財政與資源性資產管理論文

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[摘要]資源與環境問題是我們必須越來越重視的問題，在財政管理中尤其要體現這一問題的重要性。本文通過對財政與資源性資產管理的關系的分析，提出了對我國目前國有資產管理進行改革的政策建議。

[關鍵詞]財政資源性資產國有資產管理

總理在今年的政府工作報告中指出：要“抓好資源節約工作。一要綜合運用各種手段，特別是價格、稅收等經濟手段，促進資源合理開發和節約使用。二要抓緊制定和完善各行業節能、節水、節地、節材標準，推進節能降耗重點項目建設，促進土地集約利用。鼓勵發展節能降耗產品和節能省地型建筑。三要大力推動以節能降耗為重點的設備更新和技術改造，加快淘汰高耗能、高耗水、高耗材的工藝、設備和產品。四要大力發展循環經濟。在重點行業、產業園區、城市和農村實施一批循環經濟試點。完善資源綜合利用和再生資源回收的稅收優惠政策，推進廢物綜合利用和廢舊資源回收利用。五要全面加強管理，把節能降耗納入經濟社會發展的統計、評價考核體系，建立信息制度。六要在全社會廣泛持久地開展資源節約活動，使建設資源節約型社會深入人心，蔚成風氣?！币凹涌旖ㄔO環境友好型社會。加強對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態保護?！眹业氖晃逡巹澮仓赋觥拔覈恋亍⒌?、能源、礦產資源和環境狀況對經濟發展已構成嚴重制約。要把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調?！睆倪@些表述中，我們可以看出，資源與環境問題對國民經濟的健康發展起到至關重要的作用，這就對財政管理提出了新的要求，國家財政管理應該研究資源性資產的管理問題，而我們以前在這方面是比較欠缺的。

一、應從理論上澄清財政分配與資源無關的思想

研究資源為什么與財政聯系起來，二者究竟存在一些什么關系，在探究這些問題時，很難找到一些可以借鑒的專門資料，說明對這個問題的認識，非常需要深入研究。

（一）為什么對資源與財政的關系沒有引起應有的重視

1從理論上，長期把財政局限于國民收入分配領域，而對于與培植財源、科學運用財政投融資、防止資源性資產流失以及保證經濟社會可持續發展等重大問題，則缺乏專門研究。幾乎所有的財政學教科書都承認財政是一種由政府集中一部分國民收入的收支活動，但又都無一例外地把財政分配活動局限在了GDP或國民收入的再分配領域，但對于國家所有者的利益卻并沒有給予足夠的關注，這是一種理論上的缺陷。事實上，在市場經濟條件下的資源配置方式，首先是由市場價格決定的要素分配，然后才是建立在要素分配基礎上的再分配。財政是為國家理財，這是人們的普遍共識，早在亞當。斯密的《國民財富的性質和原因的研究》中，論及財政問題時，就冠以“論君主或國家的收入”的標題，在傳統體制下，我國更是奉行了多年的以國家為主體分配活動的“國家分配論”。既然是為國家理財，我們就應明確國家的“財”都包含那些內容。

2在實踐上，財政工作一向是比較務實的，為確保實現預算目標，必須認真算帳，對各種因素的影響是很敏感的。因此，如果確立資源性資產的價值地位，實現其完全商品化，不可避免地要推動資源性資產價格的上升，進而引發一連串相關產品成本的提高，價格總水平也可能發生一定的波動，也可能會影響財政收入增長。由于存在這些顧慮，很自然地對資源性資產的商品化問題就很難正確地認識。

3資源性資產權屬的單一化，從根本上限制了資源性資產實現完全商品化的步伐。中華人民共和國憲法規定，一切自然資源歸全民所有?？墒怯烧l來代表國家來行使所有權，是一個非常大的問題。目前的現狀是，國有自然資源未經任何法律授權，已經被部門、集體、企業甚至個人所擁有。隨著資源性產品的短缺，資源產品的價格在不斷上漲，但從收入上看，國家財政只拿到一小部分，絕大部分資源性收入被部門、集體、企業或個人所占有。表面上看，資源性商品已經開始進入市場，但其真實的價值地位、所有權歸屬、收入的分配等一些重要問題都還沒有解決。

