”之外，第34條、第35條主要規定了公民的政治權利，如選舉權與被選舉權、表達自由權等;第36條至第40條主要規定了公民的個人權利，如宗教信仰自由權、人身自由權、人格權、住宅不受侵犯權、通信自由和通信秘密權等;第41條主要規定了公民的請愿權;第42條至第44條、第47條主要規定了公民的社會經濟與文化權利，如勞動權、社會保障權、受教育權和科學、藝術創作自由權等文化權利。與此同時，某些特定的弱勢群體成員還享有憲法上之特別保護。這些條款之規定，乃是因為“殘廢軍人”、“盲、聾、啞等殘疾人”及“兒童”、“婦女”、“母親”、“老人”和“華僑(歸僑、僑眷)”等基本權利主體一般居于社會弱勢地位，為實現憲法上之實質公平，故而要求國家對之加以特別保護。然則，弱勢群體成員作為憲法權利之一般主體與特殊主體，其雙重身份之間或可發生“憲法權利競合”現象，譬如:兒童作為普通公民本自享有人身自由權，而其作為特殊憲法主體又享有憲法之特別保護權。此外，弱勢群體成員作為特殊憲法權利主體與普通公民作為一般憲法權利主體之間，亦可能在憲法權利保護上發生“權利沖突”現象。譬如:為保護殘疾人等弱勢群體的憲法權利，當由國家透過財政支出為其提供社會福利，或者通過稅收優惠政策促進其就業，此則與普通公民的財產權、經營自由權等存在權利沖突。當發生弱勢群體成員的憲法權利競合時，可適用“特別法優于一般法”之規則，優先保護其作為特殊憲法權利主體之憲法權利。當然，如果弱勢群體成員自身惟愿主張其作為普通公民之憲法權利，亦當尊重其意愿。然而，弱勢群體成員與普通公民之間發生憲法權利沖突時，究竟應當優先保護何種憲法權利，則似乎并不能一概而論。據張翔博士介紹，德國解決憲法權利沖突的理論可以概括為兩個基本的模式:“抽象解決模式”和“具體解決模式”?！盎緳嗬奈浑A秩序理論”、“具體規定優先于概括規定”以及“立法衡量論”都要求建立解決基本權利沖突的一般規則乃至基本權利的位階秩序表，屬于抽象解決模式?！皞€案衡量論”屬于具體解決模式，認為不存在解決沖突的一般規則，沖突的解決只能是在個案的具體情形下進行比較衡量?！氨壤瓌t”則既可以適用于具體個案的情形，也可以適用于立法的領域，因其運用的領域之不同，可分別歸入抽象解決模式和具體解決模式。［7］(PP157-158)筆者認為，由于我國國情與其他國家的巨大差異，故而域外憲法上的“抽象解決模式”不宜貿然引入，惟域外憲法上“個案衡量論”等“具體解決模式”可作謹慎之引介，并結合中國憲法所固有之價值理念，以謀求具體案件之妥適處理。如此，在長期的個案裁決所積累之經驗基礎上，可逐漸提煉出中國憲法權利沖突的“一般規則”，并力促其形成具體之法制，以資為弱勢群體憲法權利保護之制度基石。

