我國財政運行風險分析論文

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摘要：在分稅制體制及其相關因素的作用下，我國處于基層的縣鄉兩級財政的運行質量每況愈下，已經積聚并隱含了巨大的風險。風險防范與化解的治本之策在于加快發展地方經濟，改善經濟運行環境；明確劃分政府事權，重新界定各級財政職責；完善縣鄉財政體制；建立財政風險基金與風險預警制度。

關鍵詞：縣鄉財政；運行風險；財政職責

分稅制財政體制改革以來，地方財政收入總體上迅速增長。但處于基層的縣鄉兩級財政的運行質量卻每況愈下，財政風險日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經影響了部分地方的社會穩定和基層政權的正常運行。為此，改進縣鄉財政運行質量，化解財政風險，維護社會穩定，成為財政理論與實踐的重要課題。

一、我國縣鄉財政運行風險的基本態勢

（一）財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經費難以為繼，事業發展能力低下

縣鄉兩級政府作為我國基層政權組織形式，負有縣、鄉區域內的公共產品與服務的提供職責。但近年來，我國一些省、市所屬的縣、鄉財政甚至難以維持“吃飯”水平，用來提供公共產品與服務的能力已非常有限。

據統計，1994—2001年間，地方政府財政支出平均占全國財政支出總額的70.33%，而同期地方財政收入平均僅占全國財政收入總額的48.63%.超常增長的支出吞噬著增加的財力，財力的窘困必然制約地方公共事業及地方經濟的發展。這在縣鄉層面表現更為明顯。2000年，全國2074個縣的46%需要財政補助。而且絕大多數縣都不同程度地存在著擠占專款、拖欠工資、醫療費、差旅費等現象。如2001年，安徽省30多個縣拖欠工資總額14.44億元。農村稅費改革后，縣鄉財政的收支矛盾則更加尖銳。比如，現行村辦公費、干部報酬、“五保戶”供養費主要來源于農業稅附加，而農業稅附加只有改革前村提留的二分之一。在上級財政轉移支付有限的條件下，鄉村兩級公用經費難以為繼，縣鄉社會事業發展欠賬嚴重。

（二）財政赤字規模巨大，債務負擔沉重，基層財政風險不斷累積

在我國省、地（市）、縣、鄉四級政府中，處于基層的縣鄉財政因回旋余地小，遇有風險往往難以外化釋放。因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務。雖然其總體規模目前尚未作出精準的官方統計，但據專家預測，地方財政最終負擔的債務很可能是以萬億計的天文數字，并可能隨著時間的推移而繼續放大。這一預測源于債務不同側面的不完全統計：目前全國近40%的縣一般預算呈赤字狀態，部分縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發生赤字縣、鄉的數量和赤字規?？赡軙蟆Ｔ谪斦嘧植粩嗬鄯e的同時，地方政府負債也日益加重。目前31個省、自治區、直轄市及其以下各級政府均不同程度地負有不同形式的各種債務，而且地方政府的層級越低負債規模越大，債務負擔越重。如鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。不僅如此，鄉鎮政府的債務每年尚以200多億元的速度在遞增。

（三）財政收入質量低劣，財政支出剛性增強

依托于稅法征收的稅收是財政收入的基本形式，稅款及時、足額入庫確保了財政收入質量。但近年來，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長。而行政性收費、罰沒收入、政府基金等非稅收入形式具有“列收列支”的性質，具有專項用途，難以形成地方政府正常支配的財力。另外，我國現行地方稅收體系中，不僅多為與經濟發展相關性較弱的零星小額稅種，而且在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅、不規范舉債、寅吃卯糧、“空轉”收入等現象大量存在，財政收入“虛增”嚴重。

低劣的財政收入質量，伴隨著剛性的財政支出，使基層財政背負了沉重的負擔。在國家實施積極財政政策的進程中，陸續推出一系列“政策性增資”項目，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風險基金，按《農業法》、《教育法》要求高于收入增長比例的支出安排等，這些硬性規定強化了地方財政支出的壓力。另外，雖然財政每年增收達1000億元之多，但同期財政供養人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區新增財力的80%用于人員經費的增加，縣、鄉等基層的比例更高。

（四）地區間財政能力差距日益擴大，區域間的不平衡態勢加劇

分稅制體制實施以后，雖然轉移支付制度在不斷完善，但與區域經濟發展水平相對應，地區間財政能力差距卻日益擴大。如中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展長期處于相對滯后的狀態。中西部地區的財政能力明顯低于東部地區，而西部地區又低于中部地區。資料顯示，全國縣級財政收支占地方財政收支的比重呈“反向”變動的趨勢。與全國情況不同的是，西部地區縣級財政收支占地方財政收支的比重則是“同向”下降，呈現縣級財政萎縮趨向。