（二）建立公共財政體制必須深入研究自然資源及資源性產品的關系

1公共財政要立足公共二字。按照憲法的規定，自然資源與資源性產品都屬于全民所有，是一筆巨大的潛在的和現實的公共財富，因此，也就很自然與建立公共財政體制有著密不可分的關系。實際上，財政早已超越了國民收入的范圍，財政應重視資源性資產所創造的這塊不斷增長的大蛋糕，防止屬于公共所有的財富的再流失。我國現在的財政管理體制并沒有將資源及資源性產品納入財政理財的范圍，財政的收支管理應該在現有的范圍上進行適當調整。

2任何事情都要辨證地看。事實上，改革開放以來，有一些資源性資產已經以各種形式進入了市場，價格也在不斷上升，對企業產品的影響已經部分消化，財政與企業的分配關系也發生了很大變化，也沒必要過分擔心對企業成本水平、物價水平的影響。相反，只要改進自然資源和資源性資產的管理體制，防止流失，就會為財政開辟新的財源，增加財政收入。

3資源性資產產權的單一化，確實不利于實現它的商品化，應該借鑒幾年來積累的企業改革經驗，對屬于全民所有的資源管理體制進行改革，不僅國家從中可獲得巨額資金，也有利于資源性資產的商品化。

（三）財政與資源性資產的關系剖析

1財政可以從資源中開辟新的巨大財源。潛在的資源及其產品是最后一塊全民財產，也是財政做大蛋糕的潛在財源。雖然目前沒有人能夠說得清這塊潛在的財源究竟有多少，但對于國家財政來講，絕對不可以小視。

2財政在建設節約型社會中發揮著重要作用。除了自身直接掌握的財政收支活動中貫徹節約的精神外，對于作為公共財政的資源節約，也是責無旁貸，這也是貫徹科學發展觀的基礎。

3在資源建設中還包含大量的財政投資和國家債務。諸如三北防護林、防風固沙林、西氣東輸、南水北調等等，有大量投資建設的連帶項目，雖然在實體上有人管理，然而在價值上卻很少有人評估，也沒有記載，權屬缺失。這些投資不同于行政經費，支出了就花掉了，建設性投資要形成實體，也應包含相似的價值管理。

二、應從理論上對國有資源性資產進行價值和功能的定位

我們要建立全面的國有資產管理體制，就要對國有資產進行價值和功能上的定位。首先，要科學地、依法地界定國有資產管理的范圍。《中華人民共和國憲法》中對國有資產進行了相關的闡述。其中第七條規定，國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。第八條指出農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。第九條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第十條規定城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。第十二條規定社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。此外，象國有資產管理的一些法規以及《國土資源法》、環境資源的相關法律等也都對國有資源和資產進行了規定。確切地說，國有資產是指國家以各種形式及其收益、財產撥款、接受饋贈、憑借國家權利取得的或者依據法律認定的能以貨幣計量的各種經濟資源的總和，它一般劃分為經營性國有資產、非經營性國有資產（即行政事業單位所屬的公益性資產）和自然資源性國有資產。對于經營性國有資產，一直以來是國有資產管理的重點，建國以來國有資產管理體制的一系列變革也都是圍繞著國有經營性資產展開的，而對于公益性資產特別是資源性資產的管理則相對比較薄弱和混亂，理論上的研究也很缺乏。事實上，目前，很多公益性資產和資源性資產也都已經進入了經營性領域，因此，對于這一塊的管理必須跟上和加強。其次，對國有資產進行全面的價值和功能上的定位。對國有資產進行價值和功能上的定位，先要對不同類型的資產性質進行區分。對于國有資源性資產，現在的管理體制已經非常明確，國家要作為出資者在經營單位中，依法按照明晰的產權關系取得對經營管理權、收益權、處置權等，應該完全按照市場經濟的市場運行規律來運營其資產，因此關鍵的問題是如何提高資產的運營質量，盡可能做到資產的保值和增值，同時應貫徹和體現國家的產業政策，在必要的時候，能夠作為國家調節宏觀經濟的手段。公益性資產，主要包括由政府機構、人民團體、文化教育等行政事業單位所占用的公共設施和公共工程。這部分資產不具備經營性質，最關鍵的問題在于管理，這里面存在的問題很多。在產權管理上，國家規定行政事業單位國有資產的所有權都屬于國家，由各級政府代為行使，但在實際操作中，基本上是事業單位全部或部分地行使著所有權，這造成了事實上的分配不公、資產流失、變非經營性資產為謀利資產等等問題，因此需要進行全面的核查和管理。資源性國有資產是指以資源形態存在并能帶來一定經濟價值的國有資源，包括土地、礦藏、森林、河流、海洋、山嶺、草原、灘涂等，此外還有約300萬平方公里的大陸架和專屬經濟區、6500多個島嶼、沿海1200萬公頃的15米深的海面等重要資源，范圍非常廣，是一筆十分巨大的財富，而國家是這筆財富的真正所有者。但從目前管理和使用的情況來看，卻存在著無計劃使用、無償使用和無證開采等一系列問題。應該說，自然資源是國家的財富資源，三農問題、社會保障問題、社會公平問題、基礎設施建設問題等都需要國家財政出錢解決，而我們現在卻等于抱著金飯碗討飯吃，為什么會出現這樣的情況，原因還在于我們對資源管理的觀念沒有轉變、管理體制不健全、管理的手段沒跟上。