(二)弱勢群體憲法權利的法律規范基礎

建立健全的違憲審查機制對于保障公民的基本權利至為關鍵，但是基本權利之實現卻并非僅僅需要依賴于司法機關，它在現實形態上實際上更加依賴于立法機關的形成意志，尤其是弱勢群體的“社會保障權”等社會權利更是如此。而且，基本權利條款具有概略性、抽象性和一定程度的“綱領性”等特征，憲法往往將保障與實現基本權利的具體任務委托給立法機關，由其以立法形式將基本權利轉化為具體的法律權利加以保障。故而，陳新民先生認為:“倘吾人認為民主法治國家的憲法皆是為求國民福利，則‘憲法委托’即是滿足這個理想的‘方向’，而立法者之立法，又是‘填充’這個‘理想’的不二方法，則藉‘人民的參政權’運用，應是促使一個民主政治的立法達成‘憲法委托’的最佳方式?！保?］(P92)弱勢群體的憲法權利與其法律權利之主要區別，并不僅僅在于權利的內容更為抽象而且寬泛，亦在于權利條款適用主體之不同。在由普通法院進行附帶性違憲審查的國家，如美國，憲法上的基本權利條款可以直接適用于普通案件之審理，故而基本權利條款往往混同于法律權利條款。但是，在建立了專門的憲法訴訟制度的國家，如德國，憲法上的基本權利條款則一般適用于憲法案件的審理過程———“聯邦憲法法院依公民的申請審查行政權的活動是否損害或違法地忽視了公民的基本權利。這種審查職能是在例外的情況下即通過憲法訴愿的方式才能夠直接針對行政決定進行。原則上，在此之前要根據基本法第19條第4款的規定，窮盡現有的所有針對公權力措施的法律途徑。只有針對該法律途徑中所形成的終審法院判決，才可提出針對判決的憲法訴愿”［9］(P7)。可見，正是在訴訟程序的意義上，憲法權利與法律權利才顯示出區分的必要性與正當性。由于我國獨特的憲法監督機制，憲法權利條款難以直接適用于司法審判，故而學者往往主張全然割裂憲法權利與法律權利之聯系。其實，以法律法規等立法形式作為憲法權利之規范基礎，實為立法機關之當然職責，因而法律權利條款之作為弱勢群體憲法權利的規范基礎，正是憲法權利的“客觀法”功能之生動體現。進而言之，基于尊重與保障人權之考量，保護弱勢群體之憲法權利乃是憲法“委托”給立法機關之不可推卸的職責，亦為中國法律體系的價值基礎。憲法權利條款作為公民“主觀權利”之規范基礎，當然可資為公民得向行政機關及人民法院主張權利之依據，而須為后者所尊重;然則，在“社會權”等具體案件中，司法機關無體現代議機關形成意志的法律規范(包括“法定預算”)之依據，則一般不宜直接援引憲法權利條款判令行政機關為特定之給付。①因此，立法機關所制定之旨在保護公民憲法權利的法律法規等立法文件，乃得構成弱勢群體憲法權利保護之最為重要的規范基礎。

三、弱勢群體憲法權利之保護路徑

弱勢群體憲法權利之保護，當須以立法保護和憲法監督保護為重要基礎，但是亦依賴于行政機關與司法機關之積極作為，故而行政保護與司法保護應是弱勢群體憲法權利保護的重要路徑。

(一)行政保護

歐洲最先提出“行政國家”概念的是奧地利的行政法學者梅克爾(AdolfMerkl)，他在1927年出版的《行政法總論》一書中認為，“行政國”就是行政權優越的國家，它與司法權優越的“司法國”概念相對應。后來德國學者施密特于1931年發表《憲法的維護者》一文，將國家分為三種形式，即司法國、立法國和政府國;翌年施密特發表了另一篇論文《合法性與正當性》，將政府國再細分為“專制政府國”與“行政國”?！岸稹币院螅姓母拍罱涍^彼得斯等德國公法學者的提倡而再次被使用。陳新民教授指出:對于行政國家的認定仍然需要采取事實認定的角度，“對于三權中針對國家目的———維護基本人權、人性尊嚴，及社會正義———必須扮演最重要、最積極、甚至付出最大能量的權力，如果是在行政權之上者，便可稱為行政國?！彼€呼吁“莫把行政國家當成蛇蝎之同義詞”。在當今時代，弱勢群體的自由權、社會權等基本權利之保障與實現均賴于政府積極作為義務之履行，“行政國”的出現與成長乃是維護弱勢群體憲法權利之必需，在中國等發展中國家則尤其如此。因此，“給付行政”為弱勢群體社會權利之必要“對應面”，無發達的給付行政形態則無法保障弱勢群體的憲法權利。另一方面，弱勢群體之享有真實的憲法權利須以發達的社會經濟、健全的公共財政為前提條件，此種條件之具備亦有賴于政府之積極努力。亦如陳新民教授所言:“現代國家權力中最強有力者，是在行政權，而不是立法權或司法權。我們不必隱瞞這個事實，反而要致力組織、導引我們的憲政生活朝此既定的方向前進，來反映社會發展的走向，使得行政的膨脹能夠符合法治國家的理念，而不致雜亂無章?！保?0］(PP24-25)從權力作用的實際影響力、影響面來看，中國是一個非常典型的“行政國”。中國憲法序言中明確宣布國家目標規定。在此憲法規定的指引下，中國政府的社會經濟職能或許在市場經濟條件下會有所調整，但是卻不可能完全等同于西方國家所崇尚的“自由主義模式”下的政府職能定位，因為在社會經濟職能的承擔方面，中國行政機關因其積極性、主動性、形成性、具體性、持續性等特征，它比立法機關、司法機關具有更多的優勢。所以，中國社會弱勢群體之憲法權利的保障，尤其是“生存權”、“發展權”等社會權利的保障，將更多地依賴于行政機關。