總之，我國縣鄉等基層財政運行質量堪憂，已經積聚并隱含了巨大的財政風險。

二、縣鄉財政運行風險的誘導因素分析

（一）經濟運行質量低下，縣鄉財政運行缺乏強有力的經濟支撐

經濟決定財政，財政運行質量取決于總體經濟運行質量。近年來，由于社會有效需求不足的影響，地方經濟發展遇到前所未有的矛盾和問題：經濟結構失調、下崗職工增多、再就業壓力增大、農民增收速度減緩、企業虧損增加、財政增收難度加大等。而這一時期，正值我國經濟體制改革的攻堅階段，每項改革最終都要財政兜底。各級財政不得不承受政治、經濟和社會穩定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務累積形式上是財政問題，實質卻是地方經濟發展滯后在財政上的綜合反映，是經濟未能充分發展導致的。譬如，我國除沿海地區和地處大中城市市郊的縣鄉外，大部分縣鄉經濟以傳統農業為主，財源結構單一。而農產品價格持續低迷，增產不增收，農民因缺乏務農積極性而棄田拋荒，農業稅稅源萎縮，難以形成新的經濟增長點?？h鄉財政運行失去了強有力的經濟支撐。

（二）地方政府短期行為，人為加重財政負擔

中國現行政治制度一般依據政府官員的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功利思想和政績意識，常常導致地方政府官員為追求短期政績而犧牲經濟發展戰略目標。比如一些縣鄉政府為了謀求主導產業結構調整、推動城鎮化、開發市場、招商引資等“政績”，推出了一系列形象工程、獻禮工程、達標升級工程，因缺乏調查研究，這些工程常常不得不中途進行調整，浪費了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財政的人為負擔。地方政府官員對政績的追求還體現在同級政府間、上下級政府間的競爭、攀比行為中。競爭一方面促進了地方經濟的發展與社會的進步，另一方面則由于缺乏統一規劃與引導及競爭中的急功近利行為，出現了大量簡單粗放的盲目投資行為，進一步加劇了資源的浪費與基層財政的困難。

（三）政府間職責劃分粗糙，地方政府職責與財力矛盾突出

與依據具體的法律劃分政府間事權的國家相比，我國憲法對各級政府的支出范圍與責任只是作了原則性規定，具體事務上的劃分及各級政府的職責權限并不明確，經濟性事務的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年推行的分稅制財政體制，對于省、市、縣、鄉各級的財權與事權，并未作出具體規定，客觀上迫使省市級政府利用行政權力加強對財政資金的集中力度。根據權威資料調查，省級政府所集中的資金自1994年至2003年年均提高兩個百分點。市一級政府也在設法提高集中程度。不僅如此，不甚明晰的事權還在不確定地上劃下移，致使事權與財力偏離，尤其是地方政府職責與財力矛盾突出。如，消防、預備役費用支出在分稅制形成時屬于省級財政負擔，但1999年，支出下劃到區、縣；教育經費的承擔責任也是逐級下劃，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔比例越重。加之一些基層政府在鼓勵招商引資、發展經濟的同時，過分夸大稅收優惠作用，為稅源流失打開缺口，導致財政虛收，形成風險隱患。

（四）政府間轉移支付形式龐雜，地區均衡效果不理想

規范化的政府間轉移支付制度，一般由以基本公共服務的地區均等化為目標的均衡撥款及旨在實現特定目標的專項撥款組成，并以前者為主體。但我國現行政府間轉移支付形式過于龐雜，體現為體制補助、稅收返還、專項補助、結算補助等多種形式，并且均衡撥款的轉移支付力度過小，而專項撥款的轉移支付不僅規模龐大，且采用非規范的“基數法”安排轉移支付量。其結果不但未能縮小地區收人水平差距，反而直接推動了這種差距的進一步擴大。1995年推出“過渡期轉移支付”辦法盡管在規范性、科學性、合理性等方面有了明顯進展，但相對于規模龐大的、“基數法”色彩明顯的其他形式而言，過度期轉移支付的作用力度顯得極其微弱。而縣鄉基層財政間轉移支付甚至未能形成制度，區域間財政能力失衡是必然的。