三、國有資源性資產管理的現狀

由于資源性國有資產的管理一直沒有引起社會足夠的重視，或者說一直沒有找到很好的解決辦法，因此資源性資產的管理在我國一直處于比較混亂的狀態，特別是資源性資產的價值管理問題一直沒有得到很好的解決，以致于社會對自然資源的市場價值普遍認識不夠，各級領導對自然資源價值管理的敏感度也十分缺乏。目前我國資源性國有資產管理中存在的主要問題有：

1沒有一個統一的調配，各個部門多頭管理，管理體制不完善。目前我國涉及國有自然資源管理和開發的部門包括水利、煤炭、有色金屬、石油化工、國土資源、農業、海洋、旅游、林業、環保、城市規劃等十幾個相關的部委、局、公司，可以說是各管一攤，沒有統一規劃和協調，很少從總體上作經濟核算，國家財政也并不掌握各項資源的使用、消耗以及收益等情況，各部門對資源的管理僅僅是從專業的角度來分工，誰也不對資源的價值管理負責任，只管使用，不管保護和再生，只顧眼前不管持續，只管部門利益不顧整體。這樣的管理模式必然要造成資源的亂采濫伐和不合理開發，國有自然資源價值的流失也就再所難免。據國土資源部披露，僅2001年就清查土地違法違紀10萬宗案件，礦山無證勘查、開采23783起。

2資源性國有資產的家底不清。雖然有人估計我國目前所擁有的資源性資產的價值約為128萬億元人民幣，但事實上誰也說不清楚。目前，我國只對部分自然資源開展了資產化管理的實踐，主要是森林資源、礦產資源、海洋（海岸帶）資源、土地資源等，取得了一定的經驗，但很多量化的東西并沒有解決，在計劃經濟體制下產生的資源管理模式根深蒂固，在相當長的一段時間內可能自覺地或不自覺地發揮作用，適應市場經濟條件下的資源管理模式在短時間范圍內難以形成，也難以起到主導地位。以土地問題為例，幾乎所有的人都知道土地是稀缺的資源，不可再生，價值是非常高，有人估計，僅國有土地的靜態估算價值就達25萬億元人民幣，而且很多人依靠土地發了財，全國有超過3萬家的房地產公司，在北京平均每3000個市民就有一家房地產公司，但事實上作為大部分土地所有者的國家又從中獲益多少呢？對于集體土地的管理則更是混亂，廉價征地一方面造成大量農民失去土地，國家耕地資源大量流失，另一方面造就了一大批腐敗分子從土地批租的過程中牟取暴利，而國家卻很少從中獲益，財政還要拿出資金去補償農民和土地開發過程中產生的一系列資源和環境問題。