(二)司法保護

正如德國學者施萊希所言:“不僅行政法院，而且是所有的法院都負有在個案中解釋和適用憲法的責任……對憲法問題做出裁判，并不是獨立的憲法法院的特權”;“憲法，尤其是基本權利，在現今所有的法院審判中都是無所不在的。所有的法院在對案件做出裁判的過程中，都有權力和義務尋求憲法依據”。［9］(P21、P22)弱勢群體之憲法權利，不僅可以通過立法機關轉化為法律權利，因而使法律權利條款構成其規范基礎，更可憑借憲法權利條款的“客觀法秩序”之價值，通過“合憲性解釋”等路徑直接進入司法審判等法律適用過程。第一，憲法權利之司法適用的效力。如陳新民教授所言:“憲法之應該具有強制的拘束力，已是今日法治國家毋庸置疑之原則。尤其是釋憲制度的存在及運作，便是維護憲法不只是具有崇高象征性意義，也是具有功能性質的實證意義。在法治國家下，所有位階低于憲法的法規范及國家行為，由法律至行政命令，由大法官會議解釋到行政處分，都必須與憲法之規定及基本理念，相互一致方可。易言之，都是具體實踐憲法?！?/p>

我國憲法《序言》明確規定了各憲法主體的守憲義務，亦明確揭示了憲法上基本權利條款之直接的法律效力。然則，基本權利對于司法機關具有直接的拘束效力，與司法機關能否直接適用憲法裁決案件乃屬于一個問題的兩個層面。尤其是，當司法機關在對于憲法規范和法律規范進行選擇適用時，直接適用憲法規范而非法律規范，亦可能隱含著對于法律規范的“違憲審查”，而此種“隱含權力”并非所有憲法體制下均可為之。故而，吾等在肯定憲法權利之司法適用的效力之后，尚須對其司法適用方式作更加深入、具體的探討。第二，憲法權利之司法適用的方式。黃茂榮先生認為:“一個法律只有當其不能透過‘法律解釋’或‘法律補充’使之與‘憲法’的意旨相符時，才具有‘違憲性’。基于這個了解，‘違憲’審查權可以說是‘體系違反審查權’的繼續。‘體系違反審查權’既然是司法機關在適用法律的過程中所不能少，且法律的‘違憲性’又是通過法律解釋與法律補充所不能排除之法律的體系違反，則司法機關在體系違反的審查過程中，實際上亦已就該法律之是否具有‘違憲性’進行審查，并作了認定?！秉S茂榮教授的此番高論，顯然是以德國及我國臺灣地區的法律解釋制度為背景。在我國人民代表大會制的分權體制之下，全國人大及其常委會集立法權與憲法監督權于一身，享有至高無上的權威地位，因而法院的“體系違反審查權”僅僅局限于針對法律之下的規范性文件，對于“法律的體系違反”事項則不宜涉足。因此，我國司法部門適用憲法上基本權利條款主要以“合憲性解釋”方式而為之，其間雖然也不免需要法院附帶性地解釋憲法條款，但是它完全是以法律的“合憲性推定”為前提，而主要針對法律所為之解釋。

惟此種意義上的“合憲性解釋”，方可避免法院僭越自身權限的合憲性質疑，使其在憲法文本第5條與第67條的夾縫之中，自上而下地將憲法精神貫入法律解釋之中。當然，就廣義言之，“合憲性解釋”亦并非僅有“法律解釋”一途，行政法規、地方性法規及行政規章等規范性法律文件，事實上均有“合憲性解釋”方式之可能，但因其直接上位法乃是法律而非憲法，依據“上位法效力優先、下位法適用優先”的規則，人民法院在解釋法規等規范性法律文件時遵循“合法律性解釋”方法即可，無須推溯到憲法層面。當然，在存在法律沖突或者立法缺漏之時，則法規規章等低位階法規范亦有適用“合憲性解釋”方法的可能空間。對于普通司法機關而言，其保護弱勢群體憲法權利的基本途徑，即在法律解釋等法律適用、法律審判的實務過程中，運用“合憲性解釋”方法，使憲法條款及其精神融貫于法律法規的含義之中，并貫穿于整個案件的審理與執行過程。