三、縣鄉財政風險的化解與防范對策

對策之一：加快地方經濟發展，改善縣鄉經濟運行環境

我國縣鄉財政的經濟基礎是農業和農村經濟?；獾胤截斦L險、改善縣鄉財政運行質量的根本出路在于加快經濟發展，增強財政實力，走出“三農”困境。因此，從全局著眼，國家必須調整經濟發展思路與政策，調整農業結構，減輕農民負擔，加大對農業的補貼力度，強化國家對農業、農民的投入支持，改革農村管理體制。譬如，通過有條件地減免及至逐步取消農業稅，涵養農業財源；通過增加農業基本建設投資，擴大農業公共品（如鄉村道路、電網改造等農村小型基礎設施）供給范圍的投入，進一步改善農業生產條件；通過增加對農業科研、教學、新產品培育的財力支持，以無償方式推廣農業先進適用技術，對高科技農業及農業深加工項目實行稅收優惠政策等措施提升農產品質量及國際競爭力。

對策之二：重新界定縣鄉兩級政府職能，明確劃分兩級政府事權及財政職責

目前，盡管法律未對縣、鄉政府的職責作統一、具體的規定，但從縣級財政支出結構看，其主要職能是承擔行政管理、法律與秩序維護費用支出，文教衛生等事業支出以及農村的道路、救災、扶貧、社會保障等支出；而缺乏自主權、區域差異大的鄉鎮政府也要負責轄區內的社會服務、基礎教育、醫療、災害救濟、法律與秩序的維護等事務等。這種模糊的事權范圍和財政責任必須重新界定。根據農村稅費改革、縣鄉機構改革以及財政改革的要求，事權的重新界定應側重于縣鄉在教育、衛生、社保、公務員隊伍建設等事業發展方面的責任，以充分發揮縣鄉各自優勢。兼顧公平與效率原則，主要將原鄉鎮的教育、衛生、公務員、離退休人員經費和優撫對象優撫金等社會保障事業職責劃歸區縣級管理，城鄉基礎設施建設等事權，原則上按受益范圍確定管理對象，其中跨鄉鎮項目事權主要劃歸縣市管理，鄉鎮范圍內項目事權主要劃歸鄉鎮管理。從而明確區縣本級政治經濟文化中心的地位，強化區縣經濟發展、財源建設責任，減輕鄉鎮建設支出和財源培植等方面壓力。鄉鎮政府的主要職責是鄉村政權正常運轉，以及除教育衛生外的鄉鎮事業發展及轄區內的公共公益事業發展等。事權劃清之后，計劃生育、義務教育、衛生、科學文化、民政等事業費，其人頭經費原則上由縣級財政管理，非人頭經費則由縣級財政與鄉鎮財政按比例分攤支付。

對策之三，完善縣鄉財政體制，理順縣級財政對鄉鎮財政的管理與被管理關系

縣鄉財政體制的完善與確定，應以財權和事權相對稱、有利于縣鄉兩級財源建設并強化財政管理為原則，因地制宜地建立起激勵與約束并重，公平與效率兼顧的“分灶吃飯”機制。首先，在劃分稅種、核定基數、確定分成比例或結算比例上，應縣鄉統籌兼顧，既有利于縣級適度集中財力、增強調控能力，又要考慮鄉鎮行使事權的財力需要，調動鄉鎮政府增收節支的積極性；其次，建立合理的激勵約束機制?？h對鄉鎮的轉移支付等補助形式應與其共享收入基數完成情況掛鉤，鄉鎮公用經費節余部分留用，保證財政體制良性運轉；第三，理順鄉鎮財稅機構體制，增強財稅合力、降低稅收成本、提高工作效率；第四，推進行政機構改革。在合理界定縣鄉政府職能的基礎上，通過合并方式，適度擴大鄉鎮規模，獲得資源規模和集聚效益；最后，強化宏觀管理，理順縣級財政對鄉鎮財政的管理與被管理關系。如在分灶吃飯條件下，鄉鎮財政的一些重大的財政決策如大項支出、舉債、擔保、投資等原則上必須與縣級財政部門協商，取得一致意見后才能付諸行動。

對策之四，建立財政償債基金與風險預警制度，化解與防范財政風險

首先，根據債務形成機制以及各級政府承擔的支付責任，消化現有債務；其次，建立財政償債基金，完善債務償還機制。地方各級財政部門應以年度財政預算安排，財政結余資金等形式建立財政償債基金，并將政府融資項目投資額及項目投資收益的一定比例劃轉入償債基金，專項用于地方政府債務的償還；最后，建立有效的地方財政風險預警系統。根據地方債務特點建立一套既符合地方財政債務狀況，又能反映地方財政風險程度及其變化發展趨勢的風險預警系統，監測和預防債務風險。

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