3法律體系不健全。目前我國沒有專門的國有資產管理法，在《中華人民共和國憲法》中也僅僅是對國有資產進行了概念上的界定，但對具體的管理沒有作出明確規定。目前國有資產管理在操作上執行的是《國有企業財產監督管理條例》，其中并沒有涉及非經營性國有資產和資源性國有資產管理的內容。最近國家財政部又頒布了《國有資產年度報告制度》，其中第五條規定國有資產年度報告工作按經營性資產、非經營性資產及資源性資產的不同管理性質分類進行組織，把歸行政事業單位所屬的非經營性國有資產納入了管理的范圍，但國有資源性資產的統計還要另行規定?？梢娢覈鴩匈Y產管理的法律體系建設還相當薄弱。

4資產的使用效率不高，損失浪費嚴重。目前我國自然資產的使用效率由于受技術和觀念的影響，資產的使用效率與國外一些發達國家相比比較低，損失浪費也很嚴重，最近國家一直在強調要節約使用資源，同志在中央人口資源環境工作座談會上的講話也一再強調要牢固樹立節約資源的觀念。要在資源開采、加工、運輸、消費等環節建立全過程和全面節約的管理制度，建立資源節約型國民經濟體系和資源節約型社會，逐步形成有利于節約資源和保護環境的產業結構和消費方式，依靠科技進步推進資源利用方式的根本轉變，不斷提高資源利用的經濟、社會和生態效益，堅決遏制浪費資源、破壞資源的現象，實現資源的永續利用。

5對于資源性資產的所得歸屬界定不清。資源所得歸屬問題十分突出，一直是筆糊涂帳。名義上資源是國家所有，但事實上任何一個部門占有資源就是占有了一塊既得利益，資源性資產的所有權和收益權在相當大程度上是分割的。

四、建立完善的國有資源性資產管理體制

首先要健全國有資產管理法律法規。市場經濟首先要是法制經濟，依法治國的關鍵要素就是法制要健全。目前國有資產管理法正在討論制定之中，其他相關法律法規的制定也要配套。

其次，要建立資源商品化的機制。要在市場經濟體系中體現出來國家作為資源所有者的權利，轉變只要是國有的，就是免費的觀念。只要建立起資源使用和管理商品化的機制，資源的節約問題就很好解決了，用經濟的手段去解決資源問題應該是最有效的辦法。

第三，要建立統一的國有資產管理體制，打破現在條塊分割的狀態。由于資源性資產所具有的特殊性，目前完全實現統一的管理可能在技術上存在一定的難度，但我認為，可以先從簡單的入手，成熟一塊完善一塊，沒有必要搞一刀切。

第四，尋求資源合理定價的辦法，并結合中國經濟的實際，對資源定價進行實證研究，從正反兩方面分析對資源進行科學的市場化定價以后將對中國經濟的短期和長期產生什么樣的影響。

第五，從稅制改革的角度，逐步提高資源環境稅收的地位。中國現行的稅制并不是親環境、親資源的稅制，甚至可以說并不是完全適合市場經濟發展的稅制，在許多方面存在著改革的空間，比如資源稅的設計目前主要考慮的是調節級差收入，而對其鼓勵節約資源、減少污染以及補償的功能沒有給予充分的考慮，而且目前的資源稅的征收范圍過于狹窄，資源稅的征稅范圍應該涵蓋所有參與到經濟生產和生活中的資源要素；消費稅也應適應經濟和環境的發展，進行適當的調整，從環境保護和調節消費的角度，修改消費稅的征收范圍，調整稅率，等等。因此，首先應從稅收的基礎理論入手，為提高資源稅的地位尋求理論依據。其次，探討中國資源管理的特殊性，比如資源所有權的特殊性等問題，對可行性問題進行研究。

參考文獻：

[1]總理在十屆人大二次會議上所作的政府工作報告。

[2]中共中央關于制定“十一五”規劃的建議。

[3]陳共。財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